SENTENZA
N. 390
REPUBBLICA
ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA
CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Dott. Renato
GRANATA Presidente
- Prof. Giuliano VASSALLI Giudice
- Prof. Francesco GUIZZI "
- Prof. Cesare MIRABELLI "
- Prof. Fernando SANTOSUOSSO "
- Avv. Massimo VARI "
- Dott. Cesare RUPERTO "
- Dott. Riccardo CHIEPPA "
- Prof. Gustavo ZAGREBELSKY "
- Prof. Valerio ONIDA "
- Prof. Carlo MEZZANOTTE "
- Avv. Fernanda CONTRI "
- Prof. Guido NEPPI MODONA "
- Prof. Piero
Alberto CAPOTOSTI "
- Prof. Annibale MARINI "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità
costituzionale degli artt. 5, primo comma, e 6 della legge 5 giugno 1930, n.
824 (Insegnamento religioso negli istituti medi d’istruzione classica,
scientifica, magistrale, tecnica ed artistica); della legge 25 marzo 1985, n.
121 (Ratifica ed esecuzione dell’Accordo, con protocollo addizionale, firmato a
Roma il 18 febbraio 1984, che apporta modificazioni al Concordato lateranense
dell’11 febbraio 1929, tra la Repubblica italiana e la Santa Sede), nella parte
in cui dà esecuzione all’art. 9, numero 2, di tale Accordo; dell’art. 309,
comma 2, del decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297 (Approvazione del testo
unico delle disposizioni legislative vigenti in materia di istruzione, relative
alle scuole di ogni ordine e grado), promosso con ordinanza emessa il 13
dicembre 1996 dal Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia - sezione staccata di Catania sui ricorsi riuniti proposti da
Smeralda Prinzi contro l’Istituto tecnico industriale "G. Marconi" di
Messina ed altri, iscritta al n. 903 del registro ordinanze 1997 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 3, prima serie speciale, dell’anno
1998.
Visti l’atto di costituzione dell’Archidiocesi
di Messina nonché gli atti di intervento della Conferenza episcopale italiana e
del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 19
maggio 1998 il Giudice relatore Cesare Mirabelli;
uditi
l’avvocato Franco G. Scoca per l’Archidiocesi di Messina e per la Conferenza
episcopale italiana e l’avvocato dello Stato Paolo di Tarsia di Belmonte per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. ¾ Nel
corso di un giudizio promosso da una insegnante di religione che chiedeva
l’annullamento della mancata conferma dell’incarico, per l’anno scolastico
1994-95, presso l’Istituto tecnico industriale "G. Marconi" di
Messina e dei provvedimenti di nomina
presso altri istituti di istruzione (Scuola media statale di Furnari e Istituto
magistrale di Castroreale), il Tribunale amministrativo regionale per la
Sicilia -
sezione staccata di Catania ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 4, 35 e
97 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale: degli artt. 5,
primo comma, e 6 della legge 5 giugno 1930, n. 824 (Insegnamento religioso
negli istituti medi d’istruzione classica, scientifica, magistrale, tecnica ed
artistica); dell’art. 9, numero 2, della legge 25 marzo 1985, n. 121 (Ratifica
ed esecuzione dell’Accordo, con protocollo addizionale, firmato a Roma il 18
febbraio 1984, che apporta modificazioni al Concordato lateranense dell’11
febbraio 1929, tra la Repubblica italiana e la Santa Sede), esattamente della
legge n. 121 del 1985, nella parte in cui dà esecuzione all’art. 9, numero 2,
di tale Accordo; dell’art. 309, comma 2, del decreto legislativo 16 aprile
1994, n. 297 (Approvazione del testo unico delle disposizioni legislative
vigenti in materia di istruzione, relative alle scuole di ogni ordine e grado).
Queste disposizioni sono denunciate laddove prevedono che la nomina degli
insegnanti di religione, su proposta dell’ordinario diocesano, ha efficacia
annuale, senza alcuna possibilità di
inserimento nell’organico dei docenti, e con la possibilità di revoca ad
libitum dell’incarico.
