REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta
dai signori:
- Riccardo CHIEPPA Presidente
- Gustavo ZAGREBELSKY Giudice
- Valerio ONIDA "
- Carlo MEZZANOTTE "
- Fernanda CONTRI "
- Guido NEPPI MODONA "
- Piero Alberto CAPOTOSTI "
- Annibale MARINI "
- Franco BILE "
- Giovanni Maria FLICK "
- Francesco AMIRANTE "
- Ugo DE SIERVO "
- Romano VACCARELLA "
- Paolo MADDALENA ״
ha
pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio per
conflitto di attribuzione sorto a seguito dell’ordinanza n. 3108 del 24
febbraio 2001 della Presidenza del Consiglio dei ministri, Dipartimento della
protezione civile, recante “Disposizioni urgenti per fronteggiare l’emergenza
idrica nelle province di Agrigento, Caltanissetta, Enna, Palermo e Trapani”,
promosso con ricorso della Regione Siciliana notificato il 27 aprile 2001,
depositato in Cancelleria l’8 maggio successivo ed iscritto al n. 15 del registro
conflitti 2001.
Visto
l’atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito
nell’udienza pubblica del 3 dicembre 2002 il Giudice relatore
Piero Alberto Capotosti;
uditi
gli avvocati Giovanni Pitruzzella e Giovanni Lo Bue per la Regione
Siciliana e l’avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.
― La Regione Sicilia, con ricorso notificato il 27 aprile 2001, ha
sollevato conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio
dei ministri in relazione all’ordinanza del Dipartimento della protezione
civile della Presidenza del Consiglio dei ministri del 24 febbraio 2001, n.
3108, recante <<Disposizioni urgenti per fronteggiare l’emergenza idrica
nelle Province di Agrigento, Caltanissetta, Enna, Palermo e Trapani>>,
emanata dal Ministro dell’interno delegato per il coordinamento della
protezione civile, impugnata in riferimento agli artt. 14, lettere a), g)
ed i), 32, 33, 34 e 36 dello statuto
della Regione Siciliana (r.d.lgs. 15 maggio 1946, n. 455, recante
<<Approvazione dello Statuto della Regione siciliana>>), all’art. 3
del d.P.R. 1° dicembre 1961, n. 1825 (Norme di attuazione dello Statuto della
Regione Siciliana in materia di demanio e patrimonio), all’art. 2 del d.P.R. 26
luglio 1965, n. 1074 (Norme di attuazione dello Statuto della Regione Siciliana
in materia finanziaria) nonché all’art. 5 della Costituzione ed ai principi di
leale collaborazione e di sussidiarietà.
2. ― La Regione premette
che il Ministro dell’interno, in considerazione del grave stato di emergenza
idrica verificatosi in Sicilia, in data 31 marzo 2000, adottava l’ordinanza n.
3052, recante <<Disposizioni urgenti per fronteggiare l’emergenza idrica
nelle province di Agrigento, Caltanissetta, Enna, Palermo e Trapani>>,
con la quale nominava come commissario delegato per la realizzazione delle
azioni e degli interventi necessari il Presidente della Regione (art. 1), il
quale avrebbe dovuto agire secondo modalità che comprendevano momenti di
raccordo con le strutture delle amministrazioni statali interessate, in
particolare con il Dipartimento della protezione civile. Successivamente, in
data 24 febbraio 2001, ancora in considerazione dell’emergenza idrica in
Sicilia, di cui al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 5
novembre 1999, prorogato con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri
del 22 dicembre 2000, il Dipartimento della protezione civile della Presidenza
del Consiglio adottava, senza consultare la Regione, l’ordinanza n. 3108
contenente <<Disposizioni urgenti per fronteggiare l’emergenza idrica
nelle province di Agrigento, Caltanissetta, Enna, Palermo e Trapani>>,
con la quale veniva nominato quale commissario delegato per l’attuazione degli
interventi necessari a fronteggiare l’emergenza il generale Iucci.
3 ― La ricorrente sostiene
che l’atto impugnato violerebbe, in primo luogo, l’art. 14, lettere a), g)
ed i), dello statuto della Regione
Sicilia, ledendo la competenza regionale in materia di “acque pubbliche”, di
“lavori pubblici” e di “agricoltura e foreste”, in quanto lo stato di emergenza
idrica, per quanto grave, non coinvolgerebbe l’interesse nazionale – “che solo
potrebbe giustificare un intervento diretto delle autorità centrali” nelle
predette materie – ma avrebbe “un rilievo meramente regionale”, anzi
“infraregionale, concernendo soltanto le province di Agrigento, Caltanissetta,
Enna, Palermo e Trapani”. In tutti i casi richiamati, secondo la ricorrente,
l’ordinanza impugnata determinerebbe una menomazione delle competenze della
Regione Siciliana che non sarebbe giustificabile neppure sulla base della
dichiarazione dello stato di emergenza ex
art. 5 della legge 24 febbraio 1992, n. 225 (Istituzione del Servizio nazionale
della protezione civile).
