SENTENZA N.467
ANNO 1990
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori Giudici:
Prof. Francesco SAJA, Presidente
Prof. Giovanni CONSO
Prof. Ettore GALLO
Dott. Aldo CORASANITI
Prof. Giuseppe BORZELLINO
Dott. Francesco GRECO
Prof. Renato DELL'ANDRO
Prof. Gabriele PESCATORE
Avv. Ugo SPAGNOLI
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA
Prof. Antonio BALDASSARRE
Prof. Vincenzo CAIANIELLO
Avv. Mauro FERRI
Prof. Luigi MENGONI
Prof. Enzo CHELI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione
Piemonte notificato il 15 maggio 1990, depositato in cancelleria il 24
successivo, per conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto del
Ministro della sanità 16 febbraio 1990, dal titolo <Modificazioni al d.m. 3 novembre 1989, concernente l'autorizzazione
all'espletamento delle attività di prelievo e trapianto di cuore da cadavere a
scopo terapeutico presso l'Istituto di medicina e chirurgia cardiovascolare -
cattedra di cardiochirurgia dell'Università degli Studi di Torino>, ed
iscritto al n. 16 del registro conflitti 1990.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 10 luglio 1990
il Giudice relatore Antonio Baldassarre;
uditi l'Avvocato Gustavo Romanelli
per
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato nei termini di legge al Presidente del
Consiglio dei ministri e al Ministro della sanità e ritualmente depositato,
Il decreto ministeriale impugnato, sostituendo senza alcuna
giustificazione e con un atto viziato per eccesso di potere il Centro di
riferimento regionale con il Centro interregionale Nord
Italia Munsplant, si porrebbe in contrasto con
le competenze garantite alla Regione dall'art. 117 della Costituzione, in
correlazione con la legge 2 dicembre 1975, n. 644, e con il d.P.R.
16 giugno 1977, n. 409. Eguale lesione sarebbe sussistente anche in relazione al contenuto del decreto stesso, che
attribuisce al predetto Centro interregionale il compito di coordinare: a)
"la ricerca di anticorpi linfocitotossici nel
siero dei candidati al trapianto e la loro tipizzazione tissutale; b) il
contatto con i centri di prelievo e trapianto, l'accertamento delle
caratteristiche immunogenetiche dei donatori ed il cross-match tra ricevente e
donatore; c) il collegamento funzionale tra attività di prelievo e quella di
trapianto del cuore"; d) "la costituzione e l'aggiornamento
dell'elenco nazionale dei potenziali riceventi", in attesa
dell'istituzione del Centro nazionale di riferimento. Pertanto, la ricorrente
chiede che, oltre a riconoscere il potere della Regione a disciplinare la
suddetta materia, sia annullato il decreto
ministeriale impugnato.
2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, ribadendo
di essere l'unico legittimato a contraddire al proposto ricorso, si é
costituito per chiedere il rigetto dei ricorso stesso.
Attraverso un esame della legge n. 644 del 1975 e del relativo
regolamento di esecuzione (d.P.R. n. 409 del 1977),
il resistente sottolinea come quelle norme distinguano
le operazioni di prelievo effettuabili negli ospedali civili e militari, nonchè negli istituti universitari, negli istituti di
ricerca e nelle case di cura private all'uopo autorizzati dal Ministro della
sanità (art. 3, comma secondo), rispetto alle operazioni di trapianto
effettuabili esclusivamente presso gli enti ospedalieri o gli istituti
universitari autorizzati dal Ministro della sanità, previo parere del Consiglio
superiore della sanità in ordine all'idoneità del luogo di esecuzione
dell'innesto (terapeutico o sperimentale) e alla capacità tecnica degli
esecutori (art. 10). Sulla base delle stesse norme, prosegue l'Avvocatura dello
Stato, uno speciale organismo, che é denominato "Centro di
riferimento" e può essere regionale, interregionale o nazionale, é tenuto
a individuare i soggetti idonei a ricevere il trapianto di organi (artt. 13 e 14 della legge, nonchè 11-13
del regolamento).
