SENTENZA N.1
ANNO 1991
REPUBBLICA ITALIANA
In
nome del Popolo Italiano
Composta
dai signori:
Prof.
Giovanni CONSO Presidente
Prof.
Ettore GALLO Giudice
Dott.
Aldo CORASANITI “
Prof.
Giuseppe BORZELLINO “
Dott.
Francesco GRECO “
Prof.
Gabriele PESCATORE “
Avv.
Ugo SPAGNOLI “
Prof.
Francesco Paolo CASAVOLA “
Prof.
Antonio BALDASSARRE “
Prof.
Vincenzo CAIANIELLO “
Avv.
Mauro FERRI “
Prof.
Luigi MENGONI “
Prof.
Enzo CHELI “
Dott.
Renato GRANATA “
ha pronunciato la seguente:
SENTENZA
nei
giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 3, primo comma, legge 14
novembre 1987, n. 468, di conversione, con modificazioni, del decreto-legge 16
settembre 1987, n. 379 (rectius,
art. 3, primo comma, del decreto-legge 16 settembre 1987, n. 379, recante
<Misure urgenti per la concessione di miglioramenti economici al personale
militare e per la riliquidazione delle pensioni dei dirigenti civili e militari
dello Stato e del personale ad essi collegato ed equiparato>, convertito,
con modificazioni, nella legge 14 novembre 1987, n.468); 3, primo comma, della
legge 17 aprile 1985, n. 141 (Perequazione dei trattamenti pensionistici in
atto dei pubblici dipendenti); 15, legge 29 aprile 1976, n. 177 (Collegamento
delle pensioni del settore pubblico alla dinamica delle retribuzioni.
Miglioramento del trattamento di quiescenza
del personale statale e degli iscritti alle casse pensioni degli istituti di
previdenza); 165, legge 11 luglio 1980, n. 312 (Nuovo assetto retributivo-funzionale del personale civile e militare
dello Stato), promossi con le seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa il 1° luglio 1989 dalla
Corte dei conti sui ricorsi riuniti proposti da Ricciardi
Enzo ed altri contro Ministero del Tesoro ed altri,
iscritta al n. 539 del registro ordinanze 1989 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 48, prima serie speciale, dell'anno 1989;
2) ordinanza emessa il 25 settembre 1989
dalla Corte dei conti sui ricorsi riuniti proposti da Sensi Federico ed altri contro Ministero affari esteri ed altri, iscritta
al n. 80 del registro ordinanze 1990 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 9, prima serie speciale, dell'anno 1990;
3) ordinanza emessa il 21 febbraio 1990
dalla Corte dei conti Sezione giurisdizionale per
Visti gli atti di costituzione di Petraccone Dario, Mazzantini
Giuliano ed altri, Ricciardi Enzo ed altri, Sensi
Federico ed altri, Colaci Vincenzo ed altri, Dusi
Bruno, nonché gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito
nell'udienza pubblica del 13 novembre 1990 il Giudice relatore Francesco Greco;
uditi
gli avvocati Walter Prosperetti per Sensi Federico ed altri, Michelangelo Pascasio per Mazzantini Giuliano
ed altri, Filippo de Iorio ed Evandro De Petris per Dusi Bruno, e
l'Avvocato dello Stato Giuseppe Nucaro per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Alcuni alti dirigenti dello Stato,
appartenenti a varie amministrazioni, collocati a riposo in data anteriore al lo gennaio 1979, proponevano ricorso alla Corte dei conti per
ottenere il riconoscimento dei loro diritto al permanente adeguamento della
pensione alla retribuzione corrisposta ai dirigenti in attività di servizio,
con pari qualifiche di anzianità, e, comunque, un trattamento pari a quello dei
loro colleghi collocati in pensione in data posteriore al 10 gennaio 1979,
nonché la riliquidazione della pensione per effetto di miglioramenti
retributivi disposti dalla legge 14 novembre 1987, n. 468.
Proponevano alcune questioni di legittimità
costituzionale delle norme che regolano i trattamenti pensionistici dei
dirigenti statali.
2.-
Ed in via subordinata, in riferimento agli
artt. 36 e 38 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 3, primo comma, della legge 17 aprile 1985, n. 141, nella parte in
cui stabilisce per le pensioni dei dirigenti dello Stato percentuali fisse di
adeguamento anziché istituire un meccanismo permanente di perequazione alla
dinamica retributiva.
