ORDINANZA N .85
ANNO 2002
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori:
-
Cesare RUPERTO Presidente
-
Massimo VARI Giudice
-
Riccardo CHIEPPA "
-
Gustavo ZAGREBELSKY "
-
Valerio ONIDA "
-
Carlo MEZZANOTTE "
-
Fernanda CONTRI "
-
Guido NEPPI MODONA "
-
Piero Alberto CAPOTOSTI "
-
Annibale MARINI "
-
Franco BILE "
-
Giovanni Maria FLICK "
-
Francesco AMIRANTE "
ha pronunciato la seguente
ORDINANZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 4
della legge 13 dicembre 1989, n. 401 (Interventi nel settore del giuoco e delle
scommesse clandestine e tutela della correttezza nello svolgimento delle
manifestazioni sportive), come novellato dall'articolo 37, comma 5, della legge
23 dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato), promosso, nell'ambito di un procedimento penale, con
ordinanza emessa il 30 marzo 2001 dal Tribunale di Ascoli Piceno con ordinanza
iscritta al n. 600 del registro ordinanze 2001 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 33, prima serie speciale, dell'anno 2001.
Visti l'atto di costituzione di alcuni degli indagati nel
giudizio a quo, nonchè l'atto di intervento
del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 12
febbraio 2002 il Giudice relatore Guido Neppi Modona;
uditi gli avvocati Roberto Jacchia e Beniamino Caravita di Toritto per le parti private e l'Avvocato dello Stato per
il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto che il Tribunale di Ascoli
Piceno ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 10,
secondo comma, 11 e 41 della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale dell’art. 4 della legge 13 dicembre 1989, n. 401 (Interventi nel
settore del giuoco e delle scommesse clandestini e
tutela della correttezza nello svolgimento delle manifestazioni sportive), come
novellato dall’art. 37, comma 5, della legge 23 dicembre 2000, n. 388
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello
Stato);
che il Tribunale ha contestualmente
sottoposto alla Corte di giustizia, ai sensi dell’art. 234 del trattato che
istituisce
che l’art. 4 della legge n. 401 del
1989 viene in rilievo sotto entrambi i profili in quanto sanziona penalmente
anche la condotta di chi favorisce nel territorio dello Stato l’accettazione e
la raccolta di scommesse da parte di una impresa comunitaria debitamente
autorizzata nel paese di appartenenza;
che, in ordine alla rilevanza, il collegio
premette di essere investito della richiesta di riesame avverso il decreto di
perquisizione locale e personale e del conseguente sequestro ex art. 252 del
codice di procedura penale, nonchè avverso il decreto
di sequestro preventivo ex art. 321 dello stesso codice, emessi rispettivamente
dal pubblico ministero e dal giudice per le indagini preliminari nei confronti
di numerosi indagati per il reato di cui all’art. 4, comma 1, della legge n.
401 del 1989 per aver posto in essere una <<organizzazione, diffusa e
capillare, di agenzie italiane collegate via Internet con il bookmaker inglese Stanley international betting di Liverpool, con compiti
di raccolta nel territorio dello Stato di scommesse ad esso riservate per
legge>>, in violazione del regime di monopolio riservato al Comitato
olimpico nazionale italiano;
che, secondo il giudice a quo, poichè dagli atti risulta che gli indagati <<non solo
hanno coadiuvato il bookmaker nell’attività di raccolta delle scommesse, ma
hanno anche espletato un’attività economica e un servizio in favore
dell’impresa straniera>>, sarebbero integrate anche le fattispecie
previste nei commi 4-bis e 4-ter dell’art. 4, introdotti dalla legge n. 388 del
2000;
che nel merito il rimettente rileva
che l’istanza di riesame <<solleva - insieme a profili di diritto interno
- pregiudiziali questioni di compatibilità di norme nazionali con disposizioni sovraordinate di diritto comunitario, la cui risoluzione
potrebbe definire il presente giudizio>>;
che nell’illustrare in via
preliminare i termini della "questione pregiudiziale comunitaria" il
Tribunale, pur consapevole della giurisprudenza della Corte di giustizia in
materia, afferma di ritenere necessario un nuovo intervento della Corte, a
causa della diversità delle fattispecie oggetto di giudizio nel procedimento a
quo (rispetto a quelle a suo tempo esaminate) e delle recenti modifiche
legislative recate dalla legge n. 388 del 2000;
che in particolare, a giudizio del
Tribunale, il comma 1 dell’art. 4 della legge n. 401 del
che tale discriminazione non
risulterebbe giustificata dal soddisfacimento di alcuna delle esigenze, che
secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia (sentenza del 21 ottobre
1999, causa c-67/98, Zenatti, e sentenza del 24 marzo
1994, causa c-275/92, Schindler) e la giurisprudenza
della Corte di cassazione (Cass., Sez.
