SENTENZA
N. 94
ANNO
2000
REPUBBLICA
ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA
CORTE COSTITUZIONALE
composta
dai signori:
-
Francesco GUIZZI Presidente
-
Cesare MIRABELLI Giudice
-
Fernando SANTOSUOSSO "
-
Massimo VARI "
-
Cesare RUPERTO "
-
Riccardo CHIEPPA "
-
Gustavo ZAGREBELSKY "
-
Valerio ONIDA "
-
Carlo MEZZANOTTE "
-
Guido NEPPI MODONA "
-
Piero Alberto CAPOTOSTI "
-
Annibale MARINI "
-
Franco BILE "
ha
pronunciato la seguente
SENTENZA
nel
giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 6 della legge della Regione
Veneto 21 aprile 1995, n. 37 (Modifica delle circoscrizioni territoriali dei
comuni di Bovolone, Isola della Scala e Oppeano della Provincia di Verona),
promosso con ordinanza emessa il 12 marzo 1998 dal Tribunale amministrativo
regionale per il Veneto, iscritta al n. 675 del registro ordinanze 1998, e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 39, prima serie
speciale, dell’anno 1998.
Visti gli atti di costituzione del
Comune di Isola della Scala, del Comune di Bovolone e del Comune di Oppeano,
nonché l’atto di intervento della Regione Veneto;
udito nell’udienza pubblica dell’8
febbraio 2000 il Giudice relatore Valerio Onida;
uditi gli avvocati Giorgio Orsoni, per
il Comune di Isola della Scala, Massimo Luciani, per il Comune di Bovolone,
Mario Bertolissi e Luigi Manzi per la Regione Veneto.
Ritenuto
in fatto
1.–
Con ordinanza emessa il 12 marzo 1998, pervenuta a questa Corte il 2 settembre successivo,
il Tribunale amministrativo regionale per il Veneto ha sollevato questione di
legittimità costituzionale: a) dell’art. 6 della legge della Regione Veneto 24
dicembre 1992, n. 25 (Norme in materia di variazioni provinciali e comunali),
così come modificato dagli artt. 3 e 4 della legge della Regione Veneto 30
settembre 1994, n. 61 (Modificazioni ed integrazioni alla legge regionale 24
dicembre 1992, n. 25), nonché, conseguenzialmente, della legge della Regione
Veneto 21 aprile 1995, n. 37 (Modifica delle circoscrizioni territoriali dei
comuni di Bovolone, Isola della Scala e Oppeano della Provincia di Verona), per
contrasto con gli articoli 133, 5, 128, 3 e 97 della Costituzione; b) della
predetta legge regionale n. 37 del 1995, per contrasto, sotto altro profilo,
con gli articoli 3, 97, 5, 128 e 133 della Costituzione, anche in relazione
agli articoli 5, 6 e 12 della legge regionale n. 25 del 1992.
2.– Le
questioni sollevate traggono origine dalla vicenda del distacco di porzioni del
territorio dei Comuni di Isola della Scala e di Oppeano, ed aggregazione delle
medesime al territorio del Comune di Bovolone, tutti in Provincia di Verona,
disposti con la legge della Regione Veneto n. 37 del 1995, dopo un referendum,
indetto dalla Giunta regionale ai sensi dell’art. 6 della legge regionale n. 25
del 1992, in cui sono stati ammessi al voto tutti gli elettori del Comune di
Bovolone e i soli cittadini dei Comuni di Isola della Scala ed Oppeano
residenti nelle porzioni di territorio comunale delle quali si proponeva il
distacco e l’aggregazione al Comune di Bovolone.
Il
Tribunale amministrativo regionale remittente premette che la proposta di legge
regionale per il distacco di alcuni territori dai Comuni di Isola della Scala e
di Oppeano, e la loro aggregazione al Comune di Bovolone – al dichiarato fine
di consentire la riunione nell’ambito di quest’ultimo Comune dell’intera
frazione denominata Villafontana – era stata presentata nel 1991; che i
consigli comunali di Isola della Scala e di Oppeano avevano espresso parere
negativo, mentre il Comune di Bovolone aveva dato il proprio assenso; che una
consultazione popolare informale svoltasi nel 1992 aveva dato esito negativo;
che successivamente, entrata in vigore la legge regionale n. 25 del 1992, che
aveva ridisciplinato i procedimenti in questione, il Consiglio regionale del
Veneto aveva dato giudizio di "meritevolezza" sulla proposta, e
conseguentemente era stato indetto il referendum delle popolazioni
interessate, cui in un primo tempo erano state chiamate a partecipare le intere
popolazioni di Bovolone e di Oppeano, e i soli abitanti nel territorio da
trasferire del Comune di Isola della Scala; mentre in un secondo momento, a
seguito di una più precisa individuazione dell’estensione delle due porzioni di
territorio da trasferire (inferiore, per ciascuno dei due Comuni
"cedenti", al 10 per cento del rispettivo territorio, ma superiore,
nel suo insieme, al 10 per cento del territorio del Comune di aggregazione)
erano stati convocati al voto tutti gli abitanti del solo Comune di Bovolone, e
i soli abitanti dei territori da trasferire degli altri due Comuni; che con ciò
la Regione aveva seguito il criterio sancito dall’art. 6 della legge regionale
n. 25 del 1992, il quale prevede che al referendum prenda parte l’intera
popolazione dei Comuni, di provenienza o di destinazione dei territori da
trasferire, se il trasferimento riguardi almeno il 30% della popolazione o
almeno il 10% del territorio rispettivo, e invece solo la popolazione residente
nel territorio da trasferire per quei Comuni nei quali non si raggiungano le
predette soglie di incidenza; che l’esito del referendum era stato
largamente favorevole nel suo complesso (peraltro risulta che la maggioranza
dei votanti del Comune di Isola della Scala si era invece espressa in senso
contrario); che a seguito di ciò il Consiglio regionale aveva dato corso alla
legge di variazione territoriale.
Il
Tribunale amministrativo regionale premette ancora che nel giudizio instaurato
dai Comuni di Isola della Scala e di Oppeano per l’impugnazione di una
deliberazione della Giunta provinciale di Verona, recante l’accertamento dei
dati relativi alla popolazione residente nei tre Comuni interessati e la
definizione dei nuovi confini fra i medesimi, ai sensi della legge regionale n.