La Regione deduce, inoltre, che
l’ordinanza impugnata violerebbe anche gli artt. 32, 33 e 34 dello statuto
speciale, nonché l’art. 3 del d.P.R. n. 1825 del 1961 (Norme di attuazione
dello Statuto della Regione siciliana in materia di demanio e patrimonio),
incidendo sulle acque pubbliche, annoverate fra i beni demaniali assegnati alla
Regione, la cui disciplina è integralmente riservata alla competenza della
medesima Regione.
Secondo la ricorrente,
l’ordinanza impugnata sarebbe altresì lesiva dell’autonomia finanziaria
regionale di cui all’art. 36 dello statuto regionale ed all’art. 3 del d.P.R.
n. 1074 del 1965, in quanto individuerebbe la copertura finanziaria degli
interventi realizzati dal commissario delegato in una fonte (i fondi comunitari
2000/2006) “la cui disponibilità spetta senza ombra di dubbio alla Regione”.
La Regione sostiene, inoltre, che
l’atto impugnato si porrebbe in contrasto con l’art. 5 della Costituzione, con
il principio di leale collaborazione tra i diversi livelli territoriali di
governo e con il principio di sussidiarietà. In particolare, la ricorrente
ritiene che l’atto impugnato sarebbe lesivo del principio di leale
collaborazione, in quanto adottato senza consultare preventivamente la Regione
in ordine sia al suo contenuto, sia all’identificazione della persona del
commissario, omettendo altresì di prevedere “raccordi operativi tra il
commissario delegato e l’amministrazione regionale”. Tale violazione del
principio di collaborazione sarebbe, inoltre, resa più grave dalla
considerazione delle speciali condizioni di autonomia che caratterizzano la
Regione Siciliana.
Secondo la ricorrente, la
sostituzione del livello di governo regionale con un livello meno vicino agli
interessi oggetto dell’intervento vulnererebbe anche il principio di
sussidiarietà che è alla base del “conferimento” di funzioni agli enti locali
(art. 4, comma 3, della legge 15 marzo 1997, n. 59 e decreto legislativo 31
marzo 1998, n. 112) e che costituisce – sebbene allora non contemplato da norme
di rango costituzionale - un principio fondamentale informatore dei rapporti
fra i diversi livelli territoriali di governo.
4 ― Nel giudizio si è
costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall’Avvocatura generale dello Stato, il quale, nell’atto di costituzione e
nella memoria depositata in prossimità dell’udienza pubblica, ha chiesto che il
ricorso sia dichiarato inammissibile o sia respinto perché infondato.
In linea preliminare, la difesa
erariale ha eccepito l’inammissibilità delle censure, in quanto, nella parte
relativa al contenuto dei poteri del commissario, essa sarebbe meramente
riproduttiva dell’ordinanza del 31 marzo 2000, n. 3052, non impugnata dalla Regione.
Nel merito, secondo l’Avvocatura,
la dedotta violazione dell’art. 14, lettere a),
g) ed i), dello statuto speciale, risulterebbe infondata, essendo il
provvedimento impugnato volto a fronteggiare una situazione di grave ed
improvvisa emergenza in relazione alla quale, secondo la consolidata
giurisprudenza costituzionale, è necessaria una “direzione unitaria” – che non
può essere affidata ad altri che al Governo - che consenta agli organismi a
vario titolo interessati alle attività di protezione civile di agire in modo
armonioso e razionale, cosicché le risorse disponibili vengano impiegate
opportunamente e conducano alla maggiore efficacia degli interventi. Pertanto,
ad avviso dell’Avvocatura, il fatto che l’intervento di protezione civile, che
è “materia trasversale”, investa anche materie di competenza regionale non
dovrebbe ritenersi “un’anomalia costituzionale”, ma “un fenomeno normale e
ricorrente, perché le esigenze di protezione civile non sono legate alla
specificità degli interessi di settore (lavori pubblici, agricoltura, acque) ma
al carattere degli eventi calamitosi che (...) possono pregiudicare interessi
che vanno ben al di là di quei settori”.
