ANNO 2000
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori:
- Fernando SANTOSUOSSO Presidente
- Massimo VARI Giudice
- Riccardo CHIEPPA "
- Gustavo ZAGREBELSKY "
- Valerio ONIDA "
- Carlo MEZZANOTTE "
- Guido NEPPI MODONA "
- Piero Alberto CAPOTOSTI "
- Annibale MARINI "
- Franco BILE "
- Giovanni Maria FLICK "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità
costituzionale della delibera legislativa (recte:degli
articoli 2, comma 1, 3, comma 1, lettera j),
5, 6 e 7) della Regione Liguria, riapprovata il 17 novembre 1998, recante
“Norme per l’istituzione ed il funzionamento del dipartimento regionale di
genetica”, promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri,
notificato il 5 dicembre 1998, depositato in Cancelleria il 14 successivo ed
iscritto al n. 47 del registro ricorsi 1998.
Visto
l’atto
di costituzione della Regione Liguria;
udito
nell’udienza
pubblica del 28 novembre 2000 il Giudice relatore Piero Alberto Capotosti;
udito
l’Avvocato
dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.
― Con ricorso notificato il 5 dicembre 1998 il Governo della Repubblica,
in persona del Presidente del Consiglio dei ministri, ha promosso giudizio di
legittimità costituzionale, in relazione agli articoli 81 e 117 della
Costituzione, della delibera legislativa della Regione Liguria recante
"Norme per l'istituzione ed il funzionamento del Dipartimento regionale di
genetica", approvata dal Consiglio regionale il 28 ottobre 1997 e
riapprovata - a seguito di rinvio governativo - nell'identico testo nella
seduta del 17 novembre 1998. Il ricorrente svolge deduzioni, peraltro, soltanto
su alcune disposizioni della delibera impugnata: innanzitutto sugli articoli 2,
comma 1, 3, comma 1, lettera j) e 5,
sostenendo che essi disciplinano una materia che esula dalla competenza
regionale, in quanto "fanno riferimento a programmi di ricerca
scientifica, a studi e ricerche, a pareri su progetti di ricerca
biomedica". A suo avviso, difatti, l'attività di ricerca e di
sperimentazione sarebbe attribuita espressamente alla competenza statale
dall'art. 6, lettera c), della legge
23 dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del Servizio sanitario nazionale),
dall'art. 1, lettera p), della legge
15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per il conferimento di funzioni e
compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica
Amministrazione e per la semplificazione amministrativa), nonché dall'art. 125
del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112.
Inoltre,
secondo il Presidente del Consiglio, gli articoli 6 e 7 della delibera
regionale contrasterebbero con l’art. 81 della Costituzione, in quanto
"non contengono la quantificazione degli oneri conseguenti all'attuazione
del provvedimento" e per di più violano l'art. 12, comma 6, del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia
sanitaria, a norma dell’art. 1 della legge 23 ottobre 1992, n.421). Infatti,
mentre quest'ultima disposizione prevede che le quote del Fondo sanitario di
parte corrente siano "utilizzate esclusivamente per finanziare attività
sanitarie", i predetti articoli 6 e 7 porrebbero invece "a carico
della quota del fondo sanitario per le spese correnti oneri derivanti da
attività di rilievo non soltanto sanitario e svolte peraltro da organismo
estraneo all'organizzazione sanitaria".
2.
― Si è costituita in giudizio la Regione Liguria, deducendo
l'inammissibilità del ricorso dello Stato e, comunque, la sua infondatezza.
Ad
avviso della resistente, poiché l'atto governativo di rinvio della delibera
impugnata al Consiglio regionale non contiene alcuna menzione né della legge n.
59 del 1997 né del decreto legislativo n. 112 del 1998, l'impugnazione del
Governo sarebbe inammissibile nella parte in cui lamenta la violazione di tale
disciplina statale.