37 del 1995, che ha disposto la variazione territoriale, risultano ammissibili
e rilevanti le questioni di legittimità costituzionale sollevate dai ricorrenti
nei confronti della legge regionale n. 37 del 1995, nonché dell’art. 6 della
legge regionale n. 25 del 1992, che regola il procedimento referendario per
pervenire alle modificazioni delle circoscrizioni territoriali dei Comuni:
questioni che non avevano invece potuto essere prese in considerazione in
precedenti giudizi davanti al medesimo Tribunale amministrativo regionale, del
cui esito si dà conto, in quanto, da un lato, il Tribunale aveva ritenuto che
gli atti del procedimento preliminare all’approvazione della legge regionale di
variazione territoriale dei Comuni non possano essere oggetto di autonoma
impugnazione, mentre si potrebbe solo sollevare questione di legittimità
costituzionale della medesima legge nel corso di giudizi instaurati per
l’impugnazione dei primi atti amministrativi da essa previsti per l’attuazione
della modifica territoriale; dall’altro lato, erano ancora mancati gli
adempimenti amministrativi conseguenziali alla variazione territoriale,
previsti dalla legge regionale che aveva disposto quest’ultima.
Ciò
premesso, il Tribunale remittente osserva anzitutto che il citato art. 6 della
legge regionale n. 25 del 1992 "contempla un meccanismo di tipo matematico
ed inderogabile ai fini della determinazione del corpo elettorale chiamato ad
esprimersi sull’ipotesi di aggregazione di una parte di territorio ad altro
Comune: meccanismo che nella sua materiale applicazione comporta, all’evidenza,
effetti irrazionali e distorsivi dell’autentica volontà popolare, nel caso di
specie sicuramente verificatisi e comprovabili". Mentre infatti non ha
potuto partecipare al voto l’intera popolazione dei due Comuni
"cedenti", vi ha partecipato l’intera popolazione del Comune di
aggregazione, riuscendo determinante per il risultato.
Secondo
il giudice a quo, "popolazioni interessate", per gli effetti
dell’art. 133 della Costituzione, sarebbero solo quelle che risiedono nelle
aree interessate al mutamento di confini, e non anche la totalità delle
popolazioni dei Comuni coinvolti nella modifica, che al più potrebbero subire
solo in via indiretta le conseguenze della variazione.
L’art.
6 della legge regionale n. 25 del 1992 sarebbe dunque illegittimo "nella
parte in cui non consente di limitare l’interpello referendario alle sole popolazioni
effettivamente interessate al proposto mutamento di confine", per
contrasto con l’art. 133 della Costituzione, contrasto che si estenderebbe
anche alla legge regionale n. 37 del 1995.
Allo
stesso tempo, ad avviso del remittente, sarebbero violati i principi di
autonomia delle amministrazioni comunali, di cui agli articoli 5 e 128 della
Costituzione, "stante la prevalenza della volontà del Comune ‘annettente’
in tal modo apoditticamente e immotivatamente assicurata", rispetto alla
sfera di autonomia dei Comuni finitimi; e sarebbero altresì violati gli
articoli 3 e 97 della Costituzione, in quanto si inciderebbe sulla parità del
valore del voto tra i soggetti coinvolti, e si altererebbe il conseguente
"buon andamento" e la stessa imparzialità dell’azione amministrativa
deputata a preparare la consultazione referendaria e ad attuarne il risultato.
Per
l’ipotesi, poi, che la predetta questione di legittimità costituzionale, che il
remittente considera assorbente, non dovesse essere accolta, il Tribunale
amministrativo regionale solleva altresì questione di legittimità
costituzionale della sola legge regionale n. 37 del 1995 per contrasto con gli
articoli 3, 97, 5, 128 e 133 della Costituzione sotto un diverso profilo, e
cioè in quanto il procedimento preparatorio della medesima legge sarebbe stato
caratterizzato "da elementi obiettivamente falsanti l’autentica volontà
popolare e comunque miranti a surrettiziamente alterare il rapporto tra
territorio e popolazione interessata al mutamento di confini e, quindi, a far
appropriatamente scattare il meccanismo prestabilito" dall’art. 6 della
legge regionale n. 25 del 1992. Il remittente adduce in proposito alcune
circostanze: il fatto che la Giunta regionale, a distanza di poco tempo, abbia
diversamente individuato la porzione di territorio da aggregare al Comune di
Bovolone, in una misura che rendeva possibile far votare l’intera popolazione
di quest’ultimo Comune; e il fatto che il Consiglio e la Giunta regionale
avrebbero omesso di effettuare "serie indagini" per l’accertamento
dei profili della tradizione storica e culturale, nonché delle esigenze
economiche e sociali che consigliavano l’accoglimento della proposta, e,
soprattutto, non avrebbero specificamente assolto all’esigenza di motivare sul
punto della "meritevolezza" della variazione proposta, in relazione
ai pareri dei Consigli comunali interessati e alla valutazione delle ragioni
adducibili a fondamento della variazione proposta. Tutto ciò sostanzierebbe
anche una ulteriore violazione dell’art. 97 della Costituzione in relazione
alle regole del giusto procedimento ai fini della formazione della legge
provvedimento di variazione territoriale.
Infine,
una ulteriore violazione procedimentale, rilevante ai fini dell’art. 97 della
Costituzione ma tale da integrare anche una illegittimità costituzionale per
violazione dell’art. 133 della Costituzione in relazione all’art. 6, ultimo
comma, della legge regionale n. 25 del 1992 e dell’art. 25, ultimo comma, della
legge regionale n. 1 del 1973, deriverebbe dal fatto che la individuazione
della popolazione interessata al referendum è avvenuta con una delibera
della Giunta che non ha rispettato il termine di 45 giorni precedenti la data
della consultazione, prescritto per la indizione del referendum dal
citato art. 25 della legge regionale n. 1 del 1973.
L’ordinanza
di rimessione, dopo avere disatteso ulteriori profili di legittimità
costituzionale sollevati dalle parti ricorrenti, e dopo avere affermato la
rilevanza delle questioni sollevate, in quanto dalla loro decisione
dipenderebbe la sussistenza dei presupposti legislativi del provvedimento
impugnato nel giudizio a quo, si conclude con la richiesta a questa
Corte di una pronuncia sulle modalità di ingresso delle questioni di
costituzionalità sulle leggi regionali concernenti le variazioni territoriali
dei Comuni, ritenendo il collegio "non più eludibile" una soluzione
che consenta di anticipare la tutela giurisdizionale nei riguardi dei
provvedimenti che precedono l’approvazione della legge di variazione ma che siano
già suscettibili, come nel caso di specie, di ledere posizioni soggettive.
3.–
L’ordinanza del Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, che ha
sollevato la questione, è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 39, prima serie speciale, del 30 settembre 1998.
4.– Si
è costituito il Comune di Isola della Scala, chiedendo l’accoglimento delle
questioni.