Anche la censura relativa alla
violazione dell’art. 32 dello statuto, che assegna alla Regione la proprietà
demaniale delle acque, sarebbe infondata, poiché il provvedimento impugnato non
incide sulla proprietà delle acque ma solo sulla gestione delle stesse e solo
per un tempo limitato, quello necessario a fronteggiare l’emergenza.
Né ci sarebbe lesione
dell’autonomia finanziaria della Regione, dal momento che gli stanziamenti
ulteriori previsti dall’impugnata ordinanza graverebbero, per una parte, sul
Fondo della protezione civile e sulle disponibilità del Ministero dei lavori
pubblici, e solo per una parte (gli interventi previsti dall’art. 3, comma 3)
sui fondi comunitari 2000/2006, “previa intesa con la Regione siciliana (…)
anche attraverso accordi specifici per ogni opera”.
L’Avvocatura generale dello Stato
esclude, inoltre, che l’ordinanza impugnata abbia leso il principio di leale
collaborazione, contenendo essa “norme già in vigore e concordate”, dato che
“le norme che potrebbero in teoria interferire con la sfera della Regione
corrispondono a quelle già portate dall’ordinanza precedente”, alla cui
elaborazione la Regione ha concorso, con l’unica eccezione costituita dalla
nomina del commissario delegato, organo straordinario statale, rispetto alla
quale, tuttavia, la difesa erariale esclude la necessità del consenso della
Regione, ricadendo essa su di un soggetto estraneo alla Regione e non avendo la
medesima Regione “nessun potere di intervento in materia di organizzazione
statale”.
Quanto, infine, alla censura
relativa alla dedotta lesione del principio di sussidiarietà, essa risulterebbe
infondata, ad avviso della difesa erariale, dal momento che detto principio
(contemplato in particolare dall’art. 4 della legge n. 59 del 1997) “va
coniugato con quello di adeguatezza, che (...) impone che le funzioni siano
affidate a chi ha l’organizzazione idonea ad assicurarne il corretto
esercizio”.
5. ― All’udienza pubblica
le parti hanno insistito per l’accoglimento delle conclusioni rassegnate nelle
difese scritte.
Considerato in diritto
1.
— Il conflitto di attribuzione promosso dalla Regione Sicilia nei confronti del
Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe
concerne l'ordinanza del Dipartimento della protezione civile della Presidenza
del Consiglio dei ministri del 24 febbraio 2001, n. 3108, recante
<<Disposizioni urgenti per fronteggiare l'emergenza idrica nelle Province
di Agrigento, Caltamisetta, Enna, Palermo e Trapani>>, emanata dal
Ministro dell'interno delegato per il coordinamento della protezione civile.
L'ordinanza in questione è stata impugnata in riferimento agli artt. 14,
lettere a), g) ed i), 32, 33, 34 e 36 dello statuto della
Regione Siciliana, all'art. 3 del d.P.R. 1° dicembre 1961, n. 1825 e all'art. 2
del d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074 -recanti norme di attuazione dello statuto
della Regione Siciliana- nonché all'art. 5 della Costituzione ed ai principi di
leale collaborazione e di sussidiarietà.
Secondo
la Regione ricorrente, l'ordinanza in oggetto, che riguarda la nomina di un
commissario delegato per la realizzazione delle azioni e degli interventi
necessari per fronteggiare l'emergenza idrica in Sicilia, violerebbe, sotto
diversi profili, le predette norme essenzialmente perchè non sarebbero affatto
previsti "meccanismi di raccordo operativo" tra l'attività del
commissario e l'attività della Regione in materie di competenza di quest'ultima,
quali "acque pubbliche", "lavori
pubblici","agricoltura e foreste". Una carenza di forme di leale
collaborazione sarebbe poi rilevabile, secondo la ricorrente, specialmente in
ordine alla identificazione della persona del commissario, alla facoltà del
commissario stesso di avvalersi dell'amministrazione regionale nonchè di
personale di provenienza regionale, e infine in ordine all'utilizzo, come
copertura finanziaria degli interventi previsti, dei fondi comunitari
2000-2006, la cui disponibilità spetterebbe invece "senza ombra di dubbio
alla Regione".
2.
― Preliminarmente va rigettata l’eccezione di inammissibilità del ricorso
per non avere la Regione Sicilia impugnato una precedente ordinanza
ministeriale di contenuto sostanzialmente identico. Secondo la consolidata
giurisprudenza di questa Corte, infatti, l’istituto dell’acquiescenza non è
applicabile ai ricorsi per conflitto d’attribuzione tra Stato e regioni (cfr. sentenza n. 389 del
1995).
3.
— Il ricorso è infondato nei termini di seguito precisati.