Nel
merito, la Regione deduce che la ricerca in materia di genetica – "settore
propriamente sanitario" – non rientrerebbe nelle attività riservate allo
Stato dall'art. 6, lettera c), della
legge n. 833 del 1978, in quanto "non attiene a prodotti chimici usati in
medicina, a preparati farmaceutici generici, specialità medicinali e/o prodotti
similari". La stessa censura sarebbe infondata anche con riferimento alla
disciplina statale cui si riferisce il ricorso governativo, pur nel silenzio
del precedente atto di rinvio. Ad avviso della difesa regionale, difatti, il
sistema normativo statale andrebbe letto nel suo complesso, da un lato con
riguardo "alla partecipazione delle Università e degli Istituti
scientifici alle attività sanitarie, con quella necessaria osmosi tra attività
didattica e scientifica e attività di prevenzione, diagnosi e cura che appare
inscindibile nel mondo scientifico"; dall'altro lato, con riguardo ai
principi derivanti dalla legislazione statale "in ordine alla
organizzazione dipartimentale dei servizi sanitari a livello regionale".
La delibera impugnata, secondo la resistente, non tanto disciplina l'attività
di ricerca scientifica, bensì "si limita a prendere atto di quella
attività di ricerca che viene svolta dai servizi ricompresi nel
dipartimento", ovvero prevede pareri e proposte, che non incidono sui
poteri statali di disciplina dell'attività di ricerca scientifica.
Per
quanto attiene alla censura di omessa previsione della necessaria copertura
finanziaria, la Regione ne deduce l'inammissibilità, in quanto l'atto di rinvio
governativo non contiene alcuna menzione dell'art. 81 della Costituzione, e,
comunque, l'infondatezza, in quanto la delibera impugnata – che non
comporterebbe "spesa alcuna, avendo un rilievo meramente
organizzatorio" – individua il capitolo del bilancio regionale cui
attingere e rinvia a successivi atti amministrativi la quantificazione dei
fabbisogni specificamente necessari. Neanche sussisterebbe violazione dell'art.
117 della Costituzione in riferimento all'art. 12, comma 6, del decreto
legislativo n. 502 del 1992, "in quanto l'attività in oggetto deve
ritenersi propriamente rientrante in quelle sanitarie".
1. ― La questione di legittimità
costituzionale promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri con il
ricorso indicato in epigrafe ha ad oggetto la delibera legislativa recante
"Norme per l'istituzione ed il funzionamento del Dipartimento regionale di
genetica", approvata dal Consiglio della Regione Liguria il 28 ottobre
1997 e riapprovata, a seguito del rinvio governativo, il 17 novembre del 1998.
Secondo
il ricorrente, le disposizioni della delibera espressamente impugnate appaiono
in contrasto con l'art. 117 della Costituzione, in quanto gli artt. 2, comma 1,
3, comma 1, lettera j) e 5 fanno
riferimento a programmi di ricerca scientifica, a studi e ricerche, a pareri su
progetti di ricerca biomedica, i quali invece apparterrebbero alla competenza
dello Stato ai sensi dell'art. 6, lettera c),
della legge n. 833 del 1978, nonché dell'art. 1, lettera p), della legge n. 59 del 1997 e
dell'art. 125 del decreto legislativo n. 112 del 1998.
Il
Presidente del Consiglio dei ministri deduce inoltre la violazione dell'art. 81
della Costituzione, sotto il profilo che gli artt. 6 e 7 della delibera
impugnata non quantificano gli oneri conseguenti e li fanno comunque gravare
sulla "quota del fondo sanitario per le spese correnti", utilizzabile
invece, ai sensi dell'art. 12, comma 6, del decreto legislativo n. 502 del
1992, esclusivamente per finanziare attività sanitarie.
2.