La legge n. 824 del 1930 stabilisce che
l’insegnamento religioso è affidato per incarico a persone scelte all’inizio
dell’anno scolastico dal capo dell’istituto, inteso l’ordinario diocesano (art.
5, primo comma), e prevede che l’incarico può essere revocato, anche durante
l’anno, di accordo con l’autorità ecclesiastica (art. 6). La legge n. 121 del
1985 dispone la ratifica ed esecuzione
dell’Accordo che apporta modificazioni al Concordato lateranense, il quale
prevede (all’art. 9, numero 2) che la Repubblica italiana, riconoscendo il
valore della cultura religiosa e tenendo conto che i principi del cattolicesimo
fanno parte del patrimonio storico del popolo italiano, continuerà ad
assicurare, nel quadro delle finalità della scuola, l’insegnamento della
religione cattolica nelle scuole pubbliche non universitarie di ogni ordine e
grado.
Il
testo unico delle disposizioni legislative in materia di istruzione, approvato
con il decreto legislativo n. 297 del 1994, prevede (all’art. 309) che per
l’insegnamento della religione cattolica nelle scuole pubbliche non
universitarie di ogni ordine e grado, il capo dell’istituto conferisce
incarichi annuali d’intesa con l’ordinario diocesano secondo le disposizioni
dell’Accordo tra la Repubblica italiana e la Santa Sede e relativo protocollo
addizionale, ratificato con la legge n. 121 del 1985, e delle intese previste
dal punto 5, lettera b), di tale protocollo.
Il
giudice rimettente richiama queste disposizioni per denunciare la norma, che ha
trovato applicazione nel caso sottoposto al suo giudizio, la quale stabilisce
l’efficacia annuale della nomina degli insegnanti di religione.
La mancanza per essi della stabilità,
che caratterizzerebbe invece la posizione degli altri insegnanti e dei pubblici
dipendenti in genere, sarebbe priva di giustificazione e discriminerebbe, in
violazione del principio di eguaglianza (art. 3, primo comma, Cost.), questa
categoria di insegnanti, che fanno parte della componente docente negli organi
scolastici, con gli stessi diritti e doveri degli altri docenti (art. 309,
comma 3, del decreto legislativo n. 297 del 1994); né le peculiari
caratteristiche della materia insegnata giustificherebbero un trattamento
deteriore.
La designazione annuale da parte
dell’ordinario diocesano non sarebbe diretta ad assicurare il controllo della
idoneità dei docenti, giacché il potere di controllare la permanenza dei
requisiti di idoneità richiesti per l’insegnamento della religione sarebbe
comunque garantito da altre disposizioni. Né viene posto in discussione questo
potere dell’ordinario diocesano, che costituisce il logico e necessario
corollario del potere di designazione, che caratterizza questo insegnamento.
L’efficacia solo annuale dell’incarico
sarebbe anche in contrasto con l’esigenza di stabilità, considerata uno degli
aspetti del diritto al lavoro, tutelato in tutte le sue forme ed applicazioni
(artt. 4, primo comma, e 35 Cost.); violerebbe, inoltre, il principio di buon
andamento dell’amministrazione (art. 97, primo comma, Cost.), che richiede non
solo la preparazione dell’insegnante, ma anche l’esperienza e la continuità
didattica, che si conseguono prestando servizio nella stessa sede; mentre
l’annualità dell’incarico determinerebbe un disagio personale e familiare
dell’insegnante, che si ripercuoterebbe sul suo rendimento e, in definitiva,
sul buon andamento del servizio.
2.
¾ Nel giudizio di legittimità costituzionale si è costituito
l’Ordinario diocesano di Messina, che era parte nel giudizio principale,
chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o manifestamente
infondata.
L’atto di costituzione recepisce un
unito parere pro-veritate, nel quale si osserva che tra le norme
denunciate è stato incluso l’art. 9, numero 2, dell’Accordo che apporta
modificazioni al Concordato lateranense, che pure non contiene specifiche
determinazioni sull’efficacia annuale della nomina degli insegnanti di
religione. Ciò indurrebbe a ritenere che la questione di legittimità costituzionale
si estenda all’ambito delle relazioni tra lo Stato e le confessioni religiose,
per il quale opera la garanzia della disciplina pattizia, prevista dagli artt.