Nella
memoria successivamente depositata, la difesa del Comune di Isola della Scala
sostiene che il criterio indicato dal legislatore regionale per individuare le
popolazioni chiamate a votare nel referendum non è conforme all’art. 133
della Costituzione, che richiederebbe, secondo quanto ritenuto da questa Corte
con la sentenza n. 433 del 1995 (diversamente da quanto prima affermato nella
sentenza n. 453 del 1989), la estensione della consultazione all’intera
popolazione anche dei Comuni dai quali il territorio viene scorporato,
superandosi così la distinzione fra interesse diretto e interesse indiretto. Né
si verterebbe, nel caso di specie, in quelle ipotesi eccezionali nelle quali,
secondo la citata sentenza n. 433 del 1995, si potrebbe limitare la
consultazione alle sole popolazioni direttamente interessate dalla variazione,
in quanto il territorio scorporato dal Comune di Isola della Scala sarebbe
stato parte integrante di tale Comune sia sul piano morfologico sia su quello
socio-politico, e d’altra parte nella specie sarebbe del tutto mancante la
valutazione "caso per caso" della situazione che consentirebbe, secondo
la citata giurisprudenza, la deroga al principio generale della consultazione
estesa all’intera popolazione dei Comuni interessati.
Nella
specie la variazione del territorio sarebbe stata supportata esclusivamente dal
consenso della maggioranza elettorale del Comune di destinazione, essendo
illegittimamente limitata la partecipazione al voto della popolazione dei
Comuni di origine. La limitazione apposta dal legislatore regionale
comprometterebbe per un verso il principio di sovranità popolare, per altro
verso quello di autonomia di ciascun ente locale.
Sotto
altro profilo, secondo la parte, la legge regionale che ha disposto la
variazione territoriale in questione sarebbe in contrasto con le previsioni
costituzionali che, sul presupposto dei principi di eguaglianza, di
autodeterminazione e di buon andamento dell’amministrazione, garantiscono
l’identità socio-politica di tutti i cittadini e la partecipazione democratica
degli stessi alle scelte organizzative del territorio.
Pertanto,
per un verso, la legge regionale n. 37 del 1995 sarebbe viziata per
illegittimità derivata dalla incostituzionalità dell’art. 6 della legge
regionale n. 25 del 1992; per altro verso, l’art. 133, secondo comma, della
Costituzione sarebbe violato a causa delle carenze istruttorie relative
all’accertamento dei presupposti della modifica territoriale, e altresì per il
mancato rispetto del termine che deve intercorrere fra l’indizione del referendum
e il suo svolgimento.
Il referendum
sarebbe, nella Regione Veneto, non solo obbligatorio, ma altresì vincolante: in
tal senso l’art. 6 della legge regionale n. 25 del 1992 prevederebbe che alla
valutazione complessiva della consultazione referendaria debba accompagnarsi la
considerazione degli esiti distinti di essa per ciascuna parte del territorio
interessato alla variazione. Al contrario, la modifica in oggetto sarebbe stata
disposta senza considerazione dell’esito referendario relativo al territorio
del Comune di Isola della Scala, così come la stessa consultazione era stata
indetta a prescindere dal parere negativo espresso dal consiglio comunale di
detto Comune sulla proposta di variazione territoriale.
Infine,
sarebbe ravvisabile un ulteriore profilo di illegittimità della legge regionale
n. 37 del 1995 in quanto, disattendendo le previsioni degli artt. 117 e 133
della Costituzione, in ordine alla competenza legislativa regionale in materia
di circoscrizioni comunali, non avrebbe indicato alcuna direttiva di massima
per la soluzione degli aspetti finanziari e patrimoniali connessi con la revisione
delle circoscrizioni, come previsto dall’art. 8, ultimo comma, della legge
regionale n. 25 del 1992.
5.– Si
è costituito altresì, con atto depositato l’11 dicembre 1998, chiedendo
l’accoglimento delle questioni, il Comune di Oppeano, che ha pure depositato
successiva memoria illustrativa.
6.– Si
è costituito a sua volta il Comune di Bovolone, con atto depositato il 16
ottobre 1998, chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili o in
subordine infondate.
Nella
memoria depositata in vista dell’udienza, il Comune di Bovolone prospetta un
primo motivo di inammissibilità della questione relativa all’art. 6 della legge
regionale n. 25 del 1992, derivante dal fatto che il giudice a quo
l’avrebbe sollevata solo a conclusione dell’intero procedimento di modifica
territoriale, e non – come avrebbe potuto – nella sede del precedente giudizio
instaurato per l’impugnazione delle delibere di indizione del referendum:
in omaggio ad un indirizzo giurisprudenziale (circa la inammissibilità di una
autonoma impugnazione di dette delibere) che lo stesso giudice remittente
mostrerebbe di non condividere, così manifestandosi una contraddizione fra
l’itinerario logico seguito dal giudice e gli atti dallo stesso effettivamente
compiuti.
Un
secondo profilo di inammissibilità della medesima questione discenderebbe dal
fatto che con essa non si intenderebbe travolgere l’art. 6 della legge
regionale n. 25 del 1992 nella sua interezza, ma solo nella parte in cui non
consente di limitare la consultazione referendaria alle sole popolazioni
direttamente interessate. Così impostando la questione, il remittente
chiederebbe a questa Corte una sentenza additiva senza che ricorra il
presupposto di una soluzione "a rime obbligate". Infatti il giudice a
quo non spiegherebbe per quale motivo la soluzione da esso proposta sarebbe
costituzionalmente obbligata, dato che non si pone il problema dell’esistenza
di soluzioni interpretative alternative. Onde la questione sarebbe
inammissibile sia per difetto di motivazione sulla non manifesta infondatezza,
sia sotto il profilo del necessario rispetto della discrezionalità legislativa,
che la giurisprudenza costituzionale avrebbe riconosciuto in questo campo.
Un
terzo profilo di inammissibilità riguarderebbe invece le censure rivolte alla
legge regionale n. 37 del 1995. Poiché il referendum ha visto prevalere,
sul complesso degli elettori interessati direttamente dalla modifica
territoriale (nei due Comuni di Oppeano e di Isola della Scala), la volontà di
aggregazione al Comune di Bovolone, il remittente, chiedendo la limitazione del
referendum alle sole popolazioni direttamente interessate, otterrebbe il
solo risultato della conferma dell’esito già determinatosi, onde l’eventuale
accoglimento della questione non determinerebbe alcuna conseguenza nel giudizio
a quo.
Nel
merito, la parte osserva anzitutto che il thema decidendum, come
specificato dal remittente, riguarderebbe la sola affermata illegittimità della
norma per eccesso, cioè per non aver limitato l’ambito della consultazione
referendaria alle sole popolazioni residenti nelle aree territoriali oggetto
del mutamento. Così delimitata, la questione si rivelerebbe manifestamente
infondata, sulla base di quanto affermato nella sentenza di questa Corte n. 433
del 1995, secondo cui la limitazione della consultazione ai soli residenti
nelle aree da trasferire violerebbe l’art. 133 della Costituzione.