― In via preliminare vanno respinte le eccezioni di inammissibilità del
ricorso sollevate dalla Regione Liguria in relazione alla insufficiente
prospettazione nell'atto di rinvio governativo dei parametri di riferimento. Va
infatti osservato che nella vicenda in esame risulta soddisfatta l'esigenza che
i motivi esposti nel ricorso siano prefigurati, quanto meno nelle loro linee
essenziali, nell'atto di rinvio, così da porre la regione in grado di conoscere
tempestivamente i dubbi di legittimità sollevati dal governo, al fine di
poterne tenere conto in sede di riesame e di riapprovazione della legge (sentenze
n. 194 del 1997, n. 29 del 1996, n. 384 del 1994).
3.
― Nel merito, la questione è infondata.
La
delibera legislativa in esame si ispira chiaramente al modello dipartimentale
nell'organizzazione ospedaliera, accolto dalla legge regionale 8 agosto 1994,
n. 42 (Disciplina delle unità sanitarie locali e delle aziende ospedaliere del
servizio sanitario regionale in attuazione dei decreti legislativi n. 502 del
30 dicembre 1992 e n. 517 del 7 dicembre 1993), il cui art. 23-bis, comma 3, lettera b), stabilisce che il dipartimento, tra
l'altro, "promuove lo sviluppo delle conoscenze e della ricerca
scientifica". La delibera in questione è conforme ancora più
specificamente al modello organizzativo adottato, con riferimento ai portatori
di handicap, dalla legge regionale 12
aprile 1994, n. 19 (Norme per la prevenzione, riabilitazione ed integrazione
sociale dei portatori di handicap),
la quale, all'art. 3, comma 5, dispone che "per le attività connesse alla
ricerca scientifica, biomedica e di sperimentazione clinica, nell'ambito della
genetica, viene istituito un Comitato etico".
Premesso
quindi che la legislazione della Regione Liguria vigente in materia di
organizzazione ospedaliera già riconosce ai dipartimenti ospedalieri funzioni
inerenti alla promozione della ricerca scientifica e biomedica, si deve
esaminare se la delibera impugnata ecceda, in ragione del suo contenuto, la
competenza regionale. In particolare va accertato se, al fine di evitare ogni
contrasto con l'art. 117 della Costituzione, il quale non attribuisce alla
competenza regionale la materia della ricerca scientifica, la delibera in
oggetto possa essere interpretata nel senso di ricomprendere le previste
funzioni dipartimentali nell'ambito dell'assistenza sanitaria ed ospedaliera,
sicuramente di pertinenza regionale.
A
questo proposito va rilevato che la ricerca scientifica non ha, di per sé,
limiti territoriali, ma tuttavia essa presenta indubbio interesse regionale in
tutte quelle ipotesi in cui la regione avverte la necessità di dotarsi di mezzi
tecnico-scientifici e di avvalersi di attività conoscitive -sia organizzando
direttamente le attività di ricerca, sia promuovendo studi finalizzati- allo
scopo specifico di un migliore espletamento di funzioni regionali, quali
appunto l'assistenza sanitaria ed ospedaliera. In questa ottica vanno in
particolare considerati gli artt. 2, comma 1, e 3, comma 1, lettera j) della delibera impugnata, i quali
rispettivamente prevedono che il Dipartimento regionale di genetica medica
assicura il coordinato svolgimento, tra l'altro, di tecniche diagnostiche,
competenze cliniche e terapeutiche, consulenza ed assistenza specialistica,
ricerca scientifica ed epidemiologica non già come attività rilevanti di per sé
stesse, ma viceversa come attività strettamente finalizzate alla
"prevenzione, diagnosi e cura delle malattie su base genetica". E
così pure si può rilevare che la previsione normativa che il medesimo
Dipartimento promuove studi e ricerche per accrescere le conoscenze sul genoma
umano è contestuale alla previsione di studi e ricerche per "eliminare o
ridurre le conseguenze ed il carico di dolore derivanti da mutazioni, causa di
gravi malattie".