7 ed 8 della Costituzione. Investendo una norma di derivazione concordataria,
il parametro del giudizio di legittimità costituzionale dovrebbe essere
costituito dai "principi supremi" dell’ordinamento costituzionale;
mentre non sarebbero tali quelli indicati dal giudice rimettente, i quali, se
pure in astratto possono riferirsi a diritti umani (diritto al lavoro) o a
principi fondamentali (eguaglianza, imparzialità e buon andamento della
amministrazione), in concreto rifletterebbero valori che non assurgono a
"principi supremi". Non si potrebbe confondere, difatti, con il
diritto inviolabile al lavoro, che riguarda i molteplici modi di esplicare
l’attività lavorativa, la pretesa stabilità nel posto di lavoro, che è sempre
relativa e non è lesa da un regime di mobilità estesamente previsto in ambito
scolastico. Né le differenziazioni di trattamento all’interno di una stessa
categoria, quale è quella degli insegnanti, toccherebbero i valori fondamentali
espressi dal principio di eguaglianza, il quale esclude discriminazioni basate
sugli elementi distintivi indicati dall’art. 3 della Costituzione o che,
investendo la tutela di diritti umani inviolabili, alterino la pari dignità
delle persone.
Quanto alle norme interne statali,
senza considerare la estensione ad esse della "copertura" assicurata
dall’art. 7 della Costituzione, i problemi sollevati dall’ordinanza di
rimessione riguarderebbero solo profili amministrativi, attinenti alla
organizzazione didattica della scuola. In ogni caso l’intervento correttivo ed
integrativo che viene richiesto toccherebbe la discrezionalità del legislatore
e comporterebbe una scelta tra molteplici soluzioni.
Queste considerazioni, formulate per
sostenere la inammissibilità della questione di legittimità costituzionale,
sono poi sviluppate per dimostrarne anche la infondatezza.
Nel merito sarebbe inesatta la stessa
premessa dalla quale muove l’ordinanza di rimessione, che presuppone la
stabilità come una caratteristica del pubblico impiego, della quale
rimarrebbero privi i soli insegnanti di religione.
Difatti, i rapporti di lavoro a tempo
determinato non costituirebbero più una eccezione; anzi, essi sarebbero
espressamente previsti e considerati nell’ambito della scuola (si veda l’art.
36, comma 4, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29). Lo stesso
contratto collettivo nazionale di lavoro per il personale scolastico
(sottoscritto il 4 agosto 1995, su autorizzazione del Governo con provvedimento
del Presidente del Consiglio dei ministri 21 luglio 1995, pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale n. 207, supplemento ordinario, del 5 settembre 1995) non
farebbe più riferimento al "ruolo" degli insegnanti, ma prevederebbe
per essi, accanto al rapporto di lavoro a tempo indeterminato, anche
l’assunzione a tempo determinato. Inoltre l’evoluzione del sistema scolastico
avrebbe portato alla generale utilizzazione di procedure di mobilità
nell’impiego dei docenti presso diversi
istituti scolastici.
In questo contesto gli insegnanti di
religione non sarebbero discriminati; vedrebbero, anzi, salvaguardate le loro
aspettative di stabilità, nel rispetto del carattere annuale dell’incarico e
del potere di controllo e di intervento dell’autorità ecclesiastica.
L’annualità dell’incarico sarebbe giustificata sia dalle possibili variazioni
delle esigenze del servizio scolastico, sia dalla particolare natura e
struttura dell’insegnamento della religione, affidato, tra l’altro,
preferibilmente a sacerdoti o religiosi (art. 5, ultimo comma, della legge n.
824 del 1930) o, nelle scuole materne ed elementari, ad insegnanti di classe
disposti a svolgerlo (punto 2.6. dell’intesa tra l’autorità scolastica italiana
e la Conferenza episcopale italiana, cui è stata data esecuzione con il d.P.R.
16 dicembre 1985, n. 751).