Dal momento che l'art. 13 della suddetta legge
attribuisce alle regioni soltanto il compito di promuovere la costituzione
(istituzione) dei "centri di riferimento" regionali e interregionali,
l'Avvocatura dello Stato rileva che tale competenza non potrebbe essere confusa
con quella di individuare, fra più centri regionali o interregionali, il centro
di cui dovrà servirsi l'istituto che viene autorizzato ad effettuare prelievi e
trapianti. Ed invero, conclude la stessa Avvocatura,
considerato che la funzione dei centri di riferimento é quella di individuare i
soggetti idonei ad ottenere il trapianto, non potrebbe esservi autorizzazione
ad operare prelievi e trapianti senza contestuale identificazione del centro
destinato ad accertare quell'idoneità. Sicchè
l'identificazione dovrebbe esser configurata come funzione accessoria e
propedeutica rispetto a quella autorizzatoria
e, come tale, non potrebbe non rientrare nella competenza dell'autorità cui
spetta l'adozione dell'autorizzazione, cioé del
Ministro della sanità.
In linea di fatto l'Avvocatura dello Stato rileva da ultimo che il
decreto impugnato é diretto a rettificare il precedente d.m.
3 novembre 1989, che aveva erroneamente individuato il centro regionale di
riferimento anzichè quello interregionale
Transplant come centro interregionale del Nord
Italia. Poichè, dunque,
Considerato in diritto
1. - Il conflitto di attribuzione oggetto dell'attuale giudizio è stato
sollevato dalla Regione Piemonte con un ricorso, notificato entro il termine
prescritto sia al Presidente del Consiglio dei ministri che al Ministro della
sanità e regolarmente depositato, con il quale si contesta allo Stato la invasione delle competenze ad essa garantite dall'art.
117 della Costituzione, come attuato dalla legge 22 dicembre 1975, n, 644, e
dal d.P.R. 16 giugno 1977, n,
Più precisamente, poichè il provvedimento
impugnato afferma di sostituire l'art. 5 del d.m. 3 novembre 1989 - il quale stabiliva che l'Istituto di
medicina e chirurgia vascolare - cattedra di cardiochirurgia, ai fini della
ricerca dei caratteri immunogenetici dei donatori e
dei riceventi si avvale, quale Centro regionale di riferimento, del Servizio di
immunologia dell'Istituto di genetica medica dell'Università di Torino - e poichè lo stesso provvedimento individua nel Centro
interregionale di riferimento del Nord Italia Transplant
il detentore di una serie di compiti di coordinamento e gestionali attinenti
alle competenze affidate dalla legge ai centri di riferimento regionali e
interregionali, operanti nell'ambito della sfera di competenza regionale, la
ricorrente ritiene che risultino lese le attribuzioni conferite alle regioni
dall'art. 117 della Costituzione, come attuato dalla legge 2 dicembre 1975, n.
644.
2. -Premesso che il contradittorio si è
regolarmente costituito, dal momento che, come questa
Corte ha costantemente affermato, i conflitti di attribuzione fra Stato e
regioni <devono svolgersi esclusivamente nel contradittorio
del Presidente del Consiglio dei ministri, da un lato, e del Presidente della
Regione, dall'altro, di qualunque autorità dello Stato o della Regione sia
l'atto dal quale il conflitto deriva> (v., da ultimo, sent. n. 215 del
1988, nonchè sentt.
nn. 15 del 1957 e 172 del 1983),
e premesso che, dunque, l'ulteriore notifica del ricorso al Ministro della
sanità è un atto superfluo che non esige alcuna dichiarazione di inammissibilità
(v. sent. n. 44
del 1958), occorre dire che l'attuale giudizio per conflitto di
attribuzione va risolto con l'accoglimento del ricorso proposto dalla Regione
Piemonte.
La ripartizione delle competenze fra Stato e regioni nella materia
dedotta in giudizio è determinata, in immediata attuazione degli artt. 117 e
118 della Costituzione, dall'art. 6, lettera 1, della
legge 23 dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del Servizio sanitario nazionale).
La disposizione ivi contenuta-la quale conferma un'analoga statuizione posta
dall'art. 30, lettera l, del d.P.R.
24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della delega di cui all'art. 1 della legge
22 luglio 1975, n. 382) - stabilisce che, nell'ambito della materia
<assistenza sanitaria e ospedaliera>, sono di competenza dello Stato le
funzioni amministrative concernenti <il prelievo di parti di cadavere, la
loro utilizzazione e il trapianto di organi limitatamente alle funzioni di cui
alla legge 2 dicembre 1975, n. 644>.
Tale legge, che è stata parzialmente modificata dalla successiva legge 13
luglio 1990, n.
