SENTENZA N. 250
ANNO
1991
REPUBBLICA
ITALIANA
In
nome del Popolo Italiano
composta dai signori:
Dott. Aldo CORASANITI Presidente
Prof. Giuseppe BORZELLINO Giudice
Dott. Francesco GRECO “
Prof. Gabriele PESCATORE “
Avv. Ugo SPAGNOLI “
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA “
Prof. Antonio BALDASSARRE “
Prof. Vincenzo CAIANIELLO “
Avv. Mauro FERRI “
Prof. Luigi MENGONI “
Prof. Enzo CHELI “
Dott. Renato GRANATA “
Prof. Giuliano VASSALLI “
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità
costituzionale dell'art. 27 del d.P.R. 22 settembre
1988, n. 448 (Approvazione delle disposizioni sul processo penale a carico di
imputati minorenni), promosso con ordinanza emessa il 23 ottobre 1990 dal
Tribunale per i minorenni di Bologna nel procedimento penale a carico di Galassi Massimo ed altro, iscritta al n. 8 del registro
ordinanze 1991 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 5,
prima serie speciale, dell'anno 1991;
Visto l'atto di intervento del
Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nella camera di consiglio del 20 marzo 1991 il Giudice
relatore Mauro Ferri;
Ritenuto
in fatto
1. - Nel corso del giudizio conseguente ad
opposizione proposta dal pubblico ministero avverso sentenza di non luogo a
procedere per irrilevanza del fatto emessa dal giudice per l'udienza
preliminare nei confronti di Galassi Massimo ed
altro, il Tribunale per i minorenni di Bologna ha sollevato, con ordinanza del 23
ottobre 1990, questione di legittimità costituzionale dell'art. 27 delle
disposizioni sul processo penale a carico di imputati minorenni (testo
approvato con d.P.R. 22 settembre 1988, n. 448), in
riferimento agli artt. 76, 112 e 3 della Costituzione.
Osserva il giudice remittente che il proscioglimento per
irrilevanza del fatto - previsto dalla norma impugnata -, sebbene nominalmente
profilato come formula di carattere processuale, ha chiaro contenuto
sostanziale, in quanto implica un giudizio sull'evento
("tenuità del fatto") e sulla condotta ("occasionalità
del comportamento"). Si tratta, cioè, di una fattispecie di non punibilità
del fatto introdotta al fine di perseguire per via giudiziaria una decriminalizzazione dei minori ricorrendo anche a elementi
desumibili da un giudizio di opportunità in concreto ("quando l'ulteriore corso del procedimento pregiudica le esigenze
educative"): si richiede, pertanto, un'attività di cognizione e una
valutazione discretiva.
Ciò comporta, innanzitutto, ad avviso del remittente, la
violazione dell'art. 76 della Costituzione, per
eccesso di delega, poiché i poteri conferiti al legislatore delegato di
adeguare i principi fissati nel nuovo processo penale alle esigenze evolutive
dei minori, al fine di dettare le nuove disposizioni sul processo penale nei
loro confronti (art. 3 della legge-delega), ineriscono alla materia processuale
e non a quella sostanziale, implicante scelte di politica criminale.
In secondo luogo, la formula di proscioglimento di cui
all'art. 27 conferisce al pubblico ministero un potere
dispositivo sull'azione penale, con violazione dell'art. 112 della
Costituzione; e il fatto che il legislatore abbia optato, dopo un ripensamento,
per una "sentenza", anziché per una "archiviazione", non
elimina questo aspetto della questione. Nel sistema del nuovo processo penale,
l'esercizio dell'azione penale non è più una richiesta di decisione fatta dal
pubblico ministero al giudice, ma una richiesta di punizione, la cui alternativa è la richiesta di archiviazione: nella specie,
sia l'iter processuale, sia i poteri riservati al giudice nella norma impugnata
presentano significativa analogia con quelli previsti nell'istituto dell'archiviazione.In definitiva, anche in questo caso il
pubblico ministero decide di non richiedere la punizione, ma lo fa non già in
forza di considerazioni attinenti alla prova della responsabilità penale, bensì
all'opportunità della persecuzione penale.