Va
premesso che situazioni di emergenza, specialmente connesse a calamità
naturali, che reclamano la massima concentrazione di energie umane e di mezzi
materiali, possono anche giustificare, secondo la costante giurisprudenza
costituzionale, interventi statali straordinari suscettibili anche di arrecare
compressioni della sfera di autonomia regionale (cfr. sentenze n. 520
e n. 127 del 1995).
La
legge 24 febbraio 1992, n. 225, istitutiva del servizio nazionale della
protezione civile, sulla cui base è stata adottata l'ordinanza oggetto del
conflitto in esame, è stata infatti interpretata da questa Corte non nel senso
di avere determinato l'accentramento di competenze e poteri, ovvero organizzato
gli stessi secondo schemi di dipendenza gerarchico-funzionale, ma piuttosto nel
senso di essersi limitata a prevedere ed a disciplinare nelle loro specifiche
esplicazioni funzioni dirette alla promozione e al coordinamento di tutte le
attività che possono convergere a finalità di tutela dei beni messi in pericolo
(cfr. sentenza
n. 418 del 1992). Né tale linea interpretativa appare contraddetta dal
successivo d.l. 7 settembre 2001, n. 343, convertito nella legge 9 novembre
2001, n. 401 (Disposizioni urgenti per assicurare il coordinamento operativo
delle strutture preposte alle attività di protezione civile e per migliorare le
strutture logistiche nel settore della difesa civile), che riordina i profili
organizzativi delle competenze di settore.
L'ordinanza
in esame -da scrutinare, secondo la giurisprudenza di questa Corte, alla luce
del previgente Titolo V della Costituzione (cfr. sentenze n. 422
e n. 376 del
2000)- fa seguito ad altre analoghe ed è stata adottata in attuazione del
d.P.C.m. 5 novembre 1999, con cui si dichiarava lo "stato di
emergenza" nelle province siciliane in questione a causa di una grave
crisi di approvvigionamento idrico conseguente ad una particolare ed anomala
situazione climatica. Essa prevede che il commissario delegato provveda al
completamento urgente o anche all'eventuale rimodulazione del programma
straordinario di interventi prioritari finanziati, in parti proporzionali, con
fondi aggiuntivi dello Stato e della Regione. La tempestiva realizzazione di
questo programma straordinario per fronteggiare l'emergenza in atto, postula,
in particolare, omogeneità nei criteri di valutazione delle diverse esigenze e
dei singoli piani d'intervento; governabilità dei tempi delle procedure previste
per una rapida definizione degli interventi; verifica delle risorse finanziarie
disponibili (sentenza
n. 462 del 1992).
Sotto
il profilo degli obiettivi non appare illegittimo il denunciato intervento
statale, pur se attinente a materie di competenza regionale, in quanto il
concorso dello Stato, anche sotto l'aspetto finanziario, non è, di per sé,
lesivo delle attribuzioni della ricorrente, dal momento che ha carattere di
straordinarietà e risponde anche ad interessi della comunità nazionale,
essendo finalizzato, attraverso una
sollecita iniziativa di carattere unitario, al superamento in tempi ristretti
della situazione di emergenza ed al contenimento dei rischi esistenti in una
porzione del territorio nazionale (sentenza n. 157 del
1995).
4.
— L'"emergenza" tuttavia non legittima di per sé -come ha affermato
questa Corte nella sentenza
n. 127 del 1995- il sacrificio illimitato dell'autonomia regionale e quindi
l'esercizio del previsto potere di ordinanza deve risultare circoscritto in
modo tale da non compromettere il nucleo essenziale delle attribuzioni
regionali. In questo senso, nella stessa decisione si è sottolineato il fatto
che la citata legge n. 225 del 1992 prescrive la partecipazione delle regioni
all'organizzazione ed all'attuazione delle attività di protezione civile,
fissando precisi limiti, di tempo e di contenuto, al potere di ordinanza dei
commissari delegati. D'altra parte, anche nella più recente legge n. 401 del
2001 è prevista l'istituzione di un apposito comitato paritetico
Stato-regioni-enti locali ed è richiesta l'intesa con le regioni e gli enti
locali per la definizione dei programmi e per la predisposizione degli
interventi e delle strutture organizzative necessari a fronteggiare gli eventi
calamitosi.
