ORDINANZA N. 93
ANNO 2000
REPUBBLICA ITALIANA
composta
dai signori:
- Cesare MIRABELLI Presidente
- Francesco GUIZZI Giudice
- Fernando SANTOSUOSSO "
- Massimo VARI "
- Cesare RUPERTO "
- Riccardo CHIEPPA "
- Gustavo ZAGREBELSKY "
- Valerio ONIDA "
- Carlo MEZZANOTTE "
- Fernanda CONTRI "
- Guido NEPPI MODONA "
- Piero Alberto CAPOTOSTI "
- Annibale MARINI "
- Franco BILE "
- Giovanni Maria FLICK "
ha
pronunciato la seguente
ORDINANZA
nei
giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 7 e 9 del codice di procedura
civile e dell'art. 21 del regio decreto 13 febbraio 1933, n. 215 (Nuove norme
per la bonifica integrale) promossi con ordinanze emesse il 25 novembre 1998
(n. 6 ordinanze) dal Giudice di pace di Otranto, il 23 dicembre 1998 (n. 2
ordinanze) dal Giudice di pace di Lecce, il 12 gennaio 1999 dal Giudice di pace
di Cesena e il 15 febbraio 1999 dal Giudice di pace di Lecce, rispettivamente
iscritte ai numeri da 141 a 146, 205, 206, 224 e 240 del registro ordinanze
1999 e pubblicate nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica nn. 11, 15, 16 e 18, prima serie speciale,
dell'anno 1999.
Visti gli atti di costituzione di O. R. e A.
T. G., di E. R. ed altra, del Consorzio di bonifica Ugento e Li Foggi e del
Consorzio di bonifica Savio e Rubicone, nonché gli atti di intervento del
Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 7 marzo 2000
il Giudice relatore Piero Alberto Capotosti;
uditi gli avvocati Giuseppe Guarino per O.
R. e A. T. G. e per E. R. ed altra, Giovanni Compagno per il Consorzio di
bonifica Ugento e Li Foggi, Gian Paolo Nascetti e Alessandro Pace per il
Consorzio di bonifica Savio e Rubicone e l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta
per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto che il Giudice di pace di Otranto, con
sei ordinanze emesse il 25 novembre 1998, il Giudice di pace di Lecce, con tre
ordinanze emesse rispettivamente il 23 dicembre 1998 ed il 15 febbraio 1999, ed
il Giudice di pace di Cesena, con ordinanza emessa il 12 gennaio 1999, in
altrettanti giudizi aventi ad oggetto l'accertamento dell'illegittimità della
pretesa di pagamento di somme richieste a titolo di contributo di bonifica e la
domanda di ripetizione di importi corrisposti al medesimo titolo, hanno
sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 9, secondo comma,
del codice di procedura civile, nella parte in cui estende a tali controversie
la competenza del tribunale in materia di imposte e tasse, ovvero - secondo il
Giudice di pace di Cesena - attribuisce ad esso le controversie in materia di
contributi consortili, nonché - i primi due rimettenti - anche dell'art. 7 del
codice di procedura civile, nella parte in cui non prevede, ovvero esclude, la
competenza del giudice di pace in ordine alle controversie in materia di
contributi di bonifica, ed infine - il terzo - anche dell'art. 21 del regio
decreto 13 febbraio 1933, n. 215 (Nuove norme per la bonifica integrale), nella
parte in cui rinvia alle norme che regolano l'esazione delle imposte dirette la
disciplina della riscossione dei contributi consortili di bonifica, in
riferimento agli artt. 3, 24, 25, 53 (parametro non richiamato dal Giudice di
pace di Cesena), 97 (parametro non indicato dal Giudice di pace di Lecce) e 113
della Costituzione;
che
i rimettenti censurano le norme sotto profili e con argomentazioni in larga
parte coincidenti, sostenendo che i contributi di bonifica non avrebbero natura
tributaria, in quanto, nonostante costituiscano una forma di concorso al
finanziamento di un'attività svolta dai consorzi nell'interesse della
collettività, hanno come presupposto il collegamento tra la spesa sostenuta
dall'ente impositore per l'esecuzione e la manutenzione delle opere di bonifica
ed il vantaggio diretto e specifico che ne deriva per il fondo onerato;
che,
in particolare, secondo il Giudice di pace di Otranto, la sentenza 23 settembre
1998, n. 9493 delle Sezioni Unite della Corte di cassazione, riconoscendo
natura tributaria alla prestazione in esame, e facendola rientrare nella
competenza del tribunale in materia di imposte e tasse, benché siano
insussistenti gli elementi che caratterizzano le entrate tributarie,
realizzerebbe un'ingiustificata disparità di trattamento tra i proprietari di
fondi inclusi nei comprensori di bonifica e coloro i quali azionano in giudizio
pretese di identico valore;
che
risulterebbe altresì violata la garanzia del giudice naturale e realizzato uno
"sviamento" della tutela giurisdizionale nei confronti della pubblica
amministrazione in quanto, indipendentemente dal valore della controversia,
sarebbe precluso ai consorziati l'esercizio della facoltà di stare in giudizio
personalmente (art. 82 cod. proc. civ.), di farsi rappresentare da qualsiasi
persona munita di mandato, anche priva di cognizioni tecnico–giuridiche (art.