Dall’intera
giurisprudenza di questa Corte in materia si ricaverebbe che si deve
distinguere fra popolazione direttamente e indirettamente interessata, precisandosi
(nella sentenza n. 433 del 1995) che il principio generale è quello della
consultazione dell’intera popolazione comunale, anche del Comune di
destinazione, ma che esso può essere derogato in casi particolari, quando
ricorrono le condizioni della differenziazione sociologica del gruppo che
chiede l’autonomia (quando si tratta della creazione di un nuovo Comune), della
limitata entità del territorio da trasferire, o da rendere autonomo, rispetto
al totale, e della limitata entità della popolazione.
Sulla
base di questi principi la limitazione della consultazione, nella specie, agli
abitanti della frazione di Villafontana e a quelli del Comune di Bovolone
sarebbe del tutto razionale, poiché la frazione esisterebbe già nella sua
individualità, e l’entità del territorio e della popolazione cui si riferisce
il trasferimento, rispetto al totale del territorio e della popolazione dei
Comuni di origine, sarebbe estremamente limitata.
La
legge regionale n. 25 del 1992 non avrebbe fatto che dettare i criteri generali
per l’identificazione del concetto di popolazione interessata, in
corrispondenza ai principi affermati dalla giurisprudenza di questa Corte:
infatti la consultazione dell’intera popolazione comunale sarebbe necessaria
quando l’impatto del trasferimento, di territorio o di popolazione, è tale da
determinare un’alterazione significativa dell’identità stessa della
collettività comunale, mentre non avrebbe senso procedere alla consultazione
generalizzata qualora la modificazione dello status quo sia trascurabile.
Né si
potrebbe invocare, per contestare la scelta del legislatore regionale,
l’affermazione della sentenza n. 433 del 1995, secondo cui la presenza delle
condizioni particolari che giustificano la limitazione della consultazione
comporterebbe una valutazione di elementi di fatto da effettuarsi caso per
caso, poiché la possibilità di valutare caso per caso gli elementi di fatto non
escluderebbe quella di identificare già in via generale alcune condizioni al di
sotto delle quali non si giustifica l’allargamento della consultazione; e del
resto lo stesso art. 133 della Costituzione richiederebbe la fissazione di
norme generali ed astratte, da rispettare nelle leggi provvedimento di
variazione territoriale.
In
effetti, secondo la parte, il legislatore regionale avrebbe individuato un
ragionevole punto di equilibrio fra il principio generale della consultazione
generalizzata e la possibilità di deroga a tale principio in presenza di
condizioni particolari.
In
ordine alla censura di violazione degli articoli 5 e 128 della Costituzione,
stante la prevalenza della volontà del Comune "annettente", la
memoria osserva che è nella logica stessa dei trasferimenti di territorio e di
popolazione che la consultazione riguardi le sole popolazioni direttamente interessate,
ed è pertanto naturale che queste non coincidano necessariamente con la sola
popolazione del territorio da trasferire né con quella di tutti i Comuni
coinvolti nel trasferimento.
D’altra
parte il solo modo per andare incontro alle preoccupazioni del remittente
sarebbe il coinvolgimento di tutti i Comuni toccati dal provvedimento: ciò che
per un verso non avrebbe senso, in assenza di un interesse qualificato delle
popolazioni dei Comuni che subiscono un trasferimento limitatissimo di
territorio e di popolazione, per l’altro sarebbe in contraddizione con la
stessa impostazione del remittente, che vorrebbe la limitazione del referendum
alla sola popolazione delle aree trasferite. In tali termini la questione si
paleserebbe, per questo profilo, inammissibile, anche per la sua genericità,
prima ancora che infondata.
Pure
infondata sarebbe l’ulteriore censura di violazione degli articoli 3 e 97 della
Costituzione. Il richiamo a quest’ultima norma sarebbe inconferente, poiché non
si comprenderebbe in qual modo il regime del voto possa incidere sul buon
andamento e sull’imparzialità dell’amministrazione (e sotto questo profilo la
questione sarebbe, ancor prima, inammissibile per errore nella identificazione
del parametro). Quanto all’art. 3, a prescindere dal fatto che sarebbe stato
più corretto il richiamo all’art. 48, si osserva che il concetto di voto eguale
riguarda il "peso" di ogni singolo suffragio, con conseguente
illegittimità, salvo ipotesi eccezionali, del voto plurimo o multiplo: ma qui
il voto di tutti i chiamati alla consultazione peserebbe in modo eguale. La
censura si sostanzierebbe dunque in quella di illegittimo inserimento fra i
partecipanti al voto di cittadini non legittimati, onde essa si
identificherebbe con quella già prima esaminata e respinta.
Quanto
alle censure rivolte alla legge regionale n. 37 del 1995, la memoria respinge
anzitutto quella secondo cui la porzione di territorio da trasferire sarebbe
stata ridefinita all’unico scopo di consentire alla sola popolazione di
Bovolone di essere consultata, affermando che la variazione dell’originaria
determinazione si deve semplicemente ad un aggiustamento di ordine tecnico, che
ha tenuto conto delle precisazioni da parte dei Comuni quanto all’effettiva
consistenza del territorio e della popolazione da trasferire. In ogni caso,
l’assunto sarebbe privo di ogni dimostrazione.
In
ordine al denunciato difetto di istruttoria, si osserva che la prima fase del
procedimento si è svolta sotto l’impero della legge regionale n. 17 del 1973,
che sarebbe stata pienamente rispettata, onde non potrebbe assumersi a
parametro la legge sopravvenuta.
Anche
la denuncia di un difetto del giudizio di "meritevolezza"
dell’iniziativa sarebbe infondata, essendo tale giudizio manifestazione di
discrezionalità, insindacabile in sede di controllo di legittimità della legge
regionale di modificazione territoriale. Infine non sarebbe stato violato
l’art. 25 della legge regionale n. 1 del 1973, che impone la indizione del referendum
almeno 45 giorni prima della consultazione, in quanto la determinazione
definitiva della popolazione e del territorio interessati sarebbe stata
compiuta come semplice adempimento di carattere tecnico, che non alterava la
sostanza politica della questione sottoposta agli elettori, e che non avrebbe
richiesto un rinvio o una nuova indizione del referendum.
La
memoria conclude osservando che la modificazione contestata risulterebbe
conforme alla volontà dei frazionisti di Villafontana, che avrebbero
massicciamente espresso il proprio favore all’aggregazione al Comune di
Bovolone: e questa sarebbe la volontà da prendere in primaria considerazione in
fattispecie come quella in esame.
7.– Ha
depositato atto di intervento la Regione Veneto (peraltro parte costituita nel
giudizio a quo), chiedendo che le questioni siano dichiarate non
fondate.