2.1- Riteneva che l'art. 3
della legge n. 468 del 1987, pur introducendo il criterio dell'allineamento
delle pensioni alla retribuzione del personale di pari qualifica in attività di
servizio, mediante la riliquidazione delle stesse e pur garantendo, così, la
proporzionalità delle pensioni, quali retribuzioni differite, alla quantità e
qualità del lavoro, per avere escluso il personale collocato in pensione in
data anteriore al 1° gennaio 1979, aveva prodotto una irrazionale ed
ingiustificato discriminazione tra soggetti che si trovavano in identica
posizione funzionale, avendo prestato la medesima attività lavorativa di pari
qualità onde la palese violazione dell'art. 3 della Costituzione. Tanto più
grave, nella specie, in quanto i pensionati di data anteriore al 1° gennaio
1979 hanno avuto aumenti di pensione tra il 13% e il 180/o, mentre quelli di
data posteriore aumenti del 123%.
Rilevava anche una ulteriore
violazione dell'art. 3 della Costituzione in quanto si era verificata una
contraddittoria ed irrazionale consistenza, nel medesimo arco di tempo, di un
duplice ordinamento pensionistico: l'uno per il personale collocato a riposo in
data anteriore al 1° gennaio 1979 e l'altro, invece, dopo la detta data. Così
operando, il legislatore aveva esercitato il suo potere discrezionale in modo
palesemente irrazionale non sussistendo alcuna valida ragione giustificatrice.
Escludeva la possibilità di applicare il
principio del fluire del tempo in quanto valido solo per la liquidazione
originaria della pensione.
2.2- A parere della Corte remittente
sussisterebbe anche la violazione degli artt. 36 e 38 della Costituzione perché
la pensione erogata, quale retribuzione differita, non risulta proporzionata
alla quantità e qualità del lavoro prestato ed al pensionato ed alla sua
famiglia non sono assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita, in
relazione al mutato potere di acquisto della moneta.
2.3- Per quanto riguarda la questione
sollevata in via subordinata,
3.- Le questioni sollevate sono state
ritenute rilevanti e non manifestamente infondate.
3.1- L'ordinanza é stata regolarmente
notificata, complicata e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale.
4.- Nel giudizio dinanzi a questa Corte si
sono costituiti alcuni dei ricorrenti i quali, riportandosi alle argomentazioni
svolte dalla Corte remittente, hanno concluso per la declaratoria di fondatezza
delle questioni sollevate.
4.1- E' intervenuta, altresì, l'Avvocatura
generale dello Stato in rappresentanza del Presidente del Consiglio dei
ministri, la quale ha concluso per l'infondatezza della questione.
Ha osservato che l'art. 36 della
Costituzione non esclude che i diversi ordinamenti pensionistici possano essere
disciplinati in modo diverso per essere meglio adeguati in concreto alle
particolari situazioni, soprattutto in relazione ai mezzi finanziari all'uopo
necessari, e che parimenti l'art. 3 della Costituzione non impedisce di
regolare diversamente situazioni considerate per vari aspetti differenti. Ha
rilevato, inoltre, la validità del principio del fluire del tempo come elemento
di differenziazione delle situazioni dei pensionati e la inesistenza
di un principio costituzionale di coincidenza della pensione al trattamento
goduto in attività di servizio anche se il legislatore ha uniformato la sua
linea di tendenza al conseguimento di tale obiettivo.
5.- Alcuni ambasciatori e direttori
generali di vari ministeri, collocati in pensione anteriormente al 1° gennaio
1979, hanno adito anch'essi
5.1-
Ha rilevato, inoltre, la diversità della
questione decisa con l'ordinanza della Corte costituzionale n. 441 del 1989
con quella ora sollevata.
5.2- L'ordinanza é stata regolarmente
notificata, comunicata e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale.
5.3- Nel giudizio dinanzi a questa
Corte si sono costituite le parti private le quali hanno richiamato i principi
affermati nella sentenza della Corte costituzionale n. 501 del 1988
e in varie altre sentenze precedenti.
5.4- Anche in questo giudizio é intervenuta
l'Avvocatura generale dello Stato, in rappresentanza del Presidente dei Consiglio dei ministri, la quale ha svolto argomentazioni
sostanzialmente identiche a quelle formulate nell'altro giudizio.
6.- 1 due ricorsi (R.0. nn. 539 dei 1989 e 90 del
1990) sono stati trattati insieme alla udienza pubblica dei 3 aprile 1990.