L’incarico, inoltre, si considera
confermato se permangono le condizioni ed i requisiti prescritti, sicché lo
stato giuridico degli insegnanti di religione, che pur costituiscono una
categoria a parte, sarebbe quello dell’incaricato annuale stabilizzato, con un
rapporto assimilabile a quello a tempo indeterminato.
L’intervento
dell’autorità ecclesiastica nel procedimento di conferimento dell’incarico
costituirebbe una forma di partecipazione all’organizzazione di un servizio che
è reso nella scuola e nel quadro delle finalità della scuola, ma che non
sarebbe interamente della scuola. La Chiesa, difatti ¾ concorrendo a determinare i programmi, le modalità di
organizzazione, i criteri per la scelta dei libri di testo, i profili della
qualificazione professionale degli insegnanti, il riconoscimento della idoneità
e la loro designazione (punto 5, lettere a) e b), del protocollo addizionale
all’Accordo di revisione del Concordato) ¾ assumerebbe le responsabilità connesse
ai tratti confessionali di un insegnamento nei cui riguardi lo Stato rimane
aperto e disponibile, giacché riconosce il valore della cultura religiosa e
tiene conto che i principi del cattolicesimo fanno parte del patrimonio storico
del popolo italiano (art. 9, numero 2, dell’Accordo che apporta modificazioni
al Concordato), ma mantiene la distanza propria di uno Stato laico pluralista,
che non si identifica con alcuna confessione religiosa. Ciò comporterebbe il
riconoscimento di uno spazio di autonomia connesso con l’ordine proprio della
Chiesa, e non sarebbe irragionevole, in corrispondenza al legittimo
riconoscimento di questo ordine, attribuire ai competenti organi ecclesiastici una
qualche discrezionalità nell’esercizio della facoltà di designazione degli
insegnanti che da quell’ordine provengono.
Considerati
ragionevoli i limiti posti alla stabilità degli insegnanti, rimarrebbe anche
escluso che questi limiti possano incidere negativamente sui criteri di buon
andamento e di imparzialità dell’amministrazione (art. 97 Cost.).
La questione sarebbe infondata anche in
riferimento agli artt. 4 e 35 Cost., giacché l’inviolabile diritto umano al
lavoro non potrebbe essere identificato con il diritto alla stabilità nel posto
di lavoro.
3.
¾ E’ intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o, comunque, infondata.
L’inammissibilità
deriverebbe dalla mancanza di un parametro di riferimento obbligato, che è
necessario in una sentenza manipolativa per addizione, quale è quella
richiesta. Inoltre, essendo la materia disciplinata pattiziamente, sarebbe
pregiudiziale un accordo a livello sovranazionale, o quanto meno una intesa fra
il Ministero della pubblica istruzione e la Conferenza episcopale italiana
(punto 5 del protocollo addizionale all’Accordo di revisione del Concordato).
Nel merito l’Avvocatura sottolinea che
il giudice rimettente muove da una incompleta ricostruzione del quadro
normativo, che, se non prevede una
piena stabilità o la collocazione in ruolo dell’insegnante di religione, lo
pone tuttavia in una posizione garantita. L’evoluzione normativa ha delineato,
sino al vigente contratto collettivo nazionale della scuola del 4 agosto 1995
(art. 47, comma 6), che ha efficacia normativa generale (in forza dell’art. 2
del decreto legislativo n. 29 del 1993), una sostanziale equiparazione, quanto
al trattamento giuridico ed economico, degli insegnanti di religione ai docenti
assunti a tempo indeterminato.
Anche
per quanto riguarda le modalità di assunzione la situazione sarebbe diversa da
quella esposta dal giudice rimettente. Il capo di istituto determina, nella sua
autonomia organizzativa, le esigenze di servizio e verifica i requisiti
generali di ammissione all’insegnamento, mentre l’ordinario diocesano, ai fini
del raggiungimento dell’intesa sulla nomina, attesta l’idoneità dei docenti.
Ad
avviso dell’Avvocatura, lo status degli insegnanti di religione sarebbe
tutt’altro che profondamente differenziato rispetto a quello degli altri
docenti "stabili". Essi sono annualmente confermati nell’incarico,
salvo nuove intese tra l’autorità diocesana e quella scolastica, che non
comportano normalmente risoluzione del rapporto di servizio bensì, come nel
caso esaminato dal giudice rimettente, spostamenti di sede o variazioni di
orario anche in relazione al sopravvenire di circostanze oggettive.