III, n. 1680 del 2000), possono invece legittimare l’adozione di una disciplina
restrittiva in danno di soggetti diversi dai cittadini di uno Stato membro;
che infatti, secondo il giudice a
quo, nell’ipotesi di impresa estera comunitaria le esigenze di ordine pubblico
ben potrebbero ritenersi salvaguardate attraverso i controlli cui l’impresa
straniera é assoggettata nel paese di appartenenza, nè
potrebbe ritenersi sussistente il rischio di un’ulteriore <<incitazione
alla spesa>>, <<anche per la marginalità del fenomeno delle
scommesse con operatori esteri rispetto al mercato nazionale dei
giochi>>;
che, ancora, il divieto posto
dall’art. 4 non sarebbe giustificato dall’esigenza di finanziamento delle
attività di pertinenza del CONI, in quanto l’area delle condotte penalmente
rilevanti si estende ora, per effetto dell’aggiunta dei commi 4-bis e 4-ter al
menzionato art. 4, anche ad <<attività di raccolta su eventi sportivi
internazionali o eventi mondani o di altro genere, sulle quali lo Stato non ha
alcun interesse fiscale>>;
che quanto alla questione di
legittimità costituzionale il rimettente dubita della conformità dell’art. 4
della legge n. 401 del 1989, come novellato dalla legge n. 388 del 2000, con
gli artt. 3 e 41 della Costituzione, per la irragionevole limitazione imposta alla libertà di impresa
con riferimento all’attività di intermediazione delle scommesse su eventi
sportivi o su eventi mondani, per i quali non sussiste alcun interesse di
natura fiscale dello Stato; con l’art. 10, secondo comma, Cost. per il diverso
trattamento riservato agli operatori stranieri all’interno dello Stato italiano
in violazione di norme e trattati internazionali, nonchè
con l’art. 11 Cost. in riferimento agli obblighi assunti dall’Italia con
l’adesione al trattato CE (in particolare a quello di accettare limitazioni
alla propria sovranità nazionale nel settore economico e di assicurare
condizioni di parità con gli altri Stati);
che nel giudizio é intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile e
comunque manifestamente infondata;
che secondo l’Avvocatura
l’inammissibilità deriverebbe, oltre che dal difetto di rilevanza o,
quantomeno, dall’insufficiente motivazione sulla rilevanza, anche dal fatto che
la questione pone in realtà un problema di compatibilità delle norme interne
con i principi di libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi
stabiliti dal trattato CE, con la conseguenza che la competenza a deciderla
spetterebbe alla Corte di giustizia ai sensi dell’art. 234 del trattato CE;
che nel merito la questione sarebbe,
a giudizio della difesa erariale, comunque infondata, in quanto la libertà di
stabilimento e di prestazione dei servizi ha esclusivamente un contenuto
negativo, vietando agli Stati membri di porre limitazioni ingiustificate
all’operatività nel proprio ordinamento delle imprese appartenenti agli altri
Stati membri, ma non comporta necessariamente l’obbligo del "mutuo
riconoscimento" tra gli Stati delle autorizzazioni ad operare concesse da
ciascuno ai soggetti appartenenti al proprio ordinamento, obbligo che può
derivare soltanto da specifiche fonti comunitarie subordinate ai trattati
(direttive o regolamenti) che disciplinano organicamente lo svolgimento in
ambito comunitario di una certa attività economica;
che del resto la stessa Corte di
giustizia nella sentenza del 21 ottobre 1999-Zenatti, anche in ragione della
pericolosità sociale del giuoco e della necessità che esso sia assoggettato ad
uno stretto regime di controllo pubblico, ha riconosciuto la compatibilità
dell’art. 4 della legge n. 401 del 1989 e delle altre norme che riservano allo
Stato il diritto di esercitare le scommesse su eventi sportivi con il principio
di libera prestazione dei servizi;
che, infine, infondata sarebbe anche
