SENTENZA N. 26
ANNO 2000
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Prof. Giuliano VASSALLI Presidente
- Prof. Francesco GUIZZI Giudice
- Prof. Cesare MIRABELLI
"
- Prof. Fernando SANTOSUOSSO "
- Avv. Massimo VARI "
- Dott. Cesare RUPERTO
"
- Dott. Riccardo CHIEPPA
"
- Prof. Gustavo
ZAGREBELSKY "
- Prof. Valerio ONIDA
"
- Prof. Carlo MEZZANOTTE
"
- Avv. Fernanda CONTRI "
- Prof. Guido NEPPI
MODONA "
- Prof. Piero Alberto CAPOTOSTI "
- Prof. Annibale MARINI
"
- Dott. Franco BILE "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 14,
lettera b), del decreto-legge 22 maggio 1993, n. 155 (Misure urgenti per
la finanza pubblica), convertito, con modificazioni, nella legge 19 luglio
1993, n. 243 e dell’art. 3, primo comma, della legge 9 gennaio 1963, n. 9
(Elevazione dei trattamenti minimi di pensione e riordinamento delle norme in
materia di previdenza dei coltivatori diretti e dei coloni e mezzadri),
promossi con ordinanze emesse il 31 marzo 1998 dal Pretore di Trento nel
procedimento civile vertente tra Zeni Mario e l’INAIL, iscritta al n. 490 del
registro ordinanze 1998 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 28, prima serie speciale, dell’anno 1998, e il 15 ottobre 1998
dal Tribunale di Lecce nel procedimento civile vertente tra l’INAIL e Giuri
Rocco, iscritta al n. 888 del registro ordinanze 1998 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 51, prima serie speciale, dell’anno 1998.
Visti gli atti di
costituzione dell’INAIL nonché gli atti di intervento del Presidente del
Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza
pubblica del 23 novembre 1999 il Giudice relatore Fernando Santosuosso;
uditi l’avvocato
Saverio Muccio per l’INAIL e l’avvocato dello Stato Giuseppe Fiengo per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.— Nel corso della controversia in materia previdenziale
promossa da Zeni Mario nei confronti dell’Istituto nazionale per
l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro il Pretore di Trento ha
sollevato questione di legittimità costituzionale, in riferimento all’art. 3
Cost., dell’art 14, lettera b), del decreto-legge 22 maggio 1993, n. 155
(Misure urgenti per la finanza pubblica), convertito, con modificazioni, nella
legge 19 luglio 1993, n. 243.
Premette in punto di fatto il giudice a quo che lo
Zeni, essendosi procurato una ferita ad una mano nelle operazioni di rinnovo di
un frutteto dell’azienda agricola di famiglia, ha convenuto in giudizio l’INAIL
onde ottenere le relative prestazioni; l’ente previdenziale, tuttavia, pur
avendo accertato la sussistenza di una riduzione della capacità lavorativa di
entità superiore al minimo indennizzabile, ha respinto in via amministrativa la
domanda, sostenendo che il ricorrente non rientra nella tutela assicurativa di
cui al d.P.R. del 30 giugno 1965, n. 1124.
Ad avviso del rimettente nessun dubbio sussiste sul
requisito della rilevanza, poiché la domanda avanzata giudizialmente dallo Zeni
dovrebbe essere respinta in base alle risultanze di fatto ed alla norma
impugnata. Prima dell’entrata in vigore di quest’ultima, infatti, i lavoratori
autonomi in agricoltura rientravano nell’assicurazione in oggetto, ai sensi
dell’art. 205, lettera b) del citato d.P.R., a condizione che
prestassero il proprio lavoro con carattere di abitualità, non richiedendosi la
prevalenza o l’esclusività di detto lavoro agricolo. Il requisito
dell’abitualità, secondo la pacifica interpretazione datane dalla
giurisprudenza, andava valutato in rapporto alle esigenze dei fondi cui si
dedicava il lavoratore. Sulla base della norma oggi in esame, invece, a
decorrere dal 1° giugno 1993, i lavoratori autonomi in agricoltura aventi
diritto all’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro debbono essere
individuati secondo i criteri di cui alla legge 26 ottobre 1957, n. 1047, ossia
con le medesime regole vigenti per l’assicurazione obbligatoria contro
l’invalidità e la vecchiaia. E poiché quest’ultima legge viene integrata dagli
artt. 2 e 3 della legge 9 gennaio 1963, n. 9, ne consegue che attualmente il
lavoratore autonomo in agricoltura è tutelato contro gli infortuni sul lavoro a
condizione che si dedichi a tale attività non più in maniera abituale, bensì in
maniera esclusiva o prevalente. Il novum costituito dalla norma
impugnata, dunque, sta nell’aver ristretto il novero dei lavoratori agricoli
aventi diritto alla tutela assicurativa.