Inoltre, prosegue il giudice a quo, l'aver introdotto la
categoria della "irrilevanza del fatto", ancorata a valutazioni
oggettive assolutamente generiche, oltre che a stime prognostiche
di ordine psicopedagogico, e averla finalizzata al proscioglimento (e non alla
sola determinazione del trattamento conseguente al reato), sembra sacrificare
il principio di uguaglianza (art. 3, primo comma, della Costituzione) ad un favor minoris privo di
garanzie di paritaria applicazione, in quanto realizzato rinviando a criteri
tanto suscettibili di disomogenea adozione da approssimarsi al "diritto
libero".
In ordine, infine, alla rilevanza della questione, il giudice
remittente rileva che dalla sua definizione può dipendere direttamente il
tenore della pronuncia.
2. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, chiedendo che la questione sia dichiarata infondata.
In ordine al denunciato eccesso di
delega, l'Avvocatura dello Stato osserva che i criteri direttivi di cui agli
artt. 2 e 3 della legge n. 81 del 1987 involgono molteplici aspetti di natura
sostanziale, connessi con le esigenze del nuovo processo, anche a scopo
meramente deflattivo. Tale finalità deflattiva assume nel processo minorile
specifiche connotazioni, fondendosi con quella di limitare i possibili effetti
dannosi del processo sulla personalità in fieri del minorenne. In conclusione,
la norma denunciata non può ritenersi estranea alla materia delegata sol perché
presenta un profilo di diritto sostanziale, specie se si tiene conto dell'ampia
delega contenuta nel preambolo dell'art. 3 della
citata legge n. 81/87.
Quanto alla presunta violazione dell'art. 112 della
Costituzione, l'Avvocatura osserva che la richiesta del pubblico ministero non
elude il principio dell'obbligatorietà dell'azione penale, essendo comunque
rivolta a provocare una pronuncia giurisdizionale sul fatto-reato.
In merito, infine, alla denunciata violazione del principio
di eguaglianza, l'interveniente rileva che essa non sussiste, né con
riferimento al diverso trattamento riservato in casi analoghi agli adulti - per
le evidenti esigenze di tutela dei minori che fanno del processo a loro carico
un sistema del tutto peculiare -, né con riferimento agli stessi minori, in relazione all'ampia discrezionalità attribuita al giudice
nella valutazione dei presupposti applicativi della norma de qua, in quanto
eventuali diseguaglianze non discendono dalla norma, bensì conseguono
fisiologicamente all'esercizio del potere discrezionale del giudice.
Considerato
in diritto
1. - La questione di legittimità costituzionale sollevata dal
Tribunale per i minorenni di Bologna investe l'art. 27
del testo delle disposizioni sul processo penale a carico di imputati minorenni
approvato con d.P.R 22 settembre 1988, n. 448. Tale
norma prevede che il giudice per le indagini preliminari, su richiesta del
pubblico ministero, possa pronunciare sentenza di non luogo a procedere per
irrilevanza del fatto, quando l'ulteriore corso del
procedimento pregiudica le esigenze educative del minorenne, se risulta la
tenuità del fatto e la occasionalità del
comportamento. Il giudice remittente ha fatto riferimento all'art. 76 della Costituzione, ritenendo che possa esser stata
"ecceduta la sfera di delegazione legislativa", all'art. 112 perché
sarebbe stato conferito al pubblico ministero un potere dispositivo sull'azione
penale legato a considerazioni di "opportunità della persecuzione
penale" e all'art.
