ORDINANZA N. 77
ANNO 2001
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta
dai signori:
-
Massimo VARI Presidente
-
Riccardo CHIEPPA Giudice
-
Gustavo ZAGREBELSKY "
-
Valerio ONIDA "
-
Carlo MEZZANOTTE "
-
Fernanda CONTRI "
-
Guido NEPPI MODONA "
-
Piero Alberto CAPOTOSTI "
-
Annibale MARINI "
-
Franco BILE "
-
Giovanni Maria FLICK "
ha
pronunciato la seguente
ORDINANZA
nei
giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 17, commi 1 e 2, della legge 24
giugno 1997, n. 196 (Norme in materia di promozione dell’occupazione);
dell’art. 9, commi 3, 3-bis e 4 del
decreto-legge 20 maggio 1993, n. 148 (Interventi urgenti a sostegno
dell’occupazione), convertito, con modificazioni, dalla legge 19 luglio 1993,
n. 236; degli artt. 7 e 142, commi 1, lettere c), e) e f), 2 e 3 del decreto legislativo 31
marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello
Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15
marzo 1997, n. 59); dell’art. 20, comma 2, della legge 15 marzo 1997, n. 59
(Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed
enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la
semplificazione amministrativa), come modificato dall’art. 2, comma 1, della
legge 8 marzo 1999, n. 50 (Delegificazione e testi unici di norme concernenti
procedimenti amministrativi - Legge di semplificazione 1998), e dell'allegato
1, n. 96), della stessa legge n. 59 del 1997; dell'art. 14, comma 3, del
decreto legislativo 30 aprile 1998, n. 173 (Disposizioni in materia di
contenimento dei costi di produzione e per il rafforzamento strutturale delle
imprese agricole, a norma dell'articolo 55, commi 14 e 15, della legge 27
dicembre 1997, n. 449), promossi con ordinanze emesse il 10 settembre 1999, il
21 ottobre 1999 e il 6 aprile 2000 dalla Corte dei conti - sezione del
controllo, iscritte rispettivamente ai nn. 598 e 689 del registro ordinanze
1999 e n. 290 del registro ordinanze 2000 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn.
43 e 51, prima serie speciale, dell’anno 1999 e 23, prima serie speciale,
dell’anno 2000.
Visti
gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito
della camera di consiglio del 17 gennaio 2001 il Giudice relatore Gustavo
Zagrebelsky.
Ritenuto che la Corte dei conti - sezione del
controllo, con provvedimento del 10 settembre 1999 (r. o. 598/1999), emesso in
sede di esame e pronuncia sul visto e sulla registrazione del d.P.R. in data 21
dicembre 1998 con il quale è stato emanato il regolamento recante disposizioni
in materia di formazione professionale, a norma dell’art. 17, comma 1, della
legge 24 giugno 1997, n. 196, e dell’art. 20, comma 8, della legge 15 marzo
1997, n. 59, ha sollevato questione di legittimità costituzionale delle diverse
disposizioni legislative sulla base delle quali - o in svolgimento delle quali
- il suddetto regolamento è stato emanato, e precisamente: a) dell'art. 17,
commi 1 e 2, della legge 24 giugno 1997, n. 196 (Norme in materia di promozione
dell’occupazione); b) dell'art. 9, commi 3, 3-bis e 4 del decreto-legge 20 maggio 1993, n. 148 (Interventi
urgenti a sostegno dell’occupazione), convertito, con modificazioni, dalla
legge 19 luglio 1993, n. 236; c) degli artt. 7 e 142, commi 1, lettere c), e)
e f), 2 e 3 del decreto legislativo
31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello
Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15
marzo 1997, n. 59), in riferimento alla legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al
Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali,
per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione
amministrativa), assumendo il contrasto delle sopraelencate norme con gli artt.
76, 117 e 119 della Costituzione;
che
il collegio rimettente osserva come, preliminarmente rispetto al controllo di
legittimità del regolamento – controllo che consiste nella verifica della
conformità di quest’ultimo alle norme di rango primario, in particolare
all’art. 17 della legge n. 196 del 1997 che ne prevede l’emanazione nonché alle
disposizioni legislative che disciplinano in termini generali la materia
oggetto del regolamento medesimo -, debba essere esaminata la costituzionalità
delle norme sulla base delle quali è stato emanato il regolamento, e che la
rilevanza della proposta questione di costituzionalità sta proprio
nell’anzidetto schema di raffronto tra l’atto secondario e le norme primarie;
che
la sezione del controllo dubita in primo luogo della costituzionalità dell’art.