Per ciò che concerne la non manifesta infondatezza, il
Pretore di Trento osserva che è incongruo ed irrazionale escludere dalla tutela
contro gli infortuni sul lavoro i lavoratori agricoli che non si dedicano in
modo esclusivo o prevalente a tale attività, perché vi sono fondi che
richiedono una dedizione esclusiva, mentre in altri il lavoro non può protrarsi
più di un certo numero di giornate all’anno; ne consegue che il parametro
dell’abitualità, cui il sistema si conformava fino all’entrata in vigore della
norma in questione, appare molto più consono alla particolare struttura
dell'attività agricola svolta da lavoratori autonomi.
La norma da scrutinare, invece, finisce con l’ostacolare
irrazionalmente sia il lavoro part-time, reso sempre più frequente dalla
crescente meccanizzazione in agricoltura, sia l’attività svolta nelle zone
svantaggiate, dove la scarsa redditività della terra costringe i lavoratori
agricoli a procurarsi un’ulteriore attività, perdendo con ciò il diritto alla
protezione antinfortunistica. E d’altronde il rimettente rileva che anche
l’esistenza di un secondo lavoro non può giustificare l’eccessivo rigore della
norma impugnata, perché l’infortunio si risolve comunque in una maggiore
difficoltà di svolgimento anche della diversa occupazione, per cui non viene
meno la lamentata lesione dell’art. 3 della Costituzione.
2.— Si è costituito in giudizio l’INAIL, chiedendo che la
questione venga dichiarata inammissibile o, comunque, infondata.
Osserva l’ente previdenziale che la norma posta in dubbio
dal Pretore di Trento risponde ad un razionale obiettivo di unificazione di
ogni forma di assicurazione obbligatoria dei lavoratori agricoli, adeguando i
requisiti di ammissione alla tutela contro gli infortuni sul lavoro a quelli previsti
per il regime assicurativo gestito dall’INPS. Tale coordinamento, frutto di una
scelta discrezionale del legislatore certamente in armonia con i principi
costituzionali, risponde poi ad una finalità di ordine economico, poiché la
gestione INAIL relativa ai lavoratori agricoli presenta un bilancio fortemente
passivo. Ne consegue che l’esistenza di alcune differenze di fatto non può
comunque fondare un dubbio di legittimità costituzionale.
3.— E’ intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che la questione venga dichiarata inammissibile o, comunque,
infondata.
La difesa erariale rileva che la proposta questione, la
quale riecheggia quella già decisa dalla Corte con la sentenza n. 179 del 1996,
pone un dubbio in termini di razionalità della normativa impugnata. Tale
dubbio, però, non ha ragion d’essere perché in un regime di automatismo delle
prestazioni, come quello vigente, spetta alla scelta discrezionale del legislatore
individuare i requisiti minimi degli aventi diritto all’assicurazione contro
gli infortuni sul lavoro; né il giudice a quo, d’altra parte, individua
un tertium comparationis, limitandosi alla mera censura della norma in
oggetto.
4.— Nell'ambito di altra controversia di carattere
previdenziale il Tribunale di Lecce ha sollevato questione di legittimità
costituzionale, in riferimento all’art. 3 Cost., della stessa norma impugnata
dal Pretore di Trento e dell’art. 3, primo comma, della legge 9 gennaio 1963,
n. 9 (Elevazione dei trattamenti minimi di pensione e riordinamento delle norme
in materia di previdenza dei coltivatori diretti e dei coloni e mezzadri),
nella parte in cui dette norme escludono dall’assicurazione i lavoratori
agricoli che sono comunque impegnati nell’attività di lavorazione dei fondi per
meno di 104 giornate all’anno.