2. - Con la norma censurata, - come è
stato messo in luce dalla dottrina e dalla giurisprudenza dei giudici di merito
-, è stato introdotto nel sistema penale minorile un nuovo istituto: non si
procederà contro l'imputato minorenne "per irrilevanza del fatto"
quando si verifichino due condizioni, una oggettiva, vale a dire che il fatto
sia tenue ed il comportamento occasionale, l'altra soggettiva e cioè che
l'ulteriore corso del procedimento pregiudichi le esigenze educative del minorenne.
Il testo dell'art. 27 delle
disposizioni approvate col citato d.P.R. n. 448 del
1988 presenta notevoli differenze rispetto alla redazione del progetto
preliminare. Quest'ultimo aveva previsto, all'art. 23,
la pronuncia di un decreto di archiviazione del giudice su richiesta del
pubblico ministero, quando "per la tenuità del fatto e per l'occasionalità del comportamento, l'ulteriore corso del
procedimento non risponde alle esigenze educative del minorenne e a quelle di
tutela della collettività".
La relazione al progetto preliminare sottolineava
in proposito: "Il meccanismo processuale prescelto non incide sulla
fattispecie sostanziale del reato, (cioè sui suoi elementi costitutivi o sulle
condizioni di punibilità), e quindi non esclude il promovimento dell'azione
penale, ma si limita a consentire l'anticipata conclusione del processo con una
pronuncia fondata sulla valutazione comparativa degli effetti positivi e
negativi dello svolgimento del normale iter processuale, in considerazione
delle concrete caratteristiche del fatto e della personalità del minore
imputato".
Nel testo definitivo, divenuto art. 27,
la pronuncia ha luogo con sentenza, e la condizione "quando l'ulteriore
corso del procedimento non risponde alle esigenze educative del minorenne e a
quelle di tutela della collettività" è divenuta "(quando) pregiudica
le esigenze educative del minorenne", essendo stato eliminato il
riferimento alla "tutela della collettività". La relazione chiarisce
che è stato accolto il suggerimento della Commissione parlamentare,
prevedendosi la sentenza anziché il decreto di archiviazione, "tenuto
conto delle perplessità da alcune parti manifestate circa la compatibilità
dell'archiviazione con il principio dell'obbligatorietà dell'azione
penale sancito dall'art. 112 della Costituzione".
È appena il caso di aggiungere che, in forza dell'art. 32 del testo delle disposizioni approvate col d.P.R. n. 448 del 1988 - ora modificato dall'art. 46 del
decreto legislativo 14 gennaio 1991, n. 12 - e dell'art. 26 del testo delle
norme di attuazione, di coordinamento e transitorie, approvato con decreto
legislativo 28 luglio 1989, n. 272, la sentenza di non luogo a procedere per
irrilevanza del fatto può essere pronunciata o dal giudice per le indagini
preliminari su richiesta del pubbblico ministero se
"fin dalle prime indagini risulta che sussistono le condizioni previste
dall'art. 27", o dal giudice dell'udienza preliminare (nella composizione
collegiale prevista dall'art. 50-bis, secondo comma, del regio decreto 30 gennaio
1941, n. 12, introdotto dall'art. 14 del d.P.R. 22
settembre 1988, n. 449).
3. - Così sommariamente richiamato l'iter legislativo della
norma, risultano del tutto evidenti le caratteristiche
del nuovo istituto: si tratta in sostanza di una sorta di depenalizzazione che,
sul presupposto della tenuità del fatto e dell'occasionalità
del comportamento, è condizionata alla verifica, da valutarsi necessariamente
in rapporto al singolo soggetto, del pregiudizio che l'ulteriore corso del
procedimento rechi alle esigenze educative del minore. Quest'ultimo aspetto è
stato posto in particolare evidenza dalla dottrina, che ha identificato la ratio della norma nella estromissione
immediata, o quanto meno la più possibile sollecita, dal circuito penale di
condotte devianti, le quali siano prive di allarme sociale per la loro tenuità
ed occasionalità ed appaiano destinate a rimanere
nella vita del minore un fatto episodico e ad essere autonomamente riassorbite.