17, commi 1 e 2, della legge n. 196 del 1997, nella parte in cui stabilisce che
i principi generali, indicati dalla stessa norma, ai quali le regioni devono
ispirarsi nell’esercizio della potestà legislativa loro spettante nella materia
della formazione professionale (principi a loro volta integrativi di quelli
stabiliti in tema di formazione professionale dalla legge-quadro 21 dicembre
1978, n. 845), siano esplicitati e definiti mediante un regolamento delegato,
emanato a norma dell’art. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400,
perché una simile previsione, posta nell’ambito della delegificazione della
materia, sarebbe in contrasto con l’art. 117 della Costituzione, che
stabilisce, nella medesima materia, una riserva “assoluta” di legge;
che ad
avviso della Corte dei conti l’intervento statale, in materie nelle quali le
regioni sono dotate di potestà legislativa concorrente, potrebbe esercitarsi
solamente o attraverso la definizione di principi fondamentali tramite leggi
quadro ovvero nello svolgimento della funzione di indirizzo e coordinamento
(art. 8 della legge n. 59 del 1997);
che,
ciò premesso, la Corte dei conti svolge analitiche censure in relazione a
specifici profili sui quali interviene il regolamento sottoposto al suo
controllo, per ribadire l’incostituzionalità delle disposizioni legislative che
ne sono alla base, in particolare quanto alla ristrutturazione degli enti
formativi (art. 11 del regolamento), alla integrazione tra formazione
professionale e sistema scolastico e universitario (art. 12), alla materia
della “formazione continua” (artt. 13 e 14), al finanziamento delle attività
formative (ancora l’art. 13), nonché quanto alla previsione abrogatrice e
“delegificante” di alcune norme della legge-quadro n. 845 del 1978 (art. 18);
che,
ancora, la rimettente coinvolge nell’impugnativa anche talune norme (commi 3,
3-bis e 4 dell’art. 9) del
decreto-legge n. 148 del 1993, convertito in legge n. 236 del 1993, in quanto
su di esse si basano le previsioni regolamentari in tema di finanziamento delle
attività di formazione continua dei lavoratori;
che,
parallelamente, la Corte rimettente denuncia di incostituzionalità anche le
norme del decreto legislativo n. 112 del 1998 (artt. 7 e 142) che hanno
ulteriormente regolato il trasferimento alle regioni delle funzioni e delle
risorse nella materia della formazione professionale continua, mantenendo allo
Stato compiti a esso non attribuiti secondo la precedente normativa, con una
disciplina (art. 7) che secondo la rimettente non troverebbe fondamento nella
legge di delegazione n. 59 del 1997, in violazione pertanto dell’art. 76 della
Costituzione, e disciplinando campi che afferiscono alla competenza regionale,
in violazione dell’art. 117 della Costituzione;
che
nel giudizio così promosso è intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, che ha
chiesto una declaratoria di inammissibilità o di infondatezza delle questioni;
che
con un secondo provvedimento del 21 ottobre 1999 (r.o. 689/1999), emesso in
sede di controllo preventivo di legittimità del d.P.R. 3 settembre 1999 con il
quale è stato emanato il regolamento di semplificazione dei procedimenti
relativi alla composizione e al funzionamento delle commissioni provinciali per
l’artigianato nonché all’iscrizione, modificazione e cancellazione nell’albo
delle imprese artigiane, a norma dell’art. 20, comma 8, della legge 15 marzo
1997, n. 59, la Corte dei conti - sezione del controllo ha sollevato questione
di legittimità costituzionale dell’art. 20, comma 2, della legge n. 59 del
1997, e dell’allegato 1, n. 96), della stessa legge, in riferimento all’art.
117 della Costituzione;
che
le norme legislative censurate prescrivono la semplificazione di procedimenti
(in tema di costituzione delle commissioni provinciali per l’artigianato; di
atti propri di dette commissioni; di procedure per l’iscrizione, modificazione
e cancellazione dall’albo delle imprese artigiane) i quali, osserva la
rimettente, afferiscono a materia – l’artigianato – nella quale le regioni
ordinarie sono titolari di potestà legislative e amministrative, secondo gli
artt. 117 e 118 della Costituzione;
che
la previsione di una disciplina regolamentare, in quanto costituente
specificazione e integrazione dei principi posti dalla legislazione nella
materia in discorso, non sarebbe consentita alla stregua dell’art. 117 della
Costituzione, che impedirebbe l’adozione da parte del Governo di regolamenti
delegati in ambiti di competenza delle regioni;
che
nel giudizio così instaurato è intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo una pronuncia di inammissibilità o di infondatezza della questione;
che
con un terzo provvedimento, del 6 aprile 2000 (r.o. 290/2000), emesso in sede
di esame per il visto e la registrazione del d.P.R. in data 4 febbraio 2000 con
il quale è stato emanato il regolamento per la semplificazione e
l’armonizzazione delle procedure dichiarative, delle modalità di controllo e
degli adempimenti nel settore vitivinicolo, a norma dell’art. 14 del decreto
legislativo 30 aprile 1998, n. 173, la sezione del controllo della Corte dei
conti ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 14, comma
3, del suddetto decreto legislativo n. 173, in riferimento agli artt. 70, 76,
117 e 118, primo comma, della Costituzione;
che la
sezione del controllo ritiene la norma di dubbia costituzionalità, in primo
luogo, perché un decreto legislativo non potrebbe, in assenza di una norma
giustificativa nella legge di delega (n. 449 del 1997), disporre la
delegificazione di una materia e al contempo prevedere, per sostituire la
normativa primaria, l’emanazione di un regolamento delegato (a norma dell’art.