Precisa il giudice a quo che nel caso sottoposto al
suo giudizio il lavoratore agricolo ha coltivato un fondo di sua proprietà per
il quale è previsto un impegno lavorativo di 69 giornate annue, nel contempo
maturando altre 51 giornate come bracciante agricolo. Il Tribunale, pertanto,
lamenta l’irrazionalità delle norme citate nella parte in cui non consentono il
cumulo tra i due tipi di lavoro, con ciò privando della copertura assicurativa
quei lavoratori che, pur lavorando in fondi diversi, sono stati comunque
impegnati per più di 104 giornate all’anno.
5.— In tale giudizio si è costituito l’INAIL, con una
memoria identica a quella presentata nell’altro, rassegnando le medesime
conclusioni.
E' intervenuto anche il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, con una
memoria di contenuto pressoché identico a quella redatta per l’altro giudizio,
chiedendo che la questione venga dichiarata inammissibile o, comunque,
infondata. Osserva la difesa erariale che dall’ordinanza di rimessione non
risultano motivati in maniera sufficientemente chiara i termini della
controversia concreta; il che imporrebbe una pronuncia di inammissibilità.
Considerato in diritto
1.— Il Pretore di Trento dubita che l’art 14, lettera b),
del decreto-legge 22 maggio 1993, n. 155, convertito, con modificazioni, nella
legge 19 luglio 1993, n. 243, sia in contrasto con l’art. 3 della Costituzione
là dove stabilisce che i lavoratori agricoli di cui all’art. 205, lettera b)
del d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124 hanno diritto all’assicurazione obbligatoria
contro gli infortuni sul lavoro, a decorrere dal 1° giugno 1993, "secondo
i criteri e le modalità previste dalla legge 26 ottobre 1957, n. 1047 e
successive modificazioni ed integrazioni", ossia a condizione che si
dedichino al lavoro agricolo "in modo esclusivo o almeno prevalente"
(secondo quanto disposto dagli artt. 2 e 3 della legge 9 gennaio 1963,
n. 9).
Ad avviso del rimettente sarebbe incongruo ed irrazionale
escludere dalla tutela contro gli infortuni i lavoratori agricoli che non si
dedicano in modo esclusivo o prevalente a tale attività, dal momento che vi
sono terreni che richiedono un siffatto impegno, mentre in altri il lavoro non
può durare più di un certo numero di giornate all’anno; inoltre la norma
ostacolerebbe irrazionalmente sia il lavoro part-time, reso sempre più
necessario dalla crescente meccanizzazione in agricoltura, sia l’attività
svolta nelle zone svantaggiate, dove la scarsa redditività della terra
costringe i lavoratori agricoli a procurarsi un’ulteriore attività.
Il Tribunale di Lecce deduce che la medesima norma e l’art.
3, primo comma, della legge 9 gennaio 1963, n. 9 - nella parte in cui non
riconoscono il diritto alle prestazioni per gli infortuni ai lavoratori
agricoli autonomi che, pur coltivando un loro fondo per il quale occorrono meno
di 104 giornate lavorative annue, superino poi la soglia legale svolgendo
altrove anche l’attività di bracciante agricolo - siano in contrasto con l’art.
3 della Costituzione, perché escludono dalle prestazioni rese dall’INAIL i
lavoratori che, cumulando le proprie giornate lavorative in fondi diversi,
hanno integrato la predetta condizione.
2.— Le due questioni, riguardando in buona parte le stesse
norme ed essendo comunque animate da una ratio unitaria, vanno riunite e
decise con la medesima pronuncia.
3.— Oggetto di entrambi gli incidenti di legittimità
costituzionale è un particolare aspetto della previdenza agraria relativo ad
alcuni limiti soggettivi e oggettivi di estensione dell’assicurazione
obbligatoria contro gli infortuni e le malattie professionali per i lavoratori
agricoli autonomi. Giova premettere al riguardo che l’art. 205 del d.P.R. n.