La stessa legge, poi, determina le attribuzioni spettanti alle regioni
nella medesima materia disponendo che queste ultime <promuovono la
costituzione> dei centri regionali o interregionali di riferimento,
competenti <per l'individuazione dei soggetti idonei a ricevere il trapianto
di organi>, la cui istituzione e la cui gestione sono regolate da
convenzioni, da stipularsi in ogni regione, fra gli enti ospedalieri, le case
di cura private e gli istituti universitari e di ricerca
autorizzati, ai sensi degli artt. 3 e 10, ad effettuare i prelievi e i
trapianti (art. 13, primo e secondo comma). Nello stesso art. 13, al terzo comma, è poi stabilito che i centri regionali o
interregionali comunicano agli enti convenzionati <i dati necessari per
stabilire la compatibilità genetica tra soggetto donante e soggetto ricevente
il trapianto, sulla base dei dati forniti dagli stessi>.
3.-In definitiva-coerentemente con i principi
stabiliti negli artt. 117 e 118 della Costituzione, per i
quali spettano alle regioni la potestà legislativa e le funzioni
amministrative in materia di assistenza sanitaria e ospedaliera - la legge n.
644 del 1975 precisa la ripartizione delle competenze fra Stato e regioni,
riconoscendo al primo poteri legati a interessi unitari e di rilievo per la
collettività generale (fissazione degli standards,
attraverso il Centro nazionale di riferimento, per la compatibilità fra donanti
e riceventi, nonchè autorizzazione a istituti
ospedalieri e di ricerca per l'effettuazione di trapianti) e alle seconde
poteri concernenti le attività operative di organizzazione e di erogazione dei
relativi servizi, fra cui rientra, innanzitutto, la promozione della
costituzione di centri regionali e interregionali di riferimento aventi il
compito di individuare i soggetti idonei a ricevere l'organo da trapiantare e
di effettuare le operazioni e gli accertamenti necessari per il compimento del
trapianto. A questa ripartizione di competenze, peraltro precisamente
riprodotta e svolta nel relativo regolamento di esecuzione (v. art. 12 del d.P.R. 16 giugno 1977, n.
409), contravviene manifestamente l'impugnato decreto del Ministro della sanità
16 febbraio 1990.
In primo luogo, quest'ultimo decreto, nell'affermare di sostituire l'art.
5 del d.m. 3 novembre 1989,
è in realtà diretto a individuare il <centro di riferimento
interregionale> per il Nord Italia, esercitando così una competenza che il
già ricordato art. 13 della legge n. 644 del 1975 affida agli enti autorizzati
al prelievo e al trapianto sulla base di convenzioni da stipulare a livello
regionale. Quest'ultimo articolo, in altre parole, esclude che lo Stato e, per
esso, il Ministro della sanità, abbia il potere di individuare quale centro di
riferimento per tutte le regioni del Nord Italia un
istituto che è stato riconosciuto come centro regionale di riferimento nella
Regione Lombardia e con il quale si sono convenzionati allo stesso scopo
istituti autorizzati al prelievo e al trapianto operanti in regioni diverse dal
Piemonte.
In secondo luogo, lo stesso provvedimento impugnato
mira ad attribuire al Centro interregionale di riferimento del Nord
Italia Transplant poteri di coordinamento concernenti
attività la cui disciplina ricade nelle competenze regionali. Come si è appena
ricordato, la legge n. 644 del 1975 (art. 13), nell'imputare ai centri
regionali e interregionali di riferimento le attività relative
al compimento delle operazioni collegate all'effettuazione del trapianto
(individuazione del soggetto ricevente fra quelli in attesa di trapianto,
contatti con i centri di prelievo, raccolta dei dati di istocompatibilità,
esecuzione delle prove immunologiche e di tipizzazione tissutale, effettuazione
di prove incrociate di compatibilità fra donante e ricevente, etc.),
attribuisce alle regioni le relative funzioni legislative e amministrative, ad
eccezione della fissazione degli standards genetici,
biologici e tecnici, nonchè dell'autorizzazione che
abilita gli istituti di cura e di ricerca al prelievo e al trapianto, previo
accertamento della sussistenza delle necessarie capacità tecniche e
organizzative. Sicchè, il decreto impugnato, per il
solo fatto di intervenire a fissare le competenze del Centro interregionale di
riferimento del Nord Italia Transplant,
invade un campo indubbiamente riservato alle regioni.