Il
prospettato quadro legislativo, per l'esistenza di competenze inestricabilmente
connesse, postula dunque forme di concertazione e di leale collaborazione tra
Stato ed autonomie territoriali (sentenza n. 422 del
2002) ed è alla sua luce che deve essere interpretata l'ordinanza in
oggetto, in modo tale che, nei casi di dubbi applicativi, le funzioni conferite
al commissario delegato risultino "proporzionate alla concreta situazione
da fronteggiare", senza così vulnerare il nucleo essenziale delle attribuzioni
regionali (sentenza
n. 127 del 1995). A questo fine va, innanzi tutto, rilevato che dal
preambolo dell'ordinanza si ricava che l'atto è stato emanato dal Ministro
dell'interno dopo avere sentito, tra gli altri, anche la Regione Siciliana,
cosicché -contrariamente a quanto ritiene la difesa regionale- si deve
considerare formalmente acquisita la preventiva consultazione della Regione
Sicilia in ordine ai diversi aspetti dell'ordinanza medesima, tra cui anche
quello relativo alla sostituzione del precedente commissario delegato, nella
persona del presidente della Regione, con il generale Iucci.
A
questo proposito vanno considerati i vari provvedimenti con cui si è affrontato
il problema dell'emergenza idrica nelle province siciliane in questione e che
sono stati emanati secondo la seguente successione temporale: d.P.C.m. 5
novembre 1999 contenente la "dichiarazione" dello stato di emergenza
idrica fino al 31 dicembre 2000, cui è seguita l'o.m. 31 marzo 2000, n. 3052,
contenente la nomina del Presidente della regione Sicilia come commissario
delegato "per la durata dell'emergenza"; d.P.C.m. 22 dicembre 2000
contenente "proroga" del suddetto stato di emergenza fino al 31
dicembre 2001, cui è seguita l'o.m. 24 febbraio 2001, n. 3108 (l'atto
impugnato), contenente la nomina del generale Iucci come commissario delegato
"sino alla conclusione dello stato di emergenza"; d.P.C.m. 14 gennaio
2002, contenente ulteriore "proroga" dello stato di emergenza fino al
31 dicembre 2002, cui è seguita l'o.m. 22 marzo 2002, n. 3189, contenente,
ancora una volta, la nomina del Presidente della Regione Siciliana come
commissario delegato. Da queste schematiche indicazioni si deduce dunque che
l'incarico dei vari commissari delegati è relativo a ciascuno dei periodi in
cui è stata frazionata la complessiva durata della situazione di emergenza,
così da escludere la configurabilità di sostituzioni ad nutum, in assenza di raccordi collaborativi tra Stato e Regione
stessa.
Ma
c'è di più: l'art. 2, comma 6, dell'ordinanza dispone che il commissario
delegato "di concerto con la Regione siciliana, attiva tutte le procedure
e le iniziative finalizzate alla realizzazione degli interventi strategici
necessari al superamento stabile delle situazioni di emergenza idrica",
essendo la copertura finanziaria di tali interventi reperita sui fondi
comunitari 2000/2006 "previa intesa con la regione siciliana", anche
attraverso "accordi specifici per ogni opera" (art 7, comma 3).
Inoltre è previsto che il commissario delegato provveda all'approvazione dei
progetti delle opere e degli impianti, acquisendo i pareri dei soggetti
interessati anche mediante la convocazione di apposita conferenza di servizi,
cui, se del caso, può partecipare anche la Regione (art. 5, commi 2 e 4).
Le
citate disposizioni e la stessa struttura logica e lessicale dell'ordinanza
appaiono dunque tutte ispirate ad un rigoroso criterio di concertazione tra
Stato e Regione. L'atto in questione va quindi complessivamente interpretato
alla luce di questo criterio collaborativo, anche là dove non è testualmente
enunciato -come, ad esempio, rispetto agli interventi e le iniziative
commissariali previsti dall'art. 2, o alla facoltà di avvalersi
dell'amministrazione regionale e del suo personale (art. 3)- in modo che
risulti congruo e proporzionato un intervento statale che, ancorché per
fronteggiare una situazione di emergenza, interferisce pur sempre con
competenze regionali, per di più di carattere primario.
dichiara che
spetta allo Stato, e per esso al Ministro dell'interno, nominare con
l'ordinanza n. 3108 del 24 febbraio 2001 del Dipartimento della protezione
civile della Presidenza del Consiglio dei ministri (Disposizioni urgenti per
fronteggiare l'emergenza idrica nelle Province di Agrigento, Caltanisetta,
Enna, Palermo e Trapani) un commissario delegato per l'attuazione degli
interventi necessari a fare fronte alla suddetta situazione di emergenza
idrica.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 16 gennaio 2003.
Riccardo CHIEPPA, Presidente
Piero Alberto CAPOTOSTI, Redattore
Depositata in Cancelleria il 5 febbraio 2003.