17, comma 2, della legge n. 400 del 1988): un tale assetto, ad avviso della
Corte dei conti, contrasterebbe con la disciplina costituzionale sulle fonti
normative, poiché, in difetto di una esplicita autorizzazione del Parlamento
nell'ambito della delega conferita, il Governo finirebbe per attribuire a sè
medesimo il potere di incidere su una fonte primaria, per mezzo di una
normativa di rango secondario, adottabile sine
die stante il carattere non perentorio del termine per emanare i
regolamenti e in base a principi (le norme generali regolatrici della materia)
dallo stesso Governo individuati;
che,
mancando nella legge delega qualsiasi disposizione in tal senso, e dovendosi
pertanto ritenere implicita una volontà del Parlamento in senso opposto alla delegificazione,
sarebbero in tal modo violati gli artt. 70 e 76 della Costituzione;
che,
in secondo luogo, la Corte dei conti premette a) che il settore vitivinicolo
rientra nella materia dell’agricoltura, nella quale le regioni sono dotate di
potestà legislativa (concorrente, per le regioni ordinarie; esclusiva, per le
speciali) e sono titolari delle correlative funzioni amministrative, e b) che,
in base alla vigente normativa, è stato disposto il totale trasferimento alle
regioni delle funzioni in materia di agricoltura (d.P.R. 24 agosto 1977, n.
616; legge 4 dicembre 1993, n. 491; decreto legislativo 4 giugno 1997, n. 143),
e che pertanto lo Stato non è titolare di alcuna funzione in detta materia,
salvo quella generale di indirizzo e coordinamento;
che la
materia dell’agricoltura è da qualificare, secondo l’art. 117 della
Costituzione e in base alla giurisprudenza costituzionale, come coperta da una
riserva assoluta di legge, cosicché anche per tale aspetto il ricorso al
meccanismo della delegificazione da parte del decreto legislativo sarebbe di
dubbia costituzionalità;
che,
infine, la disciplina in argomento non potrebbe giustificarsi neppure in base
all’esigenza di dare attuazione al diritto comunitario [regolamento (CE) n.
1493/99 del Consiglio del 17 maggio 1999, relativo alla nuova organizzazione
comune del mercato nel settore vitivinicolo], esigenza che in astratto consente
di emanare un regolamento governativo in base al disposto dell’art. 11 della
legge 5 febbraio 1999, n. 25 - che, modificando l’art. 17, comma 1, della legge
n. 400 del 1988, ammette per l’appunto il ricorso a fonti secondarie per dare
esecuzione alla normativa contenuta in regolamenti comunitari -, poiché,
osserva in senso contrario la Corte dei conti, l’art. 17, comma 1, citato può
valere unicamente per dare esecuzione a regolamenti comunitari per quello che
concerne le funzioni statali da essi prese in esame, ma non può valere quando,
come si verifica nella specie, i regolamenti comunitari incidono su materie
che, nell’ordinamento italiano, sono di spettanza delle regioni;
che
anche in questo giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato,
concludendo per l’infondatezza delle questioni sollevate;
che
nei giudizi iscritti al r.o. n. 598/1999 e n. 689/1999 l’Avvocatura generale
dello Stato ha depositato memorie, per illustrare ulteriormente e ribadire le
conclusioni già formulate con gli atti di intervento.
Considerato che la Corte dei conti – sezione del
controllo, con un primo provvedimento emesso in sede di esame e pronuncia sul
visto e sulla registrazione del d.P.R. 21 dicembre 1998, con il quale è stato
emanato il regolamento recante disposizioni in materia di formazione
professionale, ha sollevato questione di legittimità costituzionale: a)
dell’art. 17, commi 1 e 2, della legge 24 giugno 1997, n. 196 (Norme in materia
di promozione dell’occupazione), in riferimento agli artt. 117 e 119 della
Costituzione (l’art. 119 in relazione al comma 1, lettera d); b) dell’art. 9, commi 3, 3-bis,
e 4 del decreto-legge 20 maggio 1993, n. 148 (Interventi urgenti a sostegno
dell’occupazione), convertito, con modificazioni, dalla legge 19 luglio 1993,
n. 236, in riferimento agli artt. 117 e 119 della Costituzione; c) degli artt.