L’interveniente
sottolinea anzitutto la funzione "regolatrice e mediatrice degli
interessi" affidata alla Regione dalla Costituzione in questa materia, che
si manifesterebbe sia attraverso la posizione delle regole generali, sia
nell’adozione della legge provvedimento di variazione territoriale.
Ricordati
gli elementi fattuali della fattispecie, sulla base della ricostruzione fatta
dal remittente e dal ricorrente Comune di Isola della Scala, che la Regione non
contesta, quest’ultima osserva che le ragioni addotte a sostegno
dell’iniziativa di variazione territoriale attengono all'esigenza di
razionalizzazione dei servizi, e non a motivi di ordine storico, sociale o
culturale; e che l’esito della consultazione referendaria è stato largamente
favorevole alla iniziativa, anche calcolando separatamente i voti espressi
dagli elettori residenti, complessivamente, nel territorio destinato ad essere
aggregato al Comune di Bovolone.
La
Regione sostiene poi che, se si sentono solo le popolazioni direttamente
interessate alla modifica, si ignorano gli interessi, indiretti ma
significativi, degli altri cittadini; e che il criterio matematico ed
inderogabile stabilito dall’art. 6 della legge regionale n. 25 del 1992 è del
tutto ragionevole, prendendo come termini di bilanciamento la popolazione e il
territorio, sia del Comune di origine che di quello di destinazione, e
attribuendo un maggior peso percentuale alla popolazione rispetto al
territorio.
Quanto
ai profili di illegittimità costituzionale riferiti alla sola legge
provvedimento n. 37 del 1995, la Regione afferma che essi male si presterebbero
ad essere oggetto del presente giudizio di costituzionalità: nel merito, poi,
osserva che la successiva nuova delimitazione del territorio da trasferire, e
conseguentemente della popolazione chiamata a votare nel referendum,
costituì una precisazione di carattere tecnico, che non avrebbe determinato la
necessità di rinnovare il procedimento; e che la prima parte della procedura
istruttoria fu svolta correttamente, con l’acquisizione dei pareri dei Comuni,
sotto il vigore della legge regionale n. 17 del 1973, e in conformità ad essa,
ancorché, entrata in vigore la legge regionale n. 25 del 1992, i Comuni siano stati
sollecitati, con intento più che altro prudenziale, a confermare la circostanza
della mancata presentazione di opposizioni da parte dei cittadini, senza che
però fosse necessario ottenere nuovamente il parere dei Comuni.
Nella
memoria illustrativa prodotta in vista dell’udienza, la Regione ribadisce la
ragionevolezza della soluzione adottata dalla legge regionale n. 25 del 1992
quanto all’ambito delle popolazioni consultate col referendum, e
sostiene che la restante popolazione dei Comuni il cui territorio viene
aggregato ad altro Comune avrebbe sempre la possibilità di manifestare le
proprie istanze, nelle forme stabilite, oggi, dall’art. 7 della legge regionale
n. 25 del 1992 (osservazioni alle delibere dei consigli comunali) e, ieri,
dall’art. 1, terzo comma, della legge regionale n. 17 del 1973 (cioè attraverso
il parere obbligatorio del Comune). Nel caso di specie, poi, sarebbe stato dato
effettivamente modo alle popolazioni escluse dal voto di presentare le proprie
osservazioni relativamente agli atti di iniziativa o di adesione e ai pareri.
La
Regione ricorda poi che, in base alla più recente evoluzione della legislazione
statale, spetta alla potestà legislativa regionale il compito di organizzare
l’esercizio delle funzioni amministrative a livello locale attraverso i Comuni
e le Province (art. 3 della legge 8 giugno 1990, n. 142), con la conseguenza
che l’approvazione delle variazioni territoriali dei Comuni sarebbe affidata
all’esercizio della discrezionalità regionale; e il legislatore statale, riconoscendo
la competenza della Regione sul punto, avrebbe ammesso che questa,
nell’esercizio dei suoi poteri discrezionali, possa differenziare le modalità
di consultazione delle popolazioni interessate, superando la tesi
dell’obbligatorietà del referendum (art. 5 della legge 30 dicembre 1989,
n. 439, di esecuzione della convenzione europea relativa alla Corte europea
dell’autonomia locale).
Quanto
poi alle ragioni giustificatrici della variazione in questione, la memoria
osserva che spetta costituzionalmente alla Regione definire in astratto tali
ragioni, che nella specie sarebbero attinenti alla razionalizzazione dei
servizi.
Considerato
in diritto
1.– Le
questioni, sollevate nel corso di un giudizio amministrativo nel quale sono
contestati gli atti esecutivi di una variazione territoriale concernente tre
Comuni della Provincia di Verona, disposta con la legge della Regione Veneto 21
aprile 1995, n. 37 (Modifica delle circoscrizioni territoriali dei comuni di
Bovolone, Isola della Scala e Oppeano della Provincia di Verona), investono in
primo luogo l’art. 6 della legge della Regione Veneto 24 dicembre 1992, n. 25
(Norme in materia di variazioni provinciali e comunali), così come modificato
dagli artt. 3 e 4 della legge della Regione Veneto 30 settembre 1994, n. 61
(Modificazioni ed integrazioni alla legge regionale 24 dicembre 1992, n. 25),
che disciplina la consultazione referendaria delle popolazioni interessate
nell’ambito e ai fini di una procedura di variazione del territorio di Comuni;
in secondo luogo, la stessa legge regionale n. 37 del 1995, sia in via
conseguenziale, in quanto approvata sulla base di una consultazione
referendaria intervenuta secondo le previsioni dell’impugnato art. 6 della
legge regionale n. 25 del 1992, sia, subordinatamente, in via autonoma per
altri profili di illegittimità.
L’art.
6 della legge regionale n. 25 del 1992 prevede, al comma 1, che sulle proposte
di variazione del territorio di Comuni – in particolare, per quanto qui
interessa, di aggregazione di parti del territorio di uno o più Comuni a quello
di un altro Comune – sia chiamata a pronunciarsi con referendum l’intera
popolazione di ciascuno dei Comuni, coinvolti nella variazione in quanto
destinati vuoi a cedere, vuoi ad acquisire parti di territorio, solo quando la proposta
investa più del 30 per cento della popolazione ovvero più del 10 per cento del
territorio del Comune medesimo; la sola popolazione, invece, residente nelle
aree destinate al trasferimento, in quei Comuni per i quali dette soglie di
popolazione o di territorio non siano raggiunte; al comma 2 stabilisce poi che
si prescinde dal referendum quando il territorio oggetto del
trasferimento sia disabitato e abbia una superficie inferiore alla predetta
percentuale del 10 per cento. Nella specie cui si riferisce il giudizio a
quo, riguardante una ipotesi di scorporo di parti del territorio da due
Comuni (Isola della Scala e Oppeano) e di aggregazione delle medesime ad un
terzo Comune (Bovolone), l’applicazione di tali regole ha portato a estendere
la consultazione all’intera popolazione del Comune "cessionario"
delle aree, la cui superficie complessiva (tenendo cioè conto di entrambi i
Comuni cedenti) superava il 10 per cento del suo territorio preesistente; e a
limitarla invece alle sole popolazioni residenti nelle aree da trasferire nei
Comuni "cedenti", in ciascuno dei quali la superficie scorporata non
superava il 10 per cento del rispettivo territorio.
Il
disposto in questione è censurato dal remittente in quanto contemplerebbe
"un meccanismo di tipo matematico ed inderogabile ai fini della
determinazione del corpo elettorale chiamato ad esprimersi sull’ipotesi di
aggregazione di una parte di territorio ad altro Comune", meccanismo che
"nella sua materiale applicazione" comporterebbe "effetti
irrazionali e distorsivi dell’autentica volontà popolare". La norma
contrasterebbe, in primo luogo, con l’art. 133 della Costituzione, che secondo
il giudice a quo prevederebbe come "popolazioni interessate"
da consultare solo quelle che risiedono nelle aree interessate al mutamento di
confini, e non la totalità delle popolazioni dei Comuni coinvolti.
Contrasterebbe poi con gli articoli 5 e 128 della Costituzione, in quanto
assicurerebbe immotivatamente la prevalenza della volontà del Comune
"annettente" rispetto all’autonomia dei Comuni finitimi, e con gli
articoli 3 e 97 della Costituzione, in quanto non sarebbe rispettata la parità
del voto fra i soggetti coinvolti, e sarebbero alterati il buon andamento e
l’imparzialità dell’azione amministrativa deputata a preparare la consultazione
referendaria e ad attuarne il risultato.
In via
subordinata, il remittente censura la sola legge regionale n. 37 del 1995, che
ha disposto la variazione territoriale per cui è giudizio, per contrasto con
gli articoli 3, 97, 5, 128 e 133 della Costituzione, in quanto il procedimento
preparatorio della medesima legge sarebbe stato caratterizzato da
"elementi obiettivamente falsanti l’autentica volontà popolare e comunque
miranti a surrettiziamente alterare il rapporto tra territorio e popolazione
interessata al mutamento di confini e, quindi, a far appropriatamente scattare
il meccanismo prestabilito" dall’art. 6 della legge regionale n. 25 del
1992 per la delimitazione della popolazione da consultare con il referendum.
Il giudice a quo adduce il fatto che la individuazione della porzione di
territorio soggetta allo scorporo sarebbe stata modificata dalla Giunta
regionale a breve distanza di tempo; censura la mancanza di "serie
indagini" sui fattori storici e culturali e sulle esigenze economiche e
sociali a sostegno della proposta di variazione, nonché la carenza di
motivazione sulla "meritevolezza" della variazione proposta, anche in
rapporto ai pareri contrastanti dei Comuni interessati, il che sostanzierebbe
anche una violazione delle regole del giusto procedimento e dunque un’ulteriore
violazione dell’art. 97 della Costituzione; censura infine, alla luce dell’art.
97 e dell’art. 133 della Costituzione, la circostanza che la individuazione
della popolazione interessata dal referendum sia avvenuta senza
rispettare il termine per la convocazione della consultazione, stabilito
dall’art. 25 della legge regionale n. 1 del 1973.
2.– Va
preliminarmente dichiarata inammissibile la costituzione del Comune di Oppeano,
in quanto il relativo atto è stato depositato oltre il termine perentorio
stabilito dall’art. 25 della legge 11 marzo 1953, n. 87, computato secondo
quanto prevede l’art. 3 delle norme integrative per i giudizi davanti a questa
Corte (da ultimo, sentenza n. 379 del 1999).
3.–
Devono, in primo luogo, essere disattese le eccezioni di inammissibilità
sollevate dalla difesa del Comune di Bovolone.
Anzitutto,
infatti, la circostanza che la questione di legittimità costituzionale
dell’art. 6 della legge regionale n. 25 del 1992 potesse sollevarsi anche nel
corso del giudizio instaurato per l’impugnazione di atti del procedimento
referendario non toglie che essa sia stata utilmente sollevata nel successivo
giudizio sugli atti di esecuzione della variazione territoriale già
intervenuta, avendone il remittente motivato plausibilmente la rilevanza.
L’opinione che il Tribunale amministrativo regionale manifesta circa il
carattere non soddisfacente dell’indirizzo giurisprudenziale tendente ad
escludere l’autonoma impugnabilità degli atti amministrativi che si inseriscono
nel procedimento preparatorio della legge regionale di variazione, e
l’irrituale richiesta che il medesimo Tribunale rivolge a questa Corte, in
chiusura dell’ordinanza, di una pronuncia sulle modalità di ingresso di
siffatte questioni di legittimità costituzionale, sono del tutto ininfluenti e
prive di conseguenze in questo giudizio, per la cui legittima instaurazione è
sufficiente il fatto che le questioni siano sorte nel corso di un giudizio,
nell’ambito del quale esse risultino rilevanti.
Sotto
un secondo profilo, viene eccepita la inammissibilità della questione relativa
all’art. 6 della legge regionale n. 25 del 1992 per difetto di motivazione
sulla non manifesta infondatezza e per l’esistenza di una sfera di
discrezionalità legislativa, in quanto il remittente, chiedendo che la norma
sia dichiarata illegittima nella parte in cui non consente di limitare la
consultazione alle sole popolazioni direttamente interessate, cioè residenti
nelle aree territoriali da trasferire, chiederebbe una pronuncia additiva in
materia in cui non vi sarebbe una soluzione costituzionalmente obbligata, ma
sussisterebbe invece discrezionalità legislativa. Ma, a parte la corretta
individuazione del thema decidendum, di cui si dirà fra breve, una
questione è ammissibile ogni volta che il giudice a quo dubiti della
legittimità costituzionale di una norma, della quale affermi con motivazione
congrua di dover fare applicazione: e ciò si verifica appunto nel caso
presente, in cui il Tribunale amministrativo dubita della conformità alla
Costituzione della norma di legge regionale sulla cui base è stata effettuata
la consultazione delle popolazioni interessate in vista della variazione
territoriale della cui attuazione si discute.
Nemmeno,
infine, può accogliersi l’eccezione di inammissibilità che investe la questione
relativa alla legge regionale n. 37 del 1995, sotto il profilo che la
limitazione del referendum alle sole popolazioni direttamente
interessate, quale chiesta dal remittente, condurrebbe alla conferma dell’esito
già determinatosi, posto che la maggioranza della popolazione direttamente
interessata – nel complesso dei due Comuni da cui è stata scorporata una parte
di territorio – si è espressa a favore della variazione. La rilevanza della
questione sussiste per il solo fatto che il procedimento di variazione
territoriale si è compiuto sulla base di una consultazione referendaria attuata
secondo le norme della cui legittimità costituzionale si dubita; a loro volta,
le censure subordinate relative alla legge di variazione territoriale investono
presunti profili di illegittimità della stessa indipendenti dall’orientamento
concretamente manifestato nella consultazione dai vari gruppi di popolazione
interpellati, e collegati fra l’altro alla individuazione, che si assume
illegittimamente avvenuta, delle popolazioni stesse.
4.–
Nel merito, occorre anzitutto definire l’oggetto della questione, che investe
l’art. 6 della legge regionale n. 25 del 1992, e conseguenzialmente la legge
regionale n. 37 del 1995.
Non
può condividersi la tesi, avanzata dalla difesa del Comune di Bovolone, secondo
cui la Corte dovrebbe limitarsi a decidere se "popolazioni
interessate", per gli effetti dell’art. 133 della Costituzione, siano solo
quelle residenti nelle aree territoriali che passerebbero da un Comune ad un
altro, secondo la tesi del giudice a quo, e se quindi la legge regionale
impugnata sia illegittima "per eccesso", non avendo limitato la
consultazione a queste ultime popolazioni.
E’
vero che l’ordinanza di rimessione prospetta l’accennata tesi
sull’interpretazione dell’art. 133 della Costituzione, mentre l’opposta tesi
più estensiva, secondo cui interessate sarebbero le intere popolazioni dei
Comuni coinvolti nella variazione, è sostenuta, nel presente giudizio ma anche
nel giudizio a quo, dai Comuni ricorrenti; e che l’ordinanza presenta,
sotto questo riguardo, aspetti di non totale chiarezza. Ma sta di fatto che la
questione è sollevata, nel dispositivo dell’ordinanza, nei confronti dell’art.
6 della legge regionale n. 25 del 1992 senza ulteriori specificazioni, ed in
riferimento agli articoli 3, 5, 97, 128 e 133 della Costituzione; che la
censura del remittente muove dall’affermazione secondo cui il "meccanismo
di tipo matematico ed inderogabile" cui fa riferimento la legge per
individuare le popolazioni chiamate ad esprimersi nel referendum
comporterebbe effetti irrazionali e distorsivi della volontà popolare; che
secondo lo stesso remittente sarebbero violati gli articoli 5 e 128 della
Costituzione per la immotivata prevalenza che verrebbe data alla volontà del
Comune "annettente" rispetto all’autonomia dei Comuni finitimi, e
sarebbe violata la parità del voto fra i soggetti coinvolti. Onde la Corte
ritiene di intendere la questione proposta nel senso più ampio, comportante la
valutazione della conformità o meno dell’art. 6 ai parametri costituzionali
invocati, non limitata alla prospettazione interpretativa di questi ultimi
accolta dal remittente. D’altronde, la delimitazione della questione, quale si
desume dall’ordinanza di rimessione, discende dalla individuazione della norma
denunciata e dei precetti costituzionali che si assumono violati: mentre la
risposta da dare, in termini, se del caso, di accoglimento totale o parziale,
semplice o "additivo", spetta alla Corte.
5.– La
questione è fondata nei termini di seguito specificati.
Questa
Corte ha avuto occasione, in passato, di pronunciarsi, in modo però non
univoco, sul problema della individuazione delle "popolazioni
interessate", che debbono essere sentite nell’ambito del procedimento di
modifica dei confini comunali. Nella sentenza n. 453 del 1989, esaminando in
generale la portata precettiva dell’art. 133, secondo comma, della
Costituzione, si è affermato che l’obbligo di consultazione riguarderebbe la
"popolazione direttamente interessata", intesa come quella residente
nelle aree destinate ad essere trasferite da un Comune all’altro, escludendo
che potesse riconoscersi all’intera popolazione dei Comuni coinvolti "un
interesse qualificato per intervenire in procedimenti di variazione che
riguardano parti del territorio rispetto al quale essa non abbia alcun diretto
collegamento". Nella sentenza n. 433 del 1995, nel valutare la legittimità
costituzionale di una disposizione di legge regionale che, nell’ipotesi di
istituzione di un nuovo Comune, limitava la consultazione alla popolazione
direttamente interessata, in quanto residente nella frazione o nelle frazioni
da erigere in Comune autonomo, si è affermato invece che "la regola
generale direttamente ricavabile dall’art. 133, secondo comma, della
Costituzione", esigerebbe "la consultazione di tutta la popolazione
del Comune o dei Comuni le cui circoscrizioni devono subire
modificazione", e che solo in "ipotesi particolari ed
eccezionali", in base ad "una valutazione di elementi di fatto che
dovrà effettuarsi caso per caso al momento di indire il referendum
consultivo", potrebbe – con riguardo all’ipotesi di istituzione di nuovo
Comune – "prescindersi dalla consultazione dell’intera popolazione del
Comune da cui una o più frazioni chiedano di distaccarsi".
La
Corte ritiene necessario, al fine di puntualizzare l’interpretazione dell’art.
133, secondo comma, della Costituzione, prendere le mosse dal rilievo secondo
cui le variazioni del territorio dei Comuni non solo sono espressamente
demandate, dalla norma ora citata, a leggi regionali, ma rientrano altresì
nella materia delle "circoscrizioni comunali", attribuita dall’art.
117 della Costituzione alla competenza legislativa delle Regioni. Il disposto
dell’art. 133, secondo comma, e nell’ambito di questo la prescrizione
dell’obbligo di sentire "le popolazioni interessate", costituisce
naturalmente un vincolo nei confronti del legislatore regionale, al quale però
spetta la competenza per definire, nel rispetto della Costituzione e dei
principi fondamentali della legislazione statale, il procedimento che conduce
alla variazione, e dunque anche i criteri di individuazione delle popolazioni
interessate, la cui consultazione è in ogni caso obbligatoria.
Quali
siano, nelle differenti ipotesi di istituzione di nuovi Comuni o di modifica
delle circoscrizioni di Comuni esistenti, le "popolazioni
interessate", l’art. 133 della Costituzione infatti non lo precisa: si può
solo osservare che, essendo l’interesse che fonda l’obbligo di consultazione
riferito direttamente alle popolazioni, e non agli enti territoriali (com’è del
resto anche nell’art. 132, primo comma, a proposito della fusione o creazione
di Regioni), si può escludere che l’ambito della consultazione debba necessariamente
ed in ogni caso coincidere con la totalità della popolazione dei Comuni
coinvolti nella variazione. Può ben essere che la consultazione debba avere
siffatta estensione, ma non in forza di un vincolo costituzionale assoluto,
bensì per la sussistenza di un interesse riferibile all’intera popolazione dei
Comuni. E’ dunque inevitabile riconoscere, in materia, uno spazio al
legislatore regionale, oltre che, eventualmente, al legislatore statale in sede
di determinazione dei principi fondamentali. Uno spazio, naturalmente, limitato
dalla ratio del precetto costituzionale che impone la consultazione.