317 cod. proc. civ.), e di avvalersi dell'esenzione da imposte, spese, tasse e
diritti (art. 46 della legge 21 novembre 1991, n. 374), determinandosi peraltro
un aggravio di lavoro per i tribunali ed una disparità di trattamento
impositivo, dato che l'obbligo di contribuzione non riguarderebbe tutti i fondi
inclusi nel comprensorio di bonifica né tutti quelli che traggono beneficio
dall'attività del consorzio;
che,
inoltre, diversamente da quanto ritenuto dalle Sezioni Unite della Corte di
cassazione, ad avviso del Giudice di pace di Lecce, i contributi di bonifica
costituirebbero oneri reali esigibili con le norme ed i privilegi stabiliti per
l'imposta fondiaria, ma non avrebbero natura tributaria e, secondo il Giudice
di pace di Cesena, essi configurerebbero diritti pubblicistici di natura
personale;
che
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, è intervenuto in quattro giudizi, con
atti di contenuto sostanzialmente analogo, eccependo, in via pregiudiziale,
l'inammissibilità della questione, in quanto diretta esclusivamente ad ottenere
un chiarimento in ordine alla natura dei contributi di bonifica, e sostenendo
nel merito che, al pari delle imposte, essi costituiscono prestazioni imposte
per legge, e che la distribuzione della competenza tra i giudici non incide
sulla tutela giurisdizionale nei confronti della pubblica amministrazione, né
sulla garanzia del giudice naturale, mentre la maggiore onerosità delle forme
prescritte per il procedimento dinanzi al tribunale non pregiudica la difesa
dei contribuenti, e la celerità dei giudizi non trova copertura nell'art. 97
della Costituzione;
che,
nei giudizi sollevati dal Giudice di pace di Otranto e dal Giudice di pace di
Lecce, si è costituito il Consorzio di bonifica Ugento e Li Foggi, convenuto
nei processi a quibus, eccependo
l'inammissibilità e l'infondatezza delle questioni di legittimità
costituzionale, sul rilievo che i contributi di bonifica costituirebbero un
tributo speciale, imposto dalla legge per il finanziamento di una funzione pubblica
necessaria e determinato con criteri diversi dalle leggi di mercato, e che la
sottrazione alla competenza del giudice di pace, oltre a riguardare un numero
indefinito di controversie, sarebbe giustificata dall'opportunità di evitare
che controversie attinenti alla provvista finanziaria degli enti pubblici siano
affidate a giudici privi di adeguata preparazione e professionalità;
che,
nel giudizio derivato dall'ordinanza del Giudice di pace di Cesena, si è
costituito il Consorzio di bonifica Savio e Rubicone, convenuto nel giudizio
principale, il quale ha eccepito, in via pregiudiziale, l'inammissibilità della
questione, sostenendo, nel merito, che il carattere della commutatività connota
anche altre prestazioni imposte in base alla legge, e che il criterio della
materia costituisce espressione dell'ampia discrezionalità riconosciuta al
legislatore in tema di distribuzione della competenza tra i giudici, mentre la
maggiore onerosità della difesa in giudizio, eventualmente conseguente alla sua
applicazione, attiene ad una valutazione del singolo, in quanto la Costituzione
non garantisce la gratuità del servizio giudiziario;
che,
in due dei giudizi promossi dal Giudice di pace di Lecce ed in quello sollevato
dal Giudice di pace di Cesena, si sono altresì costituiti gli attori nei
processi principali, svolgendo argomentazioni analoghe, con le quali hanno
insistito per l'accoglimento delle questioni di legittimità costituzionale,
eccependo l'inesistenza delle ragioni che giustificano la competenza
eccezionale del tribunale in materia di imposte e tasse, in quanto i contributi
in esame non avrebbero natura tributaria, sicché l'interesse tutelato sarebbe
esclusivamente quello specifico del proprietario, il cui concorso al finanziamento
dell'attività di bonifica è commisurato al beneficio.