6.1- Con ordinanza del 3-23 apri le 1990,
a) alle ragioni che
hanno determinato la limitazione dei benefici di cui alla legge n. 468 del 1987
ai soli pensionati collocati a riposo in data successiva al 1° gennaio 1979;
b) all'onere
finanziario che sarebbe derivato dalla eventuale
estensione dei detti benefici anche ai pensionati di data anteriore al 1°
gennaio 1979;
c) ai provvedimenti
precedenti di riliquidazione di pensioni con effetto retroattivo.
7.-
a) dell'art. 15 della
legge 29 aprile 1976, n. 177 nella parte in cui limita l'aumento del 18% della
retribuzione ai fini della determinazione della base pensionabile per le
cessazioni dal servizio non anteriori al 1° gennaio 1976;
b) dell'art. 165 della
legge 11 luglio 1980, n. 312, nella parte in cui limita alle cessazioni dal
servizio successive al 1° gennaio
c) dell'art. 3 della
legge 14 novembre 1987, n. 468, nella parte in cui limita la riliquidazione
delle pensioni in base agli stipendi derivanti dall'applicazione delle norme
richiamate nello stesso art. 3, al personale cessato dal servizio in data
successiva al 1° gennaio 1979.
7.1-
7.1- Risulterebbero violati gli artt. 36 e
3 della Costituzione.
Ha motivato con argomenti identici a quelli
delle precedenti ordinanze insistendo sul divario, accentuandosi sempre di più,
tra le pensioni più remote e quelle più recenti.
7.2- L'ordinanza é stata ritualmente
notificata, comunicata e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale.
7.3- Nel giudizio avanti a questa Corte é
intervenuta l'Avvocatura generale dello Stato in rappresentanza dei Presidente
dei Consiglio dei ministri, che ha svolto
argomentazioni pressoché identiche a quelle di cui ai precedenti giudizi.
8.- Nella imminenza
dell'udienza alcune parti private hanno presentato memorie, insistendo sulle
deduzioni già formulate.
La difesa di Dusi
Bruno ha rilevato anche che la modestia degli oneri finanziari derivanti
dall'estensione ai pensionati ante 1° gennaio 1979 dei benefici di cui alla
disposizione censurata non può legittimare la compressione di diritti
costituzionalmente garantiti.
Le difese di Colaci Vincenzo ed altri, di Mazzantino Giuliano ed altri, di Ricciardi
Enzo ed altri, di Sensi Federico ed altri, hanno rilevato che le informazioni
fornite dalla Presidenza del Consiglio dei ministri non contengono valide
ragioni giustificatrici della limitazione della perequazione dei trattamenti
pensionistici al personale cessato dal servizio successivamente al 1° gennaio
1979.
La difesa di Ricciardi
Enzo ha insistito sulla inattendibilità dell'ammontare
dell'onere finanziario che lo Stato sopporterebbe in caso di soppressione della
contestata limitazione del beneficio suddetto, anche perché il numero degli
interessati é notevolmente inferiore alle stime del Ministero del tesoro, per
cui il detto onere non può superare i 270 miliardi di lire.
Considerato in diritto
1. - Le tre ordinanze (R.O.
n. 539 del 1989; n. 80 del 1990; 486 del 1990), per evidenti ragioni di
connessione, possono essere riunite e decise con un'unica sentenza.
A)
1) L'art. 3 della
Costituzione: a) per la irrazionale ed ingiusta discriminazione che agli
effetti del trattamento di quiescenza si determina tra soggetti in identica
posizione funzionale per avere prestato la medesima attività lavorativa; b) per
l'irrazionale e non corretto esercizio, da parte del legislatore, del suo
potere discrezionale, attese le macroscopiche diversità delle misure dei
miglioramenti economici attribuiti a soggetti di pari qualifiche dirigenziali;
c) per la contraddittoria ed irrazionale coesistenza, nel medesimo arco di
tempo, di due diversi sistemi pensionistici per i dirigenti, non potendo
trovare applicazione il principio giustificativo del fluire del tempo del
collocamento a riposo, perché esso vige solo al momento della liquidazione
della pensione e non anche per i vari momenti storici successivi;
2) gli artt. 36 e 38
della Costituzione per violazione del criterio di proporzionalità della
pensione, quale retribuzione differita, alla qualità del lavoro prestato
durante il servizio attivo e per la mancata assicurazione ai pensionati ante 1°
gennaio 1979 e alle loro famiglie di mezzi adeguati alle loro esigenze di vita
per una esistenza libera e dignitosa, attesa la possibile esiguità della stessa
a seguito e per effetto dei mutamenti del potere di acquisto della moneta.