1124 del 1965, pur ricomprendendo in detta assicurazione sia i lavoratori
subordinati che quelli autonomi, mantiene una evidente distinzione tra le due
categorie, tanto da menzionarle separatamente nelle lettere a) e b)
del testo. Inoltre la prima delle due norme oggi impugnate, ossia l’art 14,
lettera b), del decreto-legge 22 maggio 1993, n. 155, concerne soltanto
i lavoratori agricoli autonomi, categoria che comprende proprietari, mezzadri,
coltivatori diretti, coloni e loro familiari. Per questo gruppo di lavoratori,
tutti caratterizzati dalla sostanziale assenza di un vincolo di subordinazione,
tale norma prevede il diritto a fruire delle prestazioni assicurative in parola
non più in base al requisito della abitualità nel lavoro agricolo (come
avveniva in precedenza), ma in base al requisito della esclusività o della
prevalenza, con conseguente significativa restrizione dell’ambito soggettivo
della protezione contro gli infortuni.
4.— La prima ordinanza da esaminare, del Pretore di Trento,
è diretta a censurare siffatta restrizione sotto due profili, con riferimento
all'art. 3 della Costituzione: quello di un’intrinseca irrazionalità e quello
di una violazione del principio di eguaglianza, per il diverso e deteriore
trattamento che viene a realizzarsi in danno dei lavoratori agricoli autonomi
che si trovino nelle situazioni negative in precedenza indicate.
La questione non è fondata.
Secondo quanto già chiarito dalla giurisprudenza di questa
Corte, l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro, pur finalizzata
all’obiettivo della pronta liberazione del lavoratore dal bisogno, è ispirata
"piuttosto ad una logica di tipo assicurativo che non ad una di tipo
pienamente solidaristico" (v., più di recente, le sentenze n. 405 e n. 297
del 1999, nonché la n. 350 del 1997). Non c’è, dunque, una completa
socializzazione del rischio, sicché spetta alla discrezionale scelta del
legislatore, sindacabile da questa Corte soltanto in caso di patente
irrazionalità, l’individuazione delle categorie di lavoratori alle quali va
estesa la tutela assicurativa in parola e la precisazione dei limiti di
operatività di tale tutela; limitazioni ancor più comprensibili in materia di
lavoro autonomo (v. sentenza n. 158 del 1987), poiché la protezione contro gli
infortuni è sorta avendo come naturali destinatari i lavoratori subordinati.
Nella questione sollevata dal Pretore di Trento il fulcro
della censura risiede nell'avere la legge sostituito, con effetto dal 1° giugno
1993, il criterio dell'esclusività o della prevalenza a quello dell'abitualità
per la copertura dei lavoratori autonomi dal rischio infortunistico. Tale
scelta del legislatore, già scrutinata solo sotto il profilo della carenza di
normativa transitoria (sentenza n. 179 del 1996), oltre ad essere ragionevole in
rapporto alla peculiarità del lavoro agricolo autonomo ed in vista
dell’armonizzazione tra il sistema assicurativo gestito dall’INAIL e quello
gestito dall’INPS, costituisce legittimo esercizio della menzionata
discrezionalità, traducendosi appunto nell’introduzione di uno dei possibili
limiti all’obbligatorietà di tale assicurazione. In altri termini è la stessa
natura del rapporto previdenziale con l’INAIL a rendere plausibile che la
garanzia assicurativa operi soltanto in presenza di una soglia minima di
prestazioni lavorative, cui si accompagna il correlativo obbligo di versamento
dei contributi. D'altra parte, per i soggetti estranei a qualsiasi vincolo di
subordinazione la durata dell'attività agricola oltre un determinato numero di
giornate costituisce sicuro indice di distinzione rispetto ad un impegno
meramente occasionale, molto limitato nel tempo o svolto per i più vari scopi,
e quindi è tale da giustificare l'obbligatorietà di questa assicurazione intesa
a tutelare in materia infortunistica i lavoratori professionali. Né va
trascurato il rilievo che anche per fruire di altri trattamenti previdenziali
(come quello previsto dall'art. 25 della legge 8 agosto 1972, n. 457) il
legislatore richiede una soglia minima di durata del lavoro agricolo.