In simili casi le dottrine criminologiche e psicologiche ritengono il contatto
del minore con la giustizia non soltanto privo di ogni utilità sociale, ma anzi
foriero di possibili danni, di guisa che sarebbe preferibile, evitando ogni
forma di intervento, che il sistema della giustizia
penale rimanga assolutamente inerte.
La medesima dottrina ha rilevato come questi principi e
finalità, che troverebbero fondamento in dichiarazioni e raccomandazioni
internazionali (Regole minime per l'amministrazione della giustizia minorile, o
"regole di Pechino", approvate nel 1985 dall'Assemblea delle Nazioni
Unite, e Raccomandazione sulle "reazioni sociali alla delinquenza
minorile" approvata nel 1987 dal Comitato dei ministri del Consiglio
d'Europa), siano stati solo in parte applicati nella
norma in esame. Infatti l'intento di estromettere
rapidamente il minore dal circuito processuale è sostanzialmente vanificato,
una volta che la improcedibilità per irrilevanza del fatto deve essere
pronunciata, anziché con decreto di archiviazione, con sentenza - soggetta
ovviamente ad impugnazione - previa audizione del minore, dell'esercente la
potestà dei genitori e della parte offesa.
Sulla base degli elementi sopra richiamati sui quali la
dottrina è concorde, - del resto essi si ricavano senza alcuna incertezza dalla
lettura testuale della norma, a partire dal progetto
preliminare fino alla formulazione definitiva, - emergono chiaramente due
essenziali connotazioni. La prima è che l'istituto della "irrilevanza del
fatto" è assolutamente nuovo nel nostro sistema penale; la seconda è che esso,
pur presentando, - e non potrebbe essere altrimenti -, implicazioni di
carattere processuale, attiene al diritto sostanziale, in
quanto viene a dar vita ad una causa di non punibilità, mai fino ad ora
prevista né in linea generale, né limitatamente agli imputati minorenni.
4. - In ordine logico la questione va in primo luogo
esaminata sotto il profilo della prospettata violazione dell'art. 76 della Costituzione. In
riferimento a tale parametro la questione è fondata.
Il giudice a quo dubita in sostanza che il Governo abbia
ecceduto la sfera di delegazione conferitagli emanando una norma che non
attiene alla materia processuale bensì a quella sostanziale. Inoltre - sempre
secondo il Tribunale remittente - la legge di delegazione non conteneva "determinazione
di principi e criteri direttivi esprimenti scelte di politica criminale".
Prendendo in esame l'oggetto della delega, la cui
definizione, secondo il dettato dell'art. 76 della
Costituzione, è indicata come un limite necessario per la delegazione al
Governo della funzione legislativa, si rileva dalla lettura della legge 16
febbraio 1987 n. 81 che il Governo è stato delegato con l'art. 1 "ad
emanare il nuovo codice di procedura penale", e con l'art. 3, che qui più
direttamente interessa, "a disciplinare il processo a carico di imputati
minorenni al momento della commissione del reato". È chiaro quindi che
dalla definizione dell'oggetto la delega contenuta nella citata legge n. 81 è
limitata alla riforma del processo penale, sia nella sua disciplina generale,
sia nelle norme particolari che regolano
specificamente il processo minorile. A tale constatazione l'Avvocatura dello
Stato ha opposto che nel sistema penale la distinzione fra norme e istituti di
natura sostanziale e norme e istituti di natura processuale non è così rigida,
e che nei principi direttivi enunciati nell'art. 2 e
nell'art. 3 della citata legge di delegazione sussistono previsioni di natura
sostanziale: di conseguenza, il fatto che la norma emanata dal legislatore
delegato abbia una prevalente valenza di diritto sostanziale non autorizzerebbe
a ritenere che siano stati travalicati i limiti della delega così da integrare
una violazione dell'art. 76 della Costituzione.