B) In linea subordinata, le stesse due
ordinanze hanno sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, primo comma, della legge 17 aprile 1985, n. 141, nella
parte in cui stabilisce delle percentuali fisse di adeguamento delle pensioni
dei dirigenti dello Stato anziché istituire un meccanismo permanente di
perequazione alla dinamica retributiva, per violazione degli artt. 3 e 36 della
Costituzione, in quanto irragionevolmente le pensioni liquidate ante 1° gennaio
1979 non risulterebbero proporzionate alla qualità e quantità di lavoro
prestato e non sarebbero assicurati a detta categoria di pensionati ed alle
loro famiglie mezzi adeguati per una esistenza libera e dignitosa, anche
mediante correlazione con i mutamenti del potere di acquisto della moneta.
C)
1) dell'art. 15 della legge 29 aprile 1976,
n. 177, nella parte in cui limita l'aumento del 18% della retribuzione, ai fini
della determinazione della base imponibile, alle cessazioni dal servizio non
anteriori al 1° gennaio 1979;
2) dell'art. 165 della legge 11 luglio
1980, n. 312, nella parte in cui limita alle cessazioni dal servizio successive
al 1° gennaio 1977 la integrazione mensile di lire
40.000 riducendole a lire 20.000 per quelle anteriori a tale data e fino al 1°
gennaio 1976 ed escludendola per quelle anteriori a tale ultima data;
3) dell'art. 3 del decreto-legge 16
settembre 1987, n. 379, convertito, con modificazioni, in legge 14 novembre 1987,
n. 468, nella parte in cui limita la riliquidazione delle pensioni in base agli
stipendi derivanti dall'applicazione delle norme richiamate nello stesso
articolo, a quelle del personale cessato dal servizio dal 1° gennaio 1979.
Sarebbero violati gli artt. 3 e 36 della
Costituzione in quanto, estendendo irrazionalmente ai dirigenti dello Stato
indici di riferimento alla dinamica salariale propri di altri settori di lavoro
e discriminando arbitrariamente tra i dirigenti in base alla sola data del
collocamento a riposo, le norme denunciate spezzano qualsiasi collegamento del
trattamento di quiescenza con quello delle omologhe categorie del personale in
servizio e determinano la progressiva insufficienza della pensione rispetto ai
bisogni personali e familiari del pensionato.
2.-Le questioni
sub A e C/3 sono fondate. l'art. 3, primo comma, del
decreto-legge n. 379 del 1987, convertito, con modificazioni, in legge n. 468
del
2.1 - Dai lavori preparatori della legge in
esame e dalla risposta data dal Governo all'ordinanza istruttoria emanata da
questa Corte il 3-23 aprile 1990 risulta che la scelta
della data del 1o gennaio 1979, come limite dell'effettuata riliquidazione, e
stata determinata dal carattere di provvisorietà dei trattamenti pensionistici
dei collocati a riposo da quella data, per i quali era previsto il ricalcolo da
effettuarsi in collegamento con gli aumenti di stipendio, una volta intervenuto
l'assetto definitivo della materia. Esso sarebbe stato effettuato con la legge
in esame. Sicché la riliquidazione sarebbe addirittura un atto dovuto. Invece,
i trattamenti dei pensionati ante 1° gennaio 1979 sarebbero stati considerati
definitivi, tanto da essere assoggettati alla perequazione di cui alla legge n.
141 del 1985, dalla quale sarebbero stati esclusi gli altri.
Ma, dall'esame della legge si evince che
essa ha avuto un chiaro intento perequativo con l'adozione del criterio
dell'aggancio delle pensioni alle retribuzioni secondo la linea di tendenza
enunciata fin dal 1976 (legge 29 aprile 1976, n. 177; sentenza Corte cost. n. 501 del 1988).
Dividendo nettamente i dirigenti pensionati
in due gruppi, nonostante che essi appartenessero alla stessa categoria ed avessero svolto identico lavoro, concedendo agli uni la
riliquidazione della pensione nei suddetti termini ed agli altri la mera
perequazione alla stregua di tutti gli altri dipendenti statali, si e creata
una discriminazione irrazionale, non costituendo valida giustificazione ne le
ragioni addotte a fondamento della scelta della data-limite dell'applicabilità
della norma censurata ne i principi richiamati dall'Avvocatura generale dello
Stato, donde la violazione dell'art. 3 della Costituzione.