7 e 142, commi 1, lettere c), e) e f), 2 e 3 del decreto legislativo 31
marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello
Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15
marzo 1997, n. 59), per violazione dell’art. 76 della Costituzione in relazione
alla mancata attuazione e alla violazione degli artt. 1, 2 e 3 della legge 15
marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti
alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e
per la semplificazione amministrativa) [quanto alla lettera f), subordinatamente alla dichiarazione
di incostituzionalità delle norme di cui al punto b) che precede];
che
la stessa Corte dei conti - sezione del controllo, con un secondo provvedimento
ugualmente emesso in sede di esame e pronuncia sul visto e sulla registrazione
del d.P.R. 3 settembre 1999 con il quale è stato emanato il regolamento di
semplificazione dei procedimenti relativi alla composizione e al funzionamento
delle commissioni provinciali per l’artigianato nonché all’iscrizione,
modificazione e cancellazione nell’albo delle imprese artigiane, a norma
dell’art. 20, comma 8, della legge 15 marzo 1997, n. 59, ha sollevato, in
riferimento all’art. 117 della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale dell’art. 20, comma 2, della stessa legge n. 59 del 1997 e del
suo allegato 1, n. 96), facenti riferimento a) alla procedura di costituzione
delle commissioni provinciali per l’artigianato previste dall’art. 10 della
legge 8 agosto 1985, n. 443; b) all’emanazione degli atti di competenza delle
commissioni; c) al procedimento per ottenere l’iscrizione all’albo delle
imprese artigiane e d) al procedimento per la modificazione e la cancellazione
dall’albo;
che,
infine, la Corte dei conti - sezione del controllo, con un terzo provvedimento
ugualmente emesso in sede di esame e pronuncia sul visto e sulla registrazione
del d.P.R. 4 febbraio 2000 con il quale è stato emanato il regolamento per la
semplificazione e l’armonizzazione delle procedure dichiarative, delle modalità
di controllo e degli adempimenti nel settore vitivinicolo, a norma dell’art. 14
del decreto legislativo 30 aprile 1998, n. 173 (Disposizioni in materia di
contenimento dei costi di produzione e per il rafforzamento strutturale delle
imprese agricole, a norma dell’art. 55, commi 14 e 15, della legge 27 dicembre
1997, n. 449), ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art.
14, comma 3, del suddetto decreto legislativo n. 173, in riferimento agli artt.
70, 76, 117 e 118, primo comma, della Costituzione;
che,
per la comune prospettazione da parte della Corte dei conti di censure di
incostituzionalità di diverse disposizioni legislative in quanto queste
autorizzano l'emanazione di norme di rango secondario - secondo il meccanismo
della delegificazione - in materie attribuite alla competenza delle regioni, si
rende opportuna la trattazione congiunta delle tre questioni sollevate, per
definirle con unica pronuncia;
che,
successivamente alla proposizione delle sopraddette questioni di
costituzionalità, è entrata in vigore una modificazione dell’art. 20, comma 2,
della legge n. 59 del 1997, disposta dall’art. 1, comma 4, lettera a), della legge 24 novembre 2000, n. 340
(Disposizioni per la delegificazione di norme e per la semplificazione di
procedimenti amministrativi), a seguito della quale l’art. 20, comma 2, citato,
già modificato dall’art. 2 della legge 8 marzo 1999, n. 50 (“In sede di
attuazione della delegificazione, il Governo individua, con le modalità di cui
al decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, i procedimenti o gli aspetti del
procedimento che possono essere autonomamente disciplinati dalle regioni e
dagli enti locali”), è stato ulteriormente modificato nel senso che “nelle
materie di cui all’art. 117, primo comma, della Costituzione, i regolamenti di
delegificazione trovano applicazione solo fino a quando la regione non provveda
a disciplinare autonomamente la materia medesima”;
che
l’anzidetta modificazione legislativa, da un lato, costituisce specificamente jus superveniens rispetto alla seconda
delle sopraindicate questioni di costituzionalità e, dall’altro, stabilendo una
diversa efficacia giuridica dei regolamenti nei confronti delle autonomie regionali,
modifica sostanzialmente il quadro normativo nel quale le presenti questioni di
costituzionalità, tutte originate dal controllo di atti regolamentari che sotto
vari profili, diretti o indiretti, sono stati ritenuti lesivi di tali
autonomie, sono state sollevate dalla Corte dei conti;
che
pertanto per l’anzidetta innovazione legislativa, in via preliminare rispetto a
ogni problema di ammissibilità delle questioni proposte, si rende necessario
restituire gli atti alla Corte dei conti.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
ordina la restituzione degli atti alla Corte
dei conti – sezione del controllo.
Così
deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta,
il 19 marzo 2001.
Gustavo ZAGREBELSKY, Redattore
Depositata
in Cancelleria il 23 marzo 2001.