la censura relativa all’art. 41 Cost., atteso che il
terzo comma di tale disposizione prevede che la legge determina i programmi e i
controlli opportuni perchè l’attività economica possa essere indirizzata e
coordinata a fini sociali e non c’é dubbio che il giuoco sotto forma di
scommesse su eventi vari per la sua pericolosità sociale debba essere
assoggettato a controlli da parte dello Stato;
che si sono costituiti in giudizio
alcuni degli indagati nel procedimento a quo, chiedendo che la questione sia
dichiarata ammissibile e fondata;
che nell’atto di costituzione,
premessa una breve ricostruzione del quadro normativo e degli orientamenti
giurisprudenziali in materia, le parti rilevano come la disciplina censurata -
per il tramite della incriminazione penale delle attività volte a
"favorire" le scommesse - impedisce ai privati lo svolgimento di
attività telematiche per le quali, peraltro, hanno già ottenuto le prescritte
autorizzazioni delle autorità competenti;
che, inoltre, tale disciplina,
spingendosi fino a impedire l’invio di dati telematici
all’estero per conto di società che svolgono attività di raccolta di scommesse
in altro Stato, é espressione di una politica legislativa volta ad escludere
con ogni mezzo l’accesso al mercato nazionale delle scommesse da parte di
operatori diversi da quelli già presenti;
che pertanto sarebbe violato l’art.
41 Cost. poichè, quand’anche si riconoscesse che la
disciplina é volta a soddisfare finalità di raccolta erariale, queste non
rientrano fra quelle che, ai sensi del secondo comma dell’art. 41 Cost.
(utilità sociale, sicurezza, libertà e dignità umana), possono consentire
limitazioni alla libertà di iniziativa economica;
che del resto la tutela dell’ordine
pubblico - rileva ancora la difesa degli indagati - tradizionalmente indicata a
giustificazione delle particolari restrizioni imposte nel settore del giuoco e
delle scommesse ben potrebbe essere attuata attraverso forme di controllo che
non impediscano la progressiva e naturale apertura del mercato, per esempio, ad
operatori stranieri soggetti alle autorizzazioni (e quindi ai controlli) degli
Stati di appartenenza;
che sotto questo profilo sarebbe
quindi evidente anche la violazione dell’art. 11 Cost.,
che secondo la giurisprudenza della stessa Corte costituzionale <<offre
copertura costituzionale al trattato di Roma e più in generale al diritto
comunitario>> (sentenza n. 85 del 1999),
in quanto la disciplina censurata si pone in contrasto con i principi di
libertà di stabilimento e di libertà dei servizi transfrontalieri sanciti dal
trattato CE che riconoscono a tutti gli appartenenti alla Comunità europea il
diritto di fissare la sede (principale o secondaria) delle proprie attività
economiche in qualsiasi Stato dell’Unione, senza dover subire discriminazioni
per ragioni di nazionalità e di fornire, nell’ambito dell’area geografica
comunitaria, i propri servizi, senza incontrare barriere nell’accesso nei
mercati degli altri Stati;
che ancora, ad avviso delle parti,
le misure restrittive di cui all’art. 4 censurato appaiono lesive del principio
di non discriminazione (art. 10 Cost.), perchè vietano l’accesso al mercato
interno degli operatori comunitari, impedendo loro di ricevere persino dati telematici rilevati in Italia, così discriminandoli
rispetto agli operatori interni;
che nell’atto di costituzione si
prospettano ulteriori profili di illegittimità costituzionale della disciplina
censurata, non dedotti dal giudice a quo, con riferimento in primo luogo ai
principi di ragionevolezza, di proporzionalità della pena, di determinatezza e tassatività della fattispecie, nonchè
al principio dell’obbligatorietà dell’azione penale e al diritto di difesa;
che in prossimità dell’udienza
l’Avvocatura generale dello Stato ha presentato una memoria nella quale vengono
svolte considerazioni ulteriori rispetto a quelle sviluppate nell’atto di
intervento;
che, in particolare, nella memoria
viene contestata l’affermazione, contenuta nell’atto di costituzione delle
parti private, secondo cui l’attività di raccolta e di trasmissione delle
scommesse su eventi sportivi nazionali ed esteri costituiva prima della legge
n. 388 del 2000 attività lecita e si precisa che nessuna discriminazione
sarebbe ravvisabile in danno degli operatori stranieri poichè
tali soggetti possono, al pari degli operatori nazionali, richiedere
l’autorizzazione per lo svolgimento di attività di organizzazione di scommesse
non riservate allo Stato in totale aderenza a quanto previsto dagli artt. 43-55 del trattato CE;
che anche le parti private hanno
depositato una memoria, con allegata una copiosa documentazione, nella quale,
riportandosi integralmente agli argomenti esposti nell’atto di costituzione, si
soffermano su alcuni aspetti posti in evidenza dall’Avvocatura di Stato
nell’atto di intervento;
che, in particolare, circa
l’eccepita inammissibilità derivante dall’avere il rimettente proposto
questione pregiudiziale interpretativa davanti alla Corte di giustizia,
precisano che, indipendentemente da tale giudizio,
Considerato che il rimettente solleva, in
riferimento agli artt. 3, 10, secondo comma, 11 e 41
della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 4 della
legge 13 dicembre 1989, n. 401, come novellato dall'art. 37, comma 5, della
legge 23 dicembre 2000, n.
che il rimettente contestualmente
sottopone alla Corte di giustizia, a norma dell'art. 234 del trattato CE,
"questione pregiudiziale comunitaria" proprio per verificare la
compatibilità dello stesso art. 4 della legge n. 401 del 1989 con gli artt. 43-55 del trattato CE;
che il rimettente, pur essendo a
conoscenza di precedenti decisioni in materia, ritiene necessario un nuovo
intervento della Corte di giustizia, a causa sia della diversità delle
fattispecie oggetto del giudizio a quo rispetto a quelle in precedenza
esaminate dalla predetta Corte, sia delle recenti modifiche legislative introdotte
dalla legge n. 388 del 2000;
che, in particolare, il rimettente
rileva che la decisione che é chiamato ad assumere in qualità di giudice del
riesame coinvolge, insieme a profili di diritto interno, questioni
pregiudiziali di compatibilità della disciplina censurata con disposizioni di
diritto comunitario, "la cui soluzione potrebbe definire il presente
giudizio";
che da questa impostazione emerge la
manifesta contraddittorietà dell'ordinanza di rimessione,
in quanto il giudice solleva contemporaneamente "questione
pregiudiziale" interpretativa dei principi del trattato CE avanti alla
Corte di giustizia, al fine di accertare se la norma censurata sia compatibile
con l'ordinamento comunitario e, quindi, applicabile nell'ordinamento italiano,
e questione di legittimità davanti alla Corte costituzionale, così
presupponendo che la norma, di cui egli stesso ha sollecitato l'interpretazione
della Corte di giustizia, sia applicabile;
che la questione va pertanto dichiarata manifestamente inammissibile.
PER QUESTI MOTIVI
dichiara la manifesta
inammissibilità della questione di legittimità costituzionale dell'art. 4 della
legge 13 dicembre 1989, n. 401 (Interventi nel settore del giuoco e delle
scommesse clandestini e tutela della correttezza nello svolgimento delle
manifestazioni sportive), come novellato dall'art. 37, comma 5, della legge 23
dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato), sollevata, in riferimento agli artt.
3, 10, secondo comma, 11 e 41 della Costituzione, dal Tribunale di Ascoli Piceno, con l'ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, l'1 marzo 2002.
Cesare RUPERTO, Presidente
Guido NEPPI MODONA, Redattore
Depositata in Cancelleria il 21 marzo 2002.