Siffatte argomentazioni sono da ritenersi valide quando, a
prescindere dalla definizione dell'oggetto della delega, la norma adottata dal
legislatore delegato sia sorretta da una esplicita
previsione enunciata nei principi direttivi, o trovi quanto meno in essi una
indicazione cui la norma stessa possa riferirsi, così da esserne considerata il
coerente sviluppo e la concreta applicazione. E ciò è tanto più vero, in quanto il Parlamento, approvando una legge di
delegazione, non è certo tenuto a rispettare regole metodologicamente rigorose,
e può bene con la espressa enunciazione di un determinato principio direttivo
estendere la delega ad una normativa che altrimenti non sarebbe di per sé
compresa nella definizione dell'oggetto.
5. - Orbene la norma in esame, che, come si è visto, ha posto in essere una nuova causa di non punibilità
dell'imputato minorenne, non trova di per sé collocazione all'interno
dell'oggetto della legge-delega in ragione della sua preminente natura di
diritto sostanziale.
Tuttavia, come si è detto sopra, il vizio di eccesso di
delega per esorbitanza dall'oggetto non sussisterebbe ove la norma delegata
trovasse il suo supporto nei principi direttivi. Che vi sia questo supporto è
stato affermato in dottrina ed è pure quanto sostiene nel suo atto di intervento l'Avvocatura generale dello Stato. Occorre
dunque procedere ad una attenta disamina dei principi
stessi, a partire da quelli contenuti nell'art. 3 che si riferisce alla
disciplina del processo a carico di imputati minorenni. In tale articolo è
enunciata, dalla lettera a) alla lettera p), una serie
di criteri formulati in modo dettagliato: fra questi non si trova alcuna
previsione di una nuova causa di non punibilità, né alcun elemento indicativo
da cui tale istituto possa trovare derivazione. Vi è poi un ulteriore
rilievo: alla lettera l) la delega prevede espressamente che "il giudice
nell'udienza preliminare possa prosciogliere anche per la non imputabilità, ai
sensi dell'articolo 98 del codice penale, e per la concessione del perdono
giudiziale". Ove perciò il legislatore avesse voluto, sconfinando per così
dire dall'oggetto, prevedere una ipotesi quale quella
della non punibilità per irrilevanza del fatto, avrebbe dovuto in questa sede
inserire una specifica indicazione; poiché non ve n'è traccia, si deve dedurne
che la norma emanata dal legislatore delegato fuoriesce dai limiti della
delega, a meno che non si trovi in altra parte della legge un principio cui
ancorarla.
6. - In tal senso si sostiene che il legislatore delegato
avrebbe correttamente usato dei suoi poteri fondando la previsione del nuovo istituto
sulla prima parte dell'art. 3 della legge di
delegazione, la quale enuncia, prima dei criteri contenuti sotto le lettere
dall' a) alla p), il principio direttivo, per così dire generale, in base al
quale il processo minorile deve essere disciplinato "secondo i principi
generali del nuovo processo penale, con le modificazioni ed integrazioni
imposte dalle particolari condizioni psicologiche del minore, dalla sua
maturità e dalle esigenze della sua educazione". Ora, è agevole osservare
che il principio anzidetto si riduce alla enunciazione
sintetica delle ragioni stesse che giustificano la peculiarità del processo
penale a carico di imputati minorenni, e la conseguente esigenza di una
normativa speciale.
Tale processo deve comunque essere ancorato al nuovo processo
penale cui possono essere apportate le opportune modificazioni ed integrazioni; vale a dire che la normativa regolatrice
del processo minorile, per rimanere nell'ambito della delega, va sempre
collegata alle norme del nuovo processo penale. Del nuovo istituto della non
punibilità dell'imputato per irrilevanza del fatto non è dato rinvenire alcuna
traccia nei principi e criteri del nuovo processo penale, enunciati del resto quasi sempre in forma dettagliata dal numero 1 al 105
dell'art. 2. Quanto alla prima parte del citato art. 2,
essa menziona soltanto "i principi della Costituzione" e le
"norme delle convenzioni internazionali ratificate dall'Italia e relative
ai diritti della persona e al processo penale", nonché "i caratteri
del sistema accusatorio" da attuarsi secondo i principi ed i criteri
successivamente specificati.