Non è
dunque di per sé illegittimo che la legge regionale detti criteri per
individuare, nelle varie ipotesi, le popolazioni da consultare, in relazione al
loro essere "interessate" alla variazione. Ma i criteri dovranno
essere tali da non comportare la possibilità di una identificazione
irragionevole delle popolazioni interpellate, in relazione alle circostanze e
ai fattori che conducono ad individuare l’interesse su cui si fonda l’obbligo
di consultazione. Soprattutto, detti criteri non potranno essere tali da
condurre ad escludere dalla consultazione gruppi di popolazione per i quali non
possa ragionevolmente ritenersi insussistente un interesse rispetto alla
variazione territoriale proposta.
Da
questo punto di vista, non potranno in primo luogo mai essere escluse dalla
consultazione, com’è evidente, le popolazioni residenti nelle aree territoriali
destinate a passare ad un Comune diverso da quello di cui attualmente fanno
parte: ed anzi la posizione particolarmente qualificata di tali popolazioni,
direttamente interessate alla variazione, è tale che la volontà da esse
espressa deve in ogni caso avere autonoma evidenza nel procedimento, così che
il legislatore regionale ne debba tenere conto quando adotta la propria finale
determinazione, componendo nella propria conclusiva valutazione discrezionale
gli interessi sottesi alle valutazioni, eventualmente contrastanti, emersi
nella consultazione.
I
criteri per identificare le altre popolazioni, anch’esse interessate quantunque
in modo meno diretto, e dunque da interpellare, nelle varie ipotesi di proposta
di variazione territoriale, restano affidati alla determinazione del
legislatore regionale. Quest’ultimo non può però, come si è detto, adottare
criteri tali da escludere a priori, in modo automatico, popolazioni,
residenti nei Comuni coinvolti dalla variazione (vuoi perché destinati a
perdere territorio, vuoi perché destinati ad acquistarne), sulla base di
elementi di per sé inidonei a comprovare ragionevolmente l’assenza di
quell’interesse qualificato, al quale il principio dell’art. 133, secondo
comma, ricollega l’obbligo di consultazione. Ed è indubbio – in ciò la Corte
conferma l’orientamento generale espresso nella sentenza n. 433 del 1995 – che
di regola anche le popolazioni dei Comuni coinvolti, residenti in aree diverse
da quelle destinate al trasferimento, possono avere un interesse rispetto alla
variazione, che va ad incidere sulla dimensione e sulla conformazione
territoriale del Comune in cui esse insistono. Possono certamente configurarsi
situazioni nelle quali l’esistenza di tale interesse può ragionevolmente
escludersi: ma, appunto, l’esclusione deve fondarsi allora – tanto più quando
sia sancita in astratto, senza riguardo alle singole proposte di variazione –
su elementi sicuramente idonei a farne ritenere insussistente
l’irragionevolezza.
6.–
Sotto questo riguardo, non appare conforme al principio di cui all’art. 133,
secondo comma, della Costituzione, il criterio adottato nell’art. 6, commi 1 e
2, della legge regionale impugnata, che esclude a priori dalla
consultazione le popolazioni residenti nei Comuni coinvolti, diverse da quelle
direttamente interessate, quando la variazione concerna aree che non
raggiungono la soglia minima, rigidamente fissata, del 10 per cento della
superficie totale del Comune o del 30 per cento della popolazione totale del
Comune medesimo. La norma non tiene conto che la sottrazione ad un Comune di
un’area territoriale, di superficie pur limitata, può avere una incidenza
rilevante sugli interessi del Comune medesimo e della relativa popolazione
complessiva, ad esempio per la particolare conformazione del territorio o per
la presenza, nell’area interessata, di infrastrutture o di funzioni
territoriali di particolare rilievo per l’insieme dell’ente locale. Ancora, nel
caso di operazioni di complessivo riaggiustamento territoriale, coinvolgenti
più Comuni (come la riunificazione di un abitato suddiviso fra più Comuni in
capo ad uno solo di essi, quale quella realizzatasi nella specie all’esame nel
giudizio a quo), e che potrebbero astrattamente realizzarsi in modi
diversi ed in capo a Comuni diversi, la norma in esame consente di attuarle
dando preminente rilievo agli interessi del Comune al quale si propone
l’aggregazione di più aree, rispetto agli interessi, eventualmente contrastanti,
degli altri Comuni sul cui territorio si viene ad incidere.
In
altri termini, le soglie minime rigide fissate dal legislatore del Veneto, al
di sotto delle quali si esclude in ogni caso l’estensione della consultazione
alle popolazioni, non direttamente interessate, dei Comuni coinvolti, non
concretano criteri tali da escludere ragionevolmente, per i soli Comuni in cui
esse non sono raggiunte, la sussistenza dell’interesse qualificato che
giustifica l’interpello delle popolazioni medesime.
7.–
Deve pertanto dichiararsi la illegittimità costituzionale, per contrasto con
l’art. 133 e con l’art. 3 della Costituzione, dell’art. 6, commi 1 e 2, della
legge regionale n. 25 del 1992: libero il legislatore regionale di sostituirvi
un’altra previsione legislativa che detti criteri di individuazione delle
popolazioni interessate alla variazione, esenti dal vizio qui rilevato.
La
caducazione di detta norma comporta altresì, di conseguenza, la dichiarazione
di illegittimità costituzionale della legge regionale n. 37 del 1995, che ha
disposto la variazione territoriale a seguito di un procedimento, nel cui
ambito la consultazione delle popolazioni interessate è avvenuta in
applicazione e in conformità della norma generale qui dichiarata illegittima.
Restano
assorbite le ulteriori censure mosse sia all’art. 6 della legge regionale n. 25
del 1992, sia alla legge regionale n. 37 del 1995.
per
questi motivi
LA
CORTE COSTITUZIONALE
a)
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 6, commi 1 e 2,
della legge della Regione Veneto 24 dicembre 1992, n. 25 (Norme in materia di
variazioni provinciali e comunali), così come modificata dalla legge della
Regione Veneto 30 settembre 1994, n. 61 (Modificazioni ed integrazioni alla
legge regionale 24 dicembre 1992, n. 25);
b)
dichiara l’illegittimità costituzionale della legge della Regione
Veneto 21 aprile 1995, n. 37 (Modifica delle circoscrizioni territoriali dei
comuni di Bovolone, Isola della Scala e Oppeano della Provincia di Verona).
Così
deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta,
il 3 aprile 2000.
Francesco
GUIZZI, Presidente
Valerio
ONIDA, Redattore
Depositata
in cancelleria il 7 aprile 2000