Quanto
al potere di revoca dell’incarico da parte del capo d’istituto «di accordo con
l’autorità ecclesiastica» (previsto dall’art. 6 della legge n. 824 del 1930),
esso sarebbe da leggere alla luce delle nuove intese con la Conferenza
episcopale italiana: il riconoscimento della idoneità all’insegnamento ha
effetto permanente (d.P.R. 23 giugno 1990, n. 202, di esecuzione dell’intesa
del 13 giugno 1990) e la revoca presuppone la grave ed accertata carenza dei
requisiti (retta dottrina, testimonianza di vita cristiana, abilità pedagogica)
previsti dal canone 804 del codice di diritto canonico (delibera della CEI n.
41 del 5 settembre 1986 e n.42-bis del 30 dicembre 1987).
Ad
avviso dell’Avvocatura, la questione di legittimità costituzionale sarebbe infondata anche sotto ulteriori profili.
Le
differenze di status tra gli insegnanti di religione e gli altri insegnanti
risponderebbero alla oggettiva diversità delle situazioni che si vorrebbero
comparare, sicché non vi sarebbe alcuna violazione dell’art. 3 della
Costituzione. L’insegnamento della religione cattolica presenterebbe, difatti,
caratteristiche oggettivamente e soggettivamente atipiche, che ne hanno
impedito l’inquadramento in classi di concorso e di abilitazione. Questo
insegnamento verrebbe svolto nel sistema organizzativo dell’istruzione
pubblica, del quale condivide finalità ed obiettivi, ma deriverebbe da una fonte esterna alle
istituzioni scolastiche, collegandosi al
regime pattizio-concordatario con la Chiesa cattolica.
Quanto
al diritto al lavoro, garantito dagli artt. 4 e 35 della Costituzione, esso non
comprenderebbe il diritto alla stabilità nel posto di lavoro. Rientra, inoltre,
nella discrezionalità del legislatore privilegiare o meno, sia nel pubblico
impiego sia in quello privato, il rapporto a tempo indeterminato.
Con riferimento al principio di buon
andamento dell’amministrazione (art. 97 Cost.), l’Avvocatura rileva che si deve
tener conto, oltre che della continuità didattica che assicurerebbe la
permanenza dello stesso docente, anche di altri fattori, i quali incidono sul
buon andamento dell’organizzazione
scolastica. La scelta tra fattore soggettivo (continuità didattica e
serenità del docente) e quello oggettivo (organizzazione dell’insegnamento) ai
fini del miglior andamento dell’istruzione apparterrebbe alla insindacabile
discrezionalità politica del
legislatore.
4.
¾ Ha depositato una memoria di costituzione la Conferenza
episcopale italiana (CEI), che non era parte nel giudizio principale, per
sostenere la inammissibilità o, comunque, la manifesta infondatezza della
questione.
Pur
non ignorando la giurisprudenza che esclude l’ammissibilità, nel giudizio di
legittimità costituzionale, di parti non costituite nel giudizio principale, la
CEI ritiene che in questo caso sussistano le ragioni che hanno altre volte
portato a derogare a questo principio. Difatti la questione di legittimità
costituzionale metterebbe in discussione l’intesa stipulata tra la Conferenza
episcopale italiana ed il Ministero della pubblica istruzione il 14 dicembre
1985 (eseguita con il d.P.R. 16 dicembre 1985, n. 751), o norme statali da essa
richiamate o recepite. La soluzione della questione inciderebbe sull’esercizio
delle attribuzioni della CEI, toccando la sfera di competenza di tale organo
per quanto attiene all’insegnamento della religione cattolica.
Una eventuale modifica della disciplina posta in attuazione del
punto 5, lettera b), del protocollo addizionale all’Accordo sottoscritto il 18
febbraio 1984 tra Repubblica italiana e Santa Sede toccherebbe i poteri di intervento
del vescovo, bilateralmente determinati, ai fini della conclusione dell'intesa,
necessaria per la nomina degli insegnanti.
Il giudizio di legittimità
costituzionale, investendo l’intesa tra Ministero della pubblica istruzione e
Conferenza episcopale, coinvolgerebbe direttamente la posizione e gli interessi
di quest’ultima.
La memoria prospetta, poi, gli
argomenti per i quali la questione di legittimità costituzionale sarebbe, nel
merito, infondata.
1. ¾ La questione di legittimità costituzionale riguarda le
norme che disciplinano la nomina annuale degli insegnanti di religione nelle
scuole pubbliche. Il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia -
sezione staccata di Catania denuncia gli artt. 5, primo comma, e 6 della legge
5 giugno 1930, n. 824 (Insegnamento religioso negli istituti medi d’istruzione
classica, scientifica, magistrale, tecnica ed artistica); la legge 25 marzo
1985, n. 121 (Ratifica ed esecuzione dell’Accordo, con protocollo addizionale,
firmato a Roma il 18 febbraio 1984, che apporta modificazioni al Concordato
lateranense dell’11 febbraio 1929, tra la Repubblica italiana e la Santa Sede),
nella parte in cui dà esecuzione all’art. 9, numero 2, di tale Accordo; l’art.
309, comma 2, del decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297 (Approvazione del
testo unico delle disposizioni legislative vigenti in materia di istruzione,
relative alle scuole di ogni ordine e grado).
Il giudice rimettente ritiene che queste disposizioni
possano essere in contrasto con gli artt. 3, 4, 35 e 97 della Costituzione,
laddove prevedono che la nomina degli insegnanti di religione, su proposta
dell’ordinario diocesano, ha efficacia annuale, senza alcuna possibilità di
essere inseriti nell’organico dei docenti, e con possibilità di revoca ad
libitum dell’incarico.
Lo stesso giudice non pone in discussione il potere di
controllo dell’ordinario diocesano sul permanere dell’idoneità
all’insegnamento, che sarebbe logico e necessario corollario del potere di
designazione, ma ritiene che la annualità della nomina costituisca una
limitazione lesiva del principio di eguaglianza (art. 3 Cost.), perché non
sarebbe giustificato escludere questa sola categoria di insegnanti, che fanno
parte come gli altri del corpo docente ed hanno gli stessi diritti e doveri,
dalla stabilità, sia pure relativa, nel posto d’impiego. L’annualità
dell’incarico, con la possibilità che esso non venga rinnovato, lederebbe,
inoltre, sia il diritto al lavoro, garantito in tutte le sue forme (artt. 4 e
35 Cost.), sia il principio di buon andamento della pubblica amministrazione
(art. 97 Cost.), cui risponderebbe, nella scuola, oltre che la preparazione,
anche l’esperienza che deriva dalla continuità didattica e dalla maggiore
serenità dell’insegnante, che la stabilità nella sede assicurerebbe,
accrescendone il rendimento.
2. ¾ I
dubbi di legittimità costituzionale, investendo la norma che prevede il
conferimento di incarichi annuali da parte del capo d’istituto per
l’insegnamento della religione cattolica nelle scuole pubbliche ¾ la
sola norma che, tra l’altro, trova applicazione nel giudizio principale ¾
riguardano esclusivamente l’art. 5, primo comma, della legge n. 824 del 1930 e
l’art. 309, comma 2, del decreto legislativo n. 297 del 1994. Sono queste,
difatti, le disposizioni che stabiliscono il conferimento annuale
dell’incarico.
Questa previsione,
sia pure adottata nel contesto dell’impegno concordatario di assicurare
l’insegnamento della religione cattolica nelle scuole pubbliche, riguarda un aspetto
dello stato giuridico degli insegnanti di religione, la cui disciplina è
rimessa alla competenza del legislatore statale, il quale, nel rispetto degli
impegni pattizi, può discrezionalmente stabilire una regolamentazione coerente
con il sistema scolastico e adeguata alle particolari caratteristiche di questo
insegnamento.
Del resto l’intesa
tra autorità scolastica e Conferenza episcopale italiana, alla quale ha dato
esecuzione il d.P.R. 16 dicembre 1985, n. 751, prendendo atto dell’intento
dello Stato di dare una nuova disciplina dello stato giuridico degli insegnanti
di religione, implica il riconoscimento che esso sia compreso nell’ambito della
legislazione scolastica di competenza statale.
3. ¾ In relazione all’oggetto del giudizio, così precisato,
l’intervento della Conferenza episcopale italiana (CEI) non è ammissibile.
Difatti la CEI non era parte nel giudizio principale, nel
quale erano costituiti l’Ordinario diocesano di Messina e l’autorità scolastica
che aveva adottato i provvedimenti impugnati; né la sua posizione giuridica è
suscettibile di essere direttamente incisa dall’esito del giudizio di
costituzionalità della norma statale denunciata.
4. ¾ Il contesto normativo nel quale si inserisce la norma
oggetto della verifica di legittimità costituzionale riguarda l’insegnamento
della religione cattolica nelle scuole pubbliche, che lo Stato si è impegnato
ad assicurare, in attuazione della disciplina pattizia, nel quadro delle finalità della scuola.
In ragione delle peculiarità di tale insegnamento, che, nel
rispetto della libertà di coscienza, è impartito in conformità alla dottrina
della Chiesa, l’idoneità degli insegnanti deve essere riconosciuta
dall’autorità ecclesiastica e la loro nomina disposta dall’autorità scolastica
d’intesa con essa (art. 9, numero 2, dell’Accordo di revisione del Concordato e
punto 5 del protocollo addizionale). Il riconoscimento dell’idoneità presuppone
una particolare qualificazione professionale degli insegnanti, i quali devono
possedere uno dei titoli considerati adeguati per il livello scolastico nel
quale l’insegnamento deve essere impartito; titoli che, in attuazione della
previsione concordataria (punto 5, lettera a) e lettera b), numero 4, del
protocollo addizionale all’Accordo di revisione del Concordato), sono stati
stabiliti con la prevista intesa tra l’autorità scolastica e la Conferenza
episcopale italiana (sottoscritta il 14 dicembre 1985 ed eseguita con il d.P.R.
16 dicembre 1985, n. 751). Con il medesimo strumento dell’intesa (alla quale è
stata data esecuzione con il d.P.R. 23 giugno 1990, n. 202) si è stabilito che
il riconoscimento della idoneità all’insegnamento della religione ha effetto
permanente, salvo revoca da parte dell’ordinario diocesano.
La questione di legittimità costituzionale, pur muovendo in
questo contesto, non riguarda tuttavia, come si è già precisato, la normativa
di derivazione bilaterale, bensì la disciplina statale che, nell’ambito della
discrezionalità propria della legislazione scolastica, regolamenta lo stato
giuridico degli insegnanti di religione prevedendo la loro nomina con efficacia
annuale.
5. ¾ Le eccezioni di inammissibilità, che sono state
prospettate, non hanno fondamento.
In relazione alle norme denunciate l’ordinanza di rimessione
indica correttamente i parametri del giudizio, che non investe norme di
derivazione concordataria o vincolate per l’attuazione di esse, bensì norme
stabilite da una legge ordinaria, la cui legittimità costituzionale non deve
essere necessariamente valutata, come invece per le prime, in relazione ai soli
principi supremi dell’ordinamento costituzionale (sentenza n. 1 del 1977).
Inoltre la discrezionalità del legislatore non esclude la
possibilità di verificare la ragionevolezza e non arbitrarietà della disciplina
adottata ed il rispetto degli altri principi costituzionali; mentre la
valutazione dell’eventuale carattere di innovazione legislativa che la
pronuncia richiesta dovesse assumere dipende, nel caso in esame, dall’esito
della verifica di legittimità costituzionale e non impedisce, quindi, un esame
della questione nel merito (sentenze n.310 del 1995 e n.98 del 1997).
6. ¾ Nel merito la questione non è fondata.
6.1. ¾ La lesione del principio di eguaglianza viene denunciata
comparando la condizione degli insegnanti di religione rispetto a quella dei
docenti di altre discipline, sul presupposto che solo per i primi, nell’ambito
del personale docente della scuola, sia prevista la annualità dell’incarico.