5.— Sono prive di fondamento anche le censure di violazione
del principio di eguaglianza sollevate dallo stesso Pretore di Trento.
Ed infatti, sia che la disparità di trattamento venga
individuata nel confronto tra lavoratori agricoli subordinati e lavoratori
agricoli autonomi, sia ch’essa si identifichi, con maggiore aderenza al
contenuto dell’ordinanza di rimessione, nella presunta indebita situazione di
vantaggio di certi lavoratori autonomi rispetto ad altri della stessa
categoria, il rilievo non può comunque essere accolto.
Sotto il primo profilo, la già accennata intrinseca
diversità tra lavoratori subordinati ed autonomi non consente di istituire un
raffronto tra le due categorie.
Quanto alla situazione di sfavore nella quale vengono a
trovarsi coloro i quali, per ragioni oggettive, non possono, come altri
lavoratori agricoli autonomi, dedicarsi alla coltivazione del fondo in maniera
esclusiva o prevalente, la Corte osserva che la mancanza per costoro della
copertura assicurativa costituisce, secondo i precedenti rilievi, non
irragionevole esercizio della discrezionalità di cui il legislatore gode circa
i limiti di obbligatorietà di detta assicurazione, e non viola l'art. 3 della
Costituzione nemmeno sotto il profilo della ingiustificata disparità di
trattamento.
6.— La questione sollevata dal Tribunale di Lecce,
riguardante un altro aspetto della questione, è parimenti infondata.
L’ordinanza in esame, impugnando anche l’art. 3 della legge
9 gennaio 1963, n. 9, sottopone allo scrutinio della Corte l'ulteriore profilo
della irrilevanza del cumulo, a fini previdenziali, del lavoro prestato come
bracciante con quello svolto come lavoratore autonomo; nel giudizio a quo
il ricorrente ha dedotto di avere, in realtà, lavorato per un certo numero di
giornate come bracciante, sicché, sommando queste ultime a quelle svolte come
lavoratore autonomo, egli verrebbe a superare il numero di 104 giornate
richiesto dalla norma in questione come soglia minima per poter fruire
dell’assicurazione INAIL.
Occorre rilevare in proposito che l’interpretazione del
Tribunale di Lecce, nonostante l'eccezione di inammissibilità sollevata dalla
difesa erariale e la diversa lettura della norma data dalla stessa avvocatura
in sede di discussione, appare motivata in modo conciso ma sufficiente, e, come
tale, la questione dev’essere esaminata dalla Corte. Essa non può tuttavia
essere accolta poiché il divieto di cumulo, lungi dall’essere causa di violazione
dei principi dell'art. 3 della Costituzione, costituisce ragionevole e coerente
conseguenza dello specifico sistema normativo.
Il lavoratore agricolo che esercita sia attività di
bracciante che attività autonoma è protetto dall’assicurazione contro gli
infortuni nel tempo di svolgimento della prima attività, mentre rimane privo di
copertura soltanto nel periodo della seconda, ove esso sia di breve durata. Una
simile diversità, tuttavia, non può essere eliminata da questa Corte, non tanto
per il rischio di ulteriori sperequazioni consequenziali, quanto essenzialmente
perché, come si è detto, ciò rientra nei limiti della discrezionalità
legislativa, e perché eterogenee sono le situazioni che si vorrebbero cumulare.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
dichiara non fondate
le questioni di legittimità costituzionale dell’art 14, lettera b), del
decreto-legge 22 maggio 1993, n. 155 (Misure urgenti per la finanza pubblica),
convertito, con modificazioni, nella legge 19 luglio 1993, n. 243, e dell’art.
3, primo comma, della legge 9 gennaio 1963, n. 9 (Elevazione dei trattamenti
minimi di pensione e riordinamento delle norme in materia di previdenza dei
coltivatori diretti e dei coloni e mezzadri), sollevate, in riferimento
all’art. 3 della Costituzione, dal Pretore di Trento e dal Tribunale di Lecce
con le ordinanze di cui in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 gennaio 2000.
Giuliano VASSALLI, Presidente
Fernando SANTOSUOSSO, Redattore
Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere
Depositata in cancelleria il 4 febbraio 2000.