SENTENZA N.259
ANNO 1990
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori Giudici:
Dott. Francesco SAJA, Presidente
Prof. Giovanni CONSO
Prof. Ettore GALLO
Dott. Aldo CORASANITI
Prof. Giuseppe BORZELLINO
Dott. Francesco GRECO
Prof. Renato DELL'ANDRO
Prof. Gabriele PESCATORE
Avv. Ugo SPAGNOLI
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA
Prof. Antonio BALDASSARRE
Prof. Vincenzo CAIANIELLO
Avv. Mauro FERRI
Prof. Luigi MENGONI
Prof. Enzo CHELI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli
artt. 1, 2, 3, 15, 16 (recte: 17), 18, 19, 24, 25,
26, 27, 28, 29, 30, 56, 57 e 58 del regio decreto 30 ottobre 1930, n. 1731
(Norme sulle comunità israelitiche e sulla unione delle comunità medesime)
promosso con ordinanza emessa l'8 giugno 1989 dalla Corte di cassazione-Sezioni
Unite civili-nel procedimento civile vertente tra
Visto l'atto di intervento del Presidente del
Consiglio dei ministri;
udito nella camera di consiglio del 21 febbraio
1990 il Giudice relatore Vincenzo Caianiello.
Ritenuto in fatto
1.- In sede di regolamento preventivo di giurisdizione - proposto nel
corso di un giudizio pendente dinanzi al Pretore di Firenze, quale giudice del
lavoro, per il pagamento della indennità di fine
rapporto, la regolarizzazione previdenziale ed il risarcimento dei danni
richiesti da due soggetti, che assumevano di aver prestato servizio per circa
due anni alle dipendenze della Comunità israelitica di quella città -
Riferisce il giudice a quo che le parti, resistenti al
ricorso pregiudiziale proposto dalla Comunità israelitica, hanno
affermato la natura privatistica del rapporto di lavoro subordinato dedotto in
giudizio e la estraneità di esso rispetto alle attività comunitarie
disciplinate dalla normativa impugnata, ed hanno, in subordine, precisato che,
anche a voler ammettere la natura pubblicistica dell'ente datore di lavoro,
tale natura sarebbe venuta meno con l'entrata in vigore della Costituzione o,
in ulteriore subordine, per effetto della sopravvenuta legge 8 marzo 1989, n.
101 (Norme per la regolazione dei rapporti tra lo Stato e l'Unione delle
Comunità ebraiche italiane). Quest'ultima, infatti, avrebbe attuato il
principio costituzionale della autonomia organizzativa
sancito dall'art. 8, secondo comma, della Costituzione ed avrebbe disciplinato
le Comunità ebraiche come persone giuridiche private (artt. 20, 21, terzo
comma, 24, secondo comma), espressamente abrogando le norme previgenti (art.
34).
Precisata la inconferenza
della portata innovativa o meno della predetta legge sopravvenuta circa la
natura della personalità giuridica di cui godono ora le Comunità ebraiche - e
ciò in applicazione del principio tempus regit actum, per essere il
rapporto di lavoro dedotto in giudizio pacificamente cessato in data anteriore
alla entrata in vigore della nuova disciplina - il giudice della rimessione,
escludendo di poter giungere ad una interpretazione delle norme impugnate
"adeguatrice" rispetto ai sopravvenuti
principi costituzionali, motiva sulla rilevanza della proposta questione che,
se accolta, consentirebbe di non qualificare più il rapporto di lavoro come di
pubblico impiego intrattenuto con ente pubblico non economico, con le note
conseguenze sul piano della giurisdizione.
Nel merito, richiamata la precedente pronuncia di questa Corte (sent. n. 43 del 1988),
denuncia le disposizione impugnate in quanto contrarie
all'autonomia istituzionale delle Comunità israelitiche, con la quale non é
compatibile la ingerenza dello Stato.
2.- Non si sono costituite nel presente giudizio le parti private. Ha
invece spiegato intervento il Presidente del Consiglio dei ministri per
eccepire, da un canto, la irrilevanza della questione,
sotto il profilo che la peculiare configurazione delle Comunità israelitiche,
secondo il diritto previgente (rispetto alla sopravvenuta legge n. 101 del
1989), non si ripercuoterebbe sui rapporti di lavoro al punto da comportare la
giurisdizione del giudice amministrativo; questa, infatti, può essere esclusa
senza necessità di alcuna pronuncia demolitoria, la
quale non si palesa necessaria nemmeno per l'esigenza di adeguamento della
normativa impugnata ai parametri della Costituzione repubblicana, ben potendo a
ciò provvedersi in via interpretativa e nei limiti strettamente necessari.
Considerato in diritto
1. -Le Sezioni Unite della Corte di cassazione,
in un giudizio per regolamento preventivo di giurisdizione relativo ad una
controversia di lavoro promossa nei confronti di una Comunità israelitica, ha
sollevato, in riferimento agli artt. 8, secondo comma, nonchè
2, 3, 7, 8, 19 e 20 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale
degli artt. 1, 2, 3, 15, 16 (recte. 17), 18, 19, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 56, 57 e 58 del regio
decreto 30 ottobre 1930, n. 1731 (Norme sulle comunità israelitiche e sulla
Unione delle comunità medesime).
Si sostiene dal giudice rimettente che le norme denunziate, considerate
nel loro complesso, danno luogo alla attribuzione
della personalità giuridica di diritto pubblico alle comunità in parola, il che
contrasta sia con il principio costituzionale dell'autonomia delle confessioni
religiose, che rende illegittima ogni interferenza dello Stato nell'autonomia
degli enti costituiti per fini di religione, sia con il principio della laicità
dello Stato, espressi nei parametri costituzionali invocati.
2. - Va preliminarmente disattesa l'eccezione di inammissibilità
per irrilevanza della questione, proposta dalla Presidenza del Consiglio
interveniente nell'assunto che la peculiare configurazione pubblicistica delle
Comunità israelitiche derivante dalla disciplina che, ratione
temporis, deve essere applicata al rