ORDINANZA
N. 11
ANNO
2002
Roberto
Napoletani
(per gentile concessione della
Rivista telematica Lexitalia.it)
REPUBBLICA ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA
CORTE COSTITUZIONALE
composta dai Signori:
- Cesare RUPERTO
Presidente
- Massimo VARI Giudice
- Riccardo CHIEPPA "
- Gustavo ZAGREBELSKY "
- Valerio ONIDA "
- Carlo MEZZANOTTE "
- Fernanda CONTRI "
- Guido NEPPI MODONA "
- Piero
Alberto CAPOTOSTI "
- Annibale MARINI "
- Franco BILE "
- Giovanni
Maria FLICK "
ha pronunciato la seguente
ORDINANZA
nel giudizio di legittimità costituzionale
dell'art. 11, comma 4, lettera a), secondo periodo, della legge 15 marzo
1997, n. 59 (Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle
regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e
per la semplificazione amministrativa ) e degli artt. 15, comma 1, 19,
21, 23 e 24, comma 2, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29
(Razionalizzazione dell'organizzazione delle amministrazioni pubbliche e
revisione della disciplina in materia di pubblico impiego, a norma dell'art. 2
della legge 23 ottobre 1992, n. 421) e successive modificazioni, promosso con
ordinanza emessa il 21 giugno 2000 dal Tribunale amministrativo regionale del
Lazio sui ricorsi riuniti proposti da Antonello Colosimo ed altri contro la
Presidenza del Consiglio dei ministri ed altri, iscritta al n. 676 del registro
ordinanze 2000 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n.
46, prima serie speciale, dell'anno 2000.
Visti l'atto di costituzione di
Aldo Mancurti ed altri nonchè l'atto d'intervento del Presidente del Consiglio
dei ministri;
udito
nell'udienza pubblica del 4 dicembre 2001 il Giudice relatore Franco Bile;
uditi
l'avv. Mario Sanino per Aldo Mancurti ed altri e l'avvocato dello Stato Giorgio
D'Amato per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto che con ordinanza emessa il 21 giugno
2000 nei giudizi riuniti promossi con i ricorsi proposti da alcuni dirigenti
generali di diversi Ministeri nei confronti della Presidenza del Consiglio dei
ministri - aventi ad oggetto l'impugnativa del d.P.R. 26 febbraio 1999, n. 150
(Regolamento recante la disciplina della costituzione e della tenuta del
ruolo unico della dirigenza delle amministrazioni statali), della direttiva del
Presidente del Consiglio dei ministri 1° luglio 1999 (Linee guida per la definizione
dei contratti individuali della dirigenza), della circolare del 17 gennaio 2000
e della nuova direttiva del 21 gennaio 2000, anch'esse in materia di contratti
individuali dei dirigenti - il Tribunale amministrativo regionale del Lazio ha
ritenuto rilevanti e non manifestamente infondate, in riferimento agli artt.
97, 98 e 3 della Costituzione, le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 11, comma 4, lettera a), secondo periodo, della legge 15 marzo
1997, n. 59 (Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle
regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e
per la semplificazione amministrativa ), e degli artt. 15, comma 1, 19,
21, 23 e 24, comma 2, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 (Razionalizzazione
dell'organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione della
disciplina in materia di pubblico impiego, a norma dell'art. 2 della legge 23
ottobre 1992, n. 421 ), nel testo risultante dalle modificazioni
apportate con i decreti legislativi 31 marzo 1998, n. 80 (Nuove disposizioni in
materia di organizzazione e di rapporti di lavoro nelle amministrazioni
pubbliche, di giurisdizione nelle controversie di lavoro e di giurisdizione
amministrativa, emanate in attuazione dell'art. 11, comma 4, della legge
15 marzo 1997, n. 59 ), e 29 ottobre 1998, n. 387 (Ulteriori
disposizioni integrative e correttive del d.lgs. 3 febbraio 1993, n.29, e
successive modificazioni, e del d.lgs. 31 marzo 1998, n.80 );
che l'art. 11, comma 4, lettera a), secondo
periodo, della legge n. 59 del 1997, é censurato nella parte in cui -
apportando modifiche ed integrazioni alla precedente legge di delegazione 22
ottobre 1992, n. 421 (Delega al Governo per la razionalizzazione e la revisione
delle discipline in materia di sanità, di pubblico impiego, di previdenza e di
finanza territoriale) - estende il regime di diritto privato del rapporto di
lavoro anche ai dirigenti generali, e rende così applicabili a questi ultimi i
principi e criteri direttivi dettati originariamente dall'art. 2 della citata
legge n. 421 solo per i dirigenti non generali;
che gli artt. 15, comma 1, 19, 21, 23 e 24,
comma 2, del d.lgs. n. 29 del 1993, nel testo risultante dalle modificazioni
apportate con i decreti legislativi nn. 80 e 387 del 1998, sono invece
censurati nella parte in cui, disciplinando l’istituzione del ruolo unico dei
dirigenti, il conferimento di incarichi di funzioni dirigenziali, la
responsabilità dirigenziale ed il trattamento economico, pone il nuovo regime
dei funzionari già inquadrati nella qualifica di dirigente generale;
che, secondo il Tribunale amministrativo
regionale, la posizione dei dirigenti generali é necessariamente differenziata
rispetto a quella dei dirigenti di prima fascia, onde per le sue
caratteristiche dovrebbe essere conservata nell'ambito dei residuali rapporti
di pubblico impiego e comunque non potrebbe confluire nel ruolo unico dei
dirigenti;
che la privatizzazione del rapporto di
impiego avrebbe comportato, secondo il Tribunale amministrativo regionale, per
i dirigenti generali uno status di debolezza e precarietà che da una
parte non consente loro di operare secondo i canoni di imparzialità e buon
andamento della pubblica amministrazione (artt. 97 e 98 Cost.), e dall'altra si
pone in contraddizione (con conseguente intrinseca irragionevolezza) con il
principio di separazione tra funzione governativa di indirizzo e controllo e
funzione dirigenziale di attuazione e gestione (art. 3 Cost.);
che si sono costituiti in giudizio i
dirigenti generali, ricorrenti nei giudizi a quibus , aderendo alle
prospettazioni dell'ordinanza di rimessione;
che é intervenuto il Presidente del
consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, concludendo per l'inammissibilità o comunque per l'infondatezza del
ricorso.
Considerato che le norme censurate dal Tribunale
amministrativo regionale rimettente sono state trasfuse nelle corrispondenti
disposizioni del testo unico di cui al d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 (Norme
generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche), onde - come già ritenuto da questa Corte (a partire
dalla sentenza n.
84 del 1996 e, successivamente, dalle sentenze n. 454 del 1998
e n. 376 del
2000) - la questione di legittimità costituzionale deve intendersi
trasferita su tali disposizioni del testo unico e segnatamente sugli artt. 15,
comma 1, 19, 21, 22, 23 e 24, comma 2;
che la questione concernente il ruolo unico
della dirigenza pubblica (artt. 15, comma 1, e 23 del d.lgs. n.29 del 1993,
trasfusi nei corrispondenti artt. 15, comma 1, e 23 del d.lgs. n.165 del 2001)
é inammissibile perchè il Tribunale amministrativo regionale non ha censurato
anche lo specifico criterio di delega posto dalla lettera b) del quarto
comma dell'art. 11 della legge n.59 del 1997, che prevede l'istituzione di tale
ruolo unico: la questione proposta - concernendo non già il modo in cui il
legislatore delegato ha dato attuazione alla delega, bensì la previsione stessa
del ruolo unico dei dirigenti - avrebbe dovuto infatti coinvolgere anche il
criterio di delega concernente l’istituzione di tale ruolo unico;
che, nel merito delle censure delle altre
disposizioni impugnate, riferibili invece al diverso e più generale criterio di
delega posto nel secondo periodo della lettera a) del quarto comma del
citato art. 11 della legge n. 59 del 1997, deve ribadirsi - come questa Corte
ha già affermato (sentenza n. 313 del 1996)
- che la privatizzazione del rapporto di impiego pubblico (intesa quale
applicazione della disciplina giuslavoristica di diritto privato) <<non
rappresenta di per sè un pregiudizio per l'imparzialità del dipendente
pubblico, posto che per questi (dirigente o no) non vi é - come accade per i
magistrati - una garanzia costituzionale di autonomia da attuarsi
necessariamente con legge attraverso uno stato giuridico particolare che
assicuri, ad es., stabilità ed inamovibilità>>, per cui rientra nella
discrezionalità del legislatore disegnare l'ambito di estensione di tale
privatizzazione, con il limite del rispetto dei principi di imparzialità e buon
andamento della pubblica amministrazione e della non irragionevolezza della
disciplina differenziata;
che pertanto l’estensione della
privatizzazione anche ai dirigenti generali rientra nella rilevata discrezionalità
del legislatore in materia, il cui ambito consente di escludere che dalla non
irragionevolezza di una disciplina originariamente differenziata
automaticamente discenda l'ingiustificatezza dell'eventuale successiva
assimilazione;
che, pur nel contesto della generalizzata
privatizzazione del rapporto di impiego dei dirigenti, la posizione del
dirigente generale rimane in ogni caso differenziata anche all'interno del
ruolo unico, considerando che esso contempla comunque due distinte <<fasce>>
(art. 23 del d.lgs. n. 29 del 1993, ed ora art. 23 del d.lgs. n. 165 del 2001),
e che la disciplina di significativi momenti del rapporto (come il conferimento
degli incarichi: art. 19 d.lgs. n. 29 del 1993, ed ora l’art. 19 d.lgs. n. 165
del 2001) riserva ai dirigenti di prima fascia uno speciale e più favorevole
trattamento;
che, più in generale, la disciplina del
rapporto di lavoro dirigenziale nei suoi aspetti qualificanti - in particolare
il conferimento degli incarichi dirigenziali (assegnati tenendo conto, tra
l’altro, delle attitudini e delle capacità professionali del dirigente) e la
loro eventuale revoca (per responsabilità dirigenziale), nonchè la
procedimentalizzazione dell’accertamento di tale responsabilità (artt. 19 e 21
del d.lgs. n. 29 del 1993, ed ora artt. 19, 21 e 22 del d.lgs. n. 165 del 2001)
- é connotata da specifiche garanzie, mirate a presidiare il rapporto di
impiego dei dirigenti generali, la cui stabilità non implica necessariamente
anche stabilità dell'incarico, che, proprio al fine di assicurare il buon
andamento e l'efficienza dell'amministrazione pubblica, può essere soggetto
alla verifica dell'azione svolta e dei risultati perseguiti;
che i dirigenti generali sono quindi posti
in condizione di svolgere le loro funzioni nel rispetto del principio di
imparzialità e di buon andamento della pubblica amministrazione, tanto più che
il legislatore delegato - nel riformulare gli artt. 3 e 14 del d.lgs. n. 29 del
1993, con gli artt. 3 e 9 del d.lgs. n. 80 del 1998, trasfusi ora negli artt. 4
e 14 del d.lgs. n. 165 del 2001 - ha accentuato il principio della distinzione
tra funzione di indirizzo politico-amministrativo degli organi di governo e
funzione di gestione e attuazione amministrativa dei dirigenti, escludendo, tra
l’altro, che il Ministro possa revocare, riformare, riservare o avocare a sè o
altrimenti adottare provvedimenti o atti di competenza dei dirigenti;
che peraltro questa Corte (sentenza n. 275 del 2001)
ha anche ritenuto la legittimità, in materia, della giurisdizione del giudice
ordinario proprio con riferimento ai dirigenti generali sul presupposto
dell'intervenuta privatizzazione del loro rapporto di impiego.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge
11 marzo 1953, n. 87, e 9, secondo comma, delle norme integrative per i giudizi
davanti alla Corte costituzionale.
PER
QUESTI MOTIVI
LA
CORTE COSTITUZIONALE
dichiara:
1) la manifesta
inammissibilità della questione di legittimità costituzionale degli artt. 15,
comma 1, e 23 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 (Razionalizzazione
dell'organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione della
disciplina in materia di pubblico impiego, a norma dell'art. 2 della
legge 23 ottobre 1992, n. 421 ), nel testo risultante dalle
modificazioni apportate con i decreti legislativi 31 marzo 1998, n. 80 (Nuove
disposizioni in materia di organizzazione e di rapporti di lavoro nelle
amministrazioni pubbliche, di giurisdizione nelle controversie di lavoro e di giurisdizione
amministrativa, emanate in attuazione dell'art. 11, comma 4, della legge 15
marzo 1997, n. 59 ), e 29 ottobre 1998, n. 387 (Ulteriori
disposizioni integrative e correttive del d.lgs. 3 febbraio 1993, n.29, e
successive modificazioni, e del d.lgs. 31 marzo 1998, n.80 ), ora
sostituiti dagli artt. 15, comma 1, e 23 del decreto legislativo 30 marzo 2001,
n.165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche), sollevata, in riferimento agli artt. 97, 98 e 3
della Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio con
l'ordinanza indicata in epigrafe;
2) la manifesta
infondatezza della questione di legittimità costituzionale dell'art. 11, comma
4, lettera a), secondo periodo, della legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega
al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti
locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione
amministrativa) e degli artt. 19, 21 e 24, comma 2, del decreto legislativo
3 febbraio 1993, n. 29 (Razionalizzazione dell'organizzazione delle
amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico
impiego, a norma dell'art. 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), nel
testo risultante dalle modificazioni apportate con i decreti legislativi 31
marzo 1998, n. 80 (Nuove disposizioni in materia di organizzazione e di
rapporti di lavoro nelle amministrazioni pubbliche, di giurisdizione nelle
controversie di lavoro e di giurisdizione amministrativa, emanate in attuazione
dell'art. 11, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59), e 29 ottobre
1998, n. 387 (Ulteriori disposizioni integrative e correttive del d.lgs. 3
febbraio 1993, n.29, e successive modificazioni, e del d.lgs. 31 marzo
1998, n.80), ora sostituiti dagli artt. 19, 21, 22, e 24, comma 2, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n.165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro
alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), sollevata, in riferimento
agli artt. 97, 98 e 3 della Costituzione, dal Tribunale amministrativo
regionale del Lazio con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in
Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 16
gennaio 2002.
Cesare RUPERTO,
Presidente
Franco BILE,
Redattore
Depositata in
Cancelleria il 30 gennaio 2002.