3. - Non si disconosce che la disciplina
della materia e affidata alla discrezionalità del legislatore, il quale può
anche adottare trattamenti differenziati in relazione al fattore tempo ma, come
più volte e stato affermato da questa Corte, non può non esercitare il potere
attribuitogli secondo i canoni di razionalità e ragionevolezza.
Nella specie, peraltro, il fluire del tempo
non può valere a giustificare la diversità dei trattamenti pensionistici in
relazione alla data del collocamento a riposo, visto che esso non ha operato
per i pensionati post 1° gennaio 1979 i quali hanno usufruito di trattamenti
pensionistici calcolati sulla base di aumenti di stipendio intervenuti alcuni
anni dopo i loro collocamenti a riposo. Questi hanno avuto inizio dal 1°
gennaio 1979, mentre gli aumenti di stipendio sono intervenuti dal 1982 al
1986.
Va, inoltre, rilevato, che la stessa
provvisorietà addotta come ratio fondamentale della
disposizione in esame e stata posta a base anche degli aumenti di stipendio
erogati, con decorrenza 1o marzo 1990, dall'art. 1 del decreto-legge n. 413 del
1989 (Disposizioni urgenti in materia di trattamenti dei dirigenti dello Stato
e delle categorie ad essi equiparate nonché in materia di pubblico impiego),
convertito, con modificazioni, in legge n. 37 del 1990, essendosi specificato
che essi erano concessi in attesa del riordino della dirigenza pubblica.
Successivamente, l'art. 4 del decreto-legge
24 novembre 1990, n.344 (Corresponsione ai pubblici dipendenti di acconti sui
miglioramenti relativi al periodo contrattuale 1988-1990 nonché disposizioni
urgenti in materia di pubblico impiego), in corso di conversione, ha concesso
ai dirigenti un ulteriore aumento di stipendio del 15% a decorrere dal 1°
luglio 1990.
4. -D'altronde, nemmeno per i trattamenti
dei pensionati ante 1° gennaio 1979 potrebbe negarsi il carattere di
provvisorietà. Si e già rilevato (sentenza Corte cost.
n. 501 del 1988)
che sin dal 1976 si sarebbe dovuto attuare il collegamento delle pensioni con
la dinamica salariale, ma che in via provvisoria, e comunque non oltre il
Il detto intento, quindi, non si può
limitare solo ad un gruppo di dirigenti, che, peraltro, godevano già di
trattamenti migliori rispetto all'altro gruppo (ante 1° gennaio 1979), e deve
certamente escludersi che si possa attuare un riequilibrio di pensioni solo a
favore di coloro le cui esigenze sono meno pressanti.
5.-
6. - La violazione degli altri precetti
costituzionali (artt. 36 e 38 della Costituzione) e le altre questioni
sollevate risultano assorbite.
PER QUESTI MOTIVI
dichiara
la illegittimità costituzionale dell'art. 3, primo comma, del decreto-legge 16
settembre 1987, n. 379 (Misure urgenti per la concessione di miglioramenti
economici al personale militare e per la riliquidazione delle pensioni di
dirigenti civili e militari dello Stato e del personale ad essi collegato ed
equiparato), convertito, con modificazioni, in legge 14 novembre 1987, n. 468,
nella parte in cui non dispone a favore dei dirigenti collocati a riposo
anteriormente al 1° gennaio 1979 la riliquidazione, a cura delle amministrazioni
competenti, della pensione sulla base degli stipendi derivanti
dall'applicazione del decreto-legge 27 settembre 1982, n.681, convertito, con
modificazioni, in legge 20 novembre 1982, n. 869; della legge 17 aprile 1984,
n. 79; del decreto-legge 11 gennaio 1985, n. 2, convertito, con modificazioni,
in legge 8 marzo 1985, n. 72; del decreto-legge 10 maggio 1986 n. 154,
convertito, con modificazioni, in legge 11 luglio 1986, n.
Così deciso in Roma, nella
sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, l’8 gennaio 1991.
Giovanni CONSO - Ettore GALLO - Aldo
CORASANITI - Giuseppe BORZELLINO- Francesco GRECO - Gabriele PESCATORE - Ugo
SPAGNOLI - Francesco Paolo CASAVOLA - Antonio BALDASSARRE - Vincenzo CAIANIELLO
- Mauro FERRI - Luigi MENGONI - Enzo CHELI - Renato GRANATA
Depositata
in cancelleria il 9 gennaio 1991.