Considerato che il Giudice di pace di Otranto
dubita, in riferimento agli artt. 3, 24, 25, 53, 97 e 113 della Costituzione,
della legittimità costituzionale dell'art. 7 cod. proc. civ., nella parte in
cui non prevede, ovvero esclude, la competenza del giudice di pace in ordine
alle controversie in materia di contributi di bonifica, e dell'art. 9 cod.
proc. civ., nella parte in cui estende alle medesime controversie la competenza
del tribunale in materia di imposte e tasse, mentre il Giudice di pace di Lecce
denuncia le medesime disposizioni di legge per violazione degli artt. 3, 24,
25, 53 e 113 della Costituzione, ed il Giudice di pace di Cesena dubita, in
riferimento agli artt. 3, 24, 25, 97 e 113 della Costituzione, della
legittimità costituzionale dell'art. 9 cit., nella medesima parte censurata
dagli altri giudici rimettenti, nonché dell'art. 21 del regio decreto 13
febbraio 1933, n. 215, nella parte in cui dichiara applicabili alla riscossione
dei contributi in questione le norme che regolano l'esazione delle imposte dirette;
che
le questioni proposte dai giudici rimettenti hanno tutte ad oggetto la competenza
del tribunale in ordine alle controversie in materia di contributi di bonifica
e si fondano sul comune assunto secondo cui tali controversie non avrebbero ad
oggetto un'entrata tributaria, in quanto i contributi in questione, pur avendo
carattere obbligatorio ed essendo esigibili nelle forme previste per la
riscossione delle imposte dirette, rappresenterebbero il corrispettivo dovuto
dal proprietario del fondo onerato per il vantaggio diretto e specifico
derivante dall'esecuzione delle opere di bonifica;
che
la sostanziale identità delle censure riportate nelle ordinanze di rinvio e dei
principi costituzionali invocati e la parziale identità delle norme impugnate
rendono opportuna la riunione dei giudizi;
che
la questione di legittimità costituzionale riguarda gli artt. 7 e 9 cod. proc.
civ., nella parte in cui, nel disciplinare la competenza nel processo civile,
devolvono alla cognizione del tribunale genericamente le "cause in materia
di imposte e tasse";
che
la questione, nei termini in cui viene prospettata, appare inammissibile in
quanto le norme impugnate vanno applicate, in mancanza di una specifica
individuazione dei tributi ricompresi nella predetta previsione legislativa,
soltanto a seguito della qualificazione dell'oggetto della controversia, che va
peraltro definito in base alle diverse norme che disciplinano specificamente
l'entrata pubblica in contestazione;
che, alla luce di quanto afferma
nell'ordinanza di rinvio il Giudice di pace di Cesena, secondo il quale l'art.
21 del r.d. n. 215 del 1933 «non si occupa della qualificazione della natura
del rapporto, bensì del grado di imperatività ed esecutività del provvedimento
amministrativo adottato dal consorzio di bonifica», appare altresì
inammissibile l'individuazione di tale disposizione come oggetto della
questione di legittimità costituzionale;
che, peraltro, i giudici rimettenti
hanno concretamente dimostrato di non dubitare affatto della natura
extratributaria delle controversie in materia di contributi di bonifica, dal
cui riconoscimento deriverebbe automaticamente l'inapplicabilità dell'art. 9,
secondo comma, cod. proc. civ., ed hanno precisato di essere stati indotti a
sollevare la questione di legittimità costituzionale dal contrario indirizzo
che, in ordine alla qualificazione di tali contributi, hanno adottato le
Sezioni Unite della Corte di cassazione, con la citata sentenza 23 settembre
1998, n. 9493;
che tale precisazione, unitamente al
tenore letterale delle ordinanze di rinvio, nelle quali si censura il principio
giurisprudenziale enunciato nella predetta sentenza, più che le disposizioni di
legge indicate dai giudici rimettenti, rivela la reale finalità delle questioni
sottoposte all'esame della Corte, volte non tanto alla risoluzione di un dubbio
di costituzionalità, che i giudici rimettenti hanno dimostrato di non nutrire affatto
e di poter risolvere in via interpretativa, quanto a proteggere le emanande pronunce
dall'alea di un'impugnazione e di un eventuale annullamento;
che una siffatta finalità risulta
estranea alla logica del giudizio incidentale di legittimità costituzionale, e
pertanto le questioni devono essere dichiarate manifestamente inammissibili
(cfr. ordinanze n. 54 del 1999 e n. 70 del 1998, sentenza n. 110 del 1995).
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti
i giudizi,
dichiara la manifesta inammissibilità delle
questioni di legittimità costituzionale degli artt. 7 e 9 del codice di
procedura civile, sollevate, in riferimento agli artt. 3, 24, 25, 53, 97 e 113
della Costituzione, dai Giudici di pace di Otranto e Lecce con le ordinanze
indicate in epigrafe;
dichiara la manifesta inammissibilità della
questione di legittimità costituzionale dell'art. 9 del codice di procedura
civile e dell'art. 21 del regio decreto 13 febbraio 1933, n. 215 (Nuove norme
per la bonifica integrale), sollevata, in riferimento agli artt. 3, 24, 25, 97
e 113 della Costituzione, dal Giudice di pace di Cesena con l'ordinanza
indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella
sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 23 marzo 2000.
Cesare
MIRABELLI, Presidente
Piero
Alberto CAPOTOSTI, Redattore
Depositata in cancelleria
il 31 marzo 2000.