Infine, per motivi analoghi il decreto impugnato è lesivo delle
competenze regionali anche nell'ultimo comma del suo articolo unico, laddove
stabilisce che <in attesa dell'istituzione del Centro nazionale di
riferimento, il centro interregionale del Nord Italia Transplant è altresì incaricato di coordinare la
costituzione e l'aggiornamento dell'elenco nazionale dei potenziali
riceventi>. Infatti, la surrogazione, seppur temporanea, del Centro
nazionale di riferimento con quello interregionale del Nord
Italia Transplant potrebbe essere compiuta
dallo Stato soltanto in relazione alle funzioni che la legge attribuisce al
Centro nazionale-vale a dire in relazione alla
determinazione degli standards genetici, biologici e
tecnici necessari per stabilire la compatibilità fra donanti e riceventi -, ma
non già in riferimento ad attività, come la compilazione e l'aggiornamento
dell'elenco dei soggetti in attesa di trapianto, che, rientrando
nell'organizzazione e nell'erogazione delle prestazioni inerenti alle
operazioni di prelievo e di trapianto, spettano ai centri regionali e
interregionali e sono, quindi, soggetti, a norma della legge n. 644 del 1975,
alle competenze legislative e amministrative delle regioni.
4. -Contro tale conclusione non vale obiettare che l'individuazione di
centri interregionali di riferimento, chiamati a coordinare le attività
collegate alle operazioni di prelievo e di trapianto, dovrebbe esser
considerata inerente o implicita al potere ministeriale di autorizzare istituti
di cura o di ricerca ad effettuare prelievi e
trapianti. Questo argomento, addotto dall'Avvocatura
dello Stato nei suoi scritti difensivi, non è fondato, per il fatto che diversa
è la giustificazione che sta a base dei due poteri.
Il potere del Ministro della sanità di autorizzare le case di cura
private ad effettuare le operazioni di prelievo e gli
enti ospedalieri e gli istituti universitari e di ricerca ad effettuare quelle
di trapianto, si fonda sull'accertamento dell'idoneità dell'istituzione
considerata-tenuto conto delle attrezzature tecniche possedute, delle strutture
organizzative esistenti e del le capacità professionali di cui dispone - a
espletare operazioni che richiedono una particolare dotazione di mezzi e una
specifica competenza da parte dei sanitari. Si tratta, in altre parole, di un
potere previsto a tutela primaria della salute della generalità dei cittadini e
caratterizzato da un elevato grado di conoscenze tecniche e scientifiche (tanto
che è esercitato previo parere del Consiglio superiore della sanità e sulla base di accertamenti compiuti dall'Istituto superiore
della sanità): un potere, dunque, che a ragione è imputato a un'autorità
centrale dello Stato, soprattutto a garanzia del rispetto di standards di valutazione uniformi su tutto il territorio
nazionale.
Il potere di individuare centri di riferimento
regionali e interregionali risponde, invece, alla diversa esigenza di porre gli
enti operatori in condizione di svolgere nel modo migliore le attività di
prelievo e di trapianto attraverso la predisposizione a livello regionale e
interregionale di adeguati supporti tecnici e organizzativi, quali la
compilazione degli elenchi dei soggetti in attesa di trapianto, la trasmissione
di segnalazioni di organi disponibili per il trapianto, l'individuazione dei
soggetti più idonei a ricevere gli organi da trapiantare previa effettuazione di
confronti incrociati di compatibilità tissutale, l'esecuzione di prove
immunologiche, la conservazione di campioni biologici, lo scambio di esperienze
e metodologie. Si tratta, dunque, di attività che attengono al livello
operativo e che, per le ragioni espresse nel punto precedente della
motivazione, ricadono quindi nell'ambito delle competenze regionali.
Fra le attività da ultimo menzionate possono
rientrare anche attività di coordinamento imputate a centri di riferimento
interregionale. Ma la scelta, che il legislatore ha compiuto in attuazione
immediata degli artt. 117 e 118 della Costituzione e che è ora concretizzata
nelle disposizioni contenute nell'art. 13 della legge
2 dicembre 1975, n. 644, preclude la possibilità che quei poteri di
coordinamento siano individuati e attribuiti con decreto del Ministro della
sanità. L'art. 13, infatti, prevede che gli enti
autorizzati al prelievo e al trapianto <devono convenzionarsi per la
istituzione e la gestione di un centro regionale o interregionale di riferimento>.
La scelta delle convenzioni per stabilire l'istituzione e la gestione dei
predetti centri è talmente netta che lo stesso art. 13,
al secondo comma, precisa che le regioni hanno semplicemente poteri attinenti
alla promozione della costituzione dei centri medesimi, e non già il potere di
istituzione degli stessi con un proprio atto unilaterale. Sicchè
la eventuale previsione di poteri di coordinamento di
livello interregionale aventi ad oggetto le attività operative degli istituti
erogatori dei servizi sanitari relativi al prelievo e al trapianto di organi
non può non avere la base convenzionale prescritta dall'art. 13 della legge n.