Nella
stessa prospettiva va considerato anche il compito del Comitato etico, previsto
dall’art. 5, di esprimere un parere obbligatorio e vincolante in ordine a
"progetti di ricerca biomedica, di sperimentazione clinica e
terapeutica" proposti dalle strutture che fanno parte del Dipartimento.
Tale comitato, che va inquadrato nell'ambito della disciplina segnata in particolare
dal d.m. 18 marzo 1998 (Linee guida di riferimento per l'istituzione ed il
funzionamento dei comitati etici), ha la funzione specifica, ai sensi del d.m.
15 luglio 1997 (Recepimento delle linee guida dell'U.E. di buona pratica
clinica per la esecuzione delle sperimentazioni cliniche dei medicinali), di
"garantire la tutela dei diritti, della sicurezza e del benessere dei
soggetti coinvolti in uno studio clinico e di fornire pubblica garanzia di tale
protezione". I pareri del Comitato etico sono quindi diretti a tutelare,
nei confronti dei soggetti coinvolti in uno studio clinico, diritti, sicurezza
e benessere, che rappresentano, a norma del citato decreto ministeriale,
"le considerazioni più importanti e devono prevalere sugli interessi della
scienza e della società".
Se
la delibera legislativa impugnata viene dunque letta alla luce della costante
giurisprudenza di questa Corte, secondo cui l'attività di diagnosi e cura
ospedaliera degli ammalati non solo non è incompatibile, ma anzi è suscettibile
di ottimale collegamento, se non addirittura di "compenetrazione",
con l'attività di ricerca scientifica e anche, se del caso, con l'insegnamento
clinico (cfr. per tutte la sentenza n. 134 del 1997), appaiono infondati i
profili di censura, che si riferiscono alla promozione, da parte del
Dipartimento regionale di genetica, di attività di ricerca e di sperimentazione
clinica.
4.
― Appare altresì infondata l'ulteriore censura inerente alla pretesa
inadeguatezza della copertura finanziaria della legge.
Innanzi
tutto va osservato che la delibera legislativa in questione ha rilievo
specificamente organizzativo, in quanto non dà vita ad un centro di spesa nuovo
nell’ambito del servizio sanitario regionale, ma procede ad organizzare il
previsto Dipartimento come “aggregazione funzionale” di preesistenti servizi
operativi nell’ambito della genetica medica, stabilendo anche, tra l’altro, che
sede e funzionamento della segreteria amministrativa del Comitato direttivo
fanno carico ad un’azienda sanitaria.
Non
è poi accoglibile il rilievo che, nella specie, sarebbe violato l'art. 12,
comma 6, del decreto legislativo n. 502 del 1992, che stabilisce che le quote
del Fondo sanitario regionale debbono essere utilizzate esclusivamente per
finanziare attività sanitarie. Se infatti l'assistenza ai malati presenta -come
si è già rilevato- un'inscindibile connessione con la ricerca biomedica e la
sperimentazione clinica, è evidente che si debbono considerare, per connessione
oggettiva, finanziamenti di attività sanitarie anche quelli diretti a
finanziare la ricerca biomedica e la sperimentazione clinica strettamente
collegate con la prevenzione, la diagnosi e la cura dei malati.
dichiara non fondate le questioni di
legittimità costituzionale degli artt. 2, comma 1, 3, comma 1, lettera j), e 5, nonché degli artt. 6 e 7 della
delibera legislativa della Regione Liguria recante "Norme per
l'istituzione ed il funzionamento del Dipartimento regionale di genetica"
approvata il 28 ottobre 1997 e riapprovata, a seguito di rinvio governativo, il
17 novembre 1998, sollevate, in riferimento agli artt. 117 e 81 della
Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe.
Così
deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta,
il 14 dicembre 2000.
Fernando
SANTOSUOSSO, Presidente
Piero Alberto
CAPOTOSTI, Redattore
Depositata in
cancelleria il 21 dicembre 2000.