Le regole minime delle Nazioni Unite per l'amministrazione
della giustizia minorile (le cosiddette regole di Pechino) e la raccomandazione
n. 20/87 del Comitato dei ministri del Consiglio d'Europa - cui la dottrina si
richiama - non rientrano certamente nel novero delle convenzioni internazionali
ratificate; né peraltro di esse o di atti internazionali in genere concernenti
i minori vi è cenno nell'art. 3 della legge-delega.
Sarebbe quindi inutile verificare se poi in effetti la
norma in esame possa trovare in tali documenti un adeguato supporto.
7. - Si deve perciò necessariamente concludere
per la sussistenza del vizio di eccesso di delega prospettato dal Tribunale
remittente.
Siffatta conclusione è in armonia con la giurisprudenza di
questa Corte, ed in particolare con le recenti
sentenze che hanno avuto per oggetto questioni di eccesso di delega relative a
norme del nuovo codice di procedura penale e del nuovo processo minorile. In
tale materia - che incide su diritti fondamentali della persona - le scelte del
legislatore delegato sono state ritenute costituzionalmente illegittime
ogni qual volta si sono poste in contrasto con i principi direttivi
della legge delega - enunciati come si è detto in forma di criteri che il più
delle volte sono vere e proprie norme di dettaglio -, o comunque al di fuori da
ogni previsione in essi contenuta (v. sentt.
nn. 435, 496 e 529 del 1990, 68 e 176 del 1991).
Per quanto attiene invece al processo minorile, la sent. n. 182 del
1991 ha escluso l'illegittimità costituzionale per eccesso di delega
dell'art. 37, secondo comma, del testo approvato con d.P.R. 22 settembre 1988, n.
8. - Va quindi dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 27 del testo delle disposizioni sul processo
minorile approvato con d.P.R. 22 settembre 1988, n.
448, restando assorbiti gli altri parametri costituzionali invocati dal
Tribunale remittente. Ai sensi dell'art. 27 della
legge 11 marzo 1953, n. 87 devono di conseguenza subire la medesima sorte
l'art. 32, primo comma, del testo citato, come modificato dall'art. 46 del decreto
legislativo 14 gennaio 1991, n. 12, limitatamente alle parole "o per
irrilevanza del fatto a norma dell'art. 27", nonché gli artt. 26 e 30,
primo comma, del testo delle norme di attuazione, di coordinamento e
transitorie del detto d.P.R. n. 448 del 1988,
approvato con decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 272.
per
questi motivi
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 27 del testo delle disposizioni sul processo penale a carico
di imputati minorenni approvato con d.P.R. 22
settembre 1988, n. 448;
Visto l'art. 27 della legge 11 marzo
1953, n. 87;
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 32, primo comma, del medesimo testo approvato col d.P.R. 22 settembre 1988, n. 448, come modificato dall'art.
46 del decreto legislativo 14 gennaio 1991, n. 12, limitatamente alle parole
"o per irrilevanza del fatto a norma dell'art. 27";
Dichiara l'illegittimità costituzionale degli
artt. 26 e 30, primo comma, del testo delle norme di attuazione, di
coordinamento e transitorie del d.P.R. 22 settembre
1988, n. 448, testo approvato con decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 272.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 22 maggio 1991.
Aldo CORASANITI - Giuseppe BORZELLINO -
Francesco GRECO - Gabriele PESCATORE - Ugo SPAGNOLI - Francesco Paolo CASAVOLA
- Antonio BALDASSARRE - Vincenzo CAIANIELLO - Mauro FERRI - Luigi
MENGONI - Enzo CHELI - Renato GRANATA - Giuliano VASSALLI.
Depositata in cancelleria il 6 giugno 1991.