644 del 1975, rispetto alla quale le regioni, in quanto titolari delle funzioni
legislative e amministrative in materia di assistenza sanitaria e ospedaliera,
posseggono poteri di promozione, di approvazione e di regolazione, beninteso
nei limiti costituzionalmente previsti alle loro competenze. Ciò, del resto,
risponde alla natura delle attività di coordinamento eventualmente previste a
livello interregionale, le quali, proprio per essere fondate su convenzioni tra
gli enti autorizzati al prelievo e al trapianto e per essere imputate a un
centro di riferimento che ha la stessa natura giuridica degli enti destinatari
di quelle attività, non possono svolgersi altro che
nelle forme del coordinamento paritario.
5. - Nè, infine, può riconoscersi alcun effetto
preclusivo rispetto all'esame del ricorso proposto in ragione della mancata
impugnazione del decreto ministeriale 3 novembre 1989, il cui art. 5 è stato sostituito dal decreto oggetto dell'attuale
conflitto.
Infatti, pur a prescindere da qualsiasi considerazione sulla non
applicazione ai giudizi per conflitto di attribuzione dell'istituto
dell'acquiescenza, sta di fatto che l'articolo da ultimo
citato conteneva una prescrizione del tutto diversa, poichè
stabiliva che, ai fini della ricerca dei caratteri immunogenetici
dei donatori e dei riceventi, l'istituto di medicina e chirurgia
cardiovascolare - cattedra di cardiochirurgia dell'Università di Torino <si
avvarrà del servizio di immunologia dei trapianti dell'istituto di genetica
medica che svolge le funzioni di centro regionale di riferimento>. In altri
termini, questa disposizione prevedeva semplicemente un'ipotesi di avvalimento da parte di un istituto di un'università
statale nei confronti di un <servizio> della stessa università, il quale
era già stato individuato come <centro di riferimento regionale> con una
procedura conforme all'art. 13 della legge n. 644 del
1975 che era sfociata nella delibera del Consiglio regionale piemontese 22
settembre 1982 n. 207-7608. Ciò significa che l'ultimo inciso dell'art. 5 non poteva avere un'efficacia costitutiva diretta a
individuare (illegittimamente) il <centro regionale di riferimento> per
il Piemonte, ma aveva semplicemente un effetto ricognitivo di una scelta già
compiuta a livello regionale.
Il decreto impugnato, invece, mira a individuare il <centro
interregionale di riferimento> per il Nord Italia e
a dotarlo dei poteri di coordinamento determinati dallo stesso decreto. Si
tratta di disposizioni del tutto diverse da quelle sostituite, che in realtà
hanno un contenuto analogo a quello di due decreti del Ministro della sanità adottati in data 11 novembre 1985. Ma anche
questi ultimi decreti non possono produrre alcun effetto preclusivo nei
confronti del ricorso della Regione Piemonte ora in esame, dal
momento che si limitano a indicare, anch'essi con effetto meramente
ricognitivo, l'istituto che era stato individuato come centro di riferimento
nella Regione Lombardia e con il quale si erano già convenzionati allo stesso
scopo, con una procedura attuata ai sensi dell'art. 13 della legge n. 644 del
1975, istituti autorizzati al prelievo e al trapianto operanti in regioni
diverse dal Piemonte. Pertanto, l'attribuzione al Centro Nord
Italia Transplant della qualifica di centro di
riferimento valevole anche per
PER QUESTI MOTIVI
dichiara che non spetta allo Stato individuare,
ai sensi dell'art. 13 della legge 2 dicembre 1975, n. 644 (Disciplina dei
prelievi di parti di cadavere a scopo di trapianto terapeutico), il centro
interregionale di riferimento per il Nord Italia Transplant
e attribuire ad esso poteri di coordinamento delle operazioni di supporto al
prelievo e al trapianto di cuore da cadavere a scopo terapeutico;
annulla, conseguentemente, il decreto del
Ministro della sanità 16 febbraio 1990 dal titolo <Modificazioni al d.m. 3 novembre 1989, concernente l'autorizzazione
all'espletamento delle attività di prelievo e di trapianto di cuore da cadavere
a scopo terapeutico presso l'istituto di medicina e chirurgia cardiovascolare -
cattedra di cardiochirurgia dell'Università degli Studi di Torino>.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 26/09/90.
Francesco SAJA, PRESIDENTE
Antonio BALDASSARRE, REDATTORE
Depositata in cancelleria il 16/10/90.