Questa premessa è inesatta sia quanto all’assenza di
rapporti di lavoro a tempo determinato per il personale docente, sia quanto
alla configurazione dell’assoluta precarietà degli insegnanti di religione.
Sotto il primo aspetto il conferimento dell’insegnamento per
incarico si inquadra nel sistema delle assunzioni a tempo determinato, sempre
previste dalla comune disciplina scolastica (da ultimo, art. 18 e art. 47 del
contratto collettivo nazionale di lavoro del comparto del personale della
scuola di cui al provv. P.C.m. 21 luglio 1995). Sotto il secondo aspetto
proprio tale disciplina (art. 47, commi 6 e 7) prevede che l’incarico annuale
degli insegnanti di religione si intende confermato qualora permangano le
condizioni ed i requisiti prescritti, assimilando questo incarico, con le
specificità ad esso proprie, al rapporto di lavoro a tempo indeterminato, anche
quanto alla progressione economica di carriera (art. 53 della legge 11 luglio
1980, n. 312). Né la scelta dell’incarico quale strumento di provvista di
questo personale docente ¾ pur essendo sempre possibili soluzioni diverse rimesse, nel
rispetto degli impegni pattizi, alla discrezionalità del legislatore ¾ si
manifesta arbitraria o palesemente irragionevole, anche in relazione alle
peculiarità di questo insegnamento, che hanno già portato a ritenere non
fondata una questione di legittimità costituzionale relativa alla mancata
partecipazione degli insegnanti di religione a sessioni di abilitazione ed a
concorsi riservati (sentenza n. 343 del 1999).
6.2 ¾ Egualmente infondati sono i dubbi di legittimità
costituzionale prospettati in riferimento al diritto al lavoro, garantito dagli
artt. 4 e 35 della Costituzione.
L’affermazione costituzionale del diritto al lavoro,
tutelato in tutte le sue forme ed applicazioni, rispecchia il valore
riconosciuto al lavoro, posto tra le basi dell’ordinamento (art. 1 Cost.), nel
quale si manifesta anche la dignità e la libertà di scelta della persona. Ma
gli art. 4 e 35 della Costituzione, se impongono di promuovere le condizioni
per rendere effettivo il diritto al lavoro, non assicurano in ogni caso il conseguimento
di una occupazione o la conservazione del posto di lavoro (sentenze n. 419 e n.
219 del 1993 e n. 1 del 1986); né, tanto meno, il diritto al lavoro garantisce
la stabilità nella sede, quale vorrebbe conseguire l’ordinanza di rimessione.
6.3. ¾ Anche in riferimento all’art. 97 della Costituzione la
questione non è fondata.
Il principio di buon andamento dell’amministrazione non
impone un modello organizzativo nell’inquadramento del personale e dunque
consente, sempre nei limiti della ragionevolezza e non arbitrarietà, non
superati nel caso in esame, diversità di discipline che riguardino categorie di
dipendenti (sentenze n. 63 del 1998 e n. 217 del 1997).
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
degli artt. 5, primo comma, e 6 della legge 5 giugno 1930, n. 824 (Insegnamento
religioso negli istituti medi d’istruzione classica, scientifica, magistrale,
tecnica ed artistica); della legge 25 marzo 1985, n. 121 (Ratifica ed
esecuzione dell’Accordo, con protocollo addizionale, firmato a Roma il 18
febbraio 1984, che apporta modificazioni al Concordato lateranense dell’11
febbraio 1929, tra la Repubblica italiana e la Santa Sede), nella parte in cui
dà esecuzione all’art. 9, numero 2, di tale Accordo; dell’art. 309, comma 2,
del decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297 (Approvazione del testo unico
delle disposizioni legislative vigenti in materia di istruzione, relative alle
scuole di ogni ordine e grado); sollevata, in riferimento agli artt. 3, 4, 35 e
97 della Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia -
sezione staccata di Catania con l’ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della
Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 13 ottobre 1999.
Renato GRANATA, Presidente
Cesare MIRABELLI, Redattore
Depositata in cancelleria il 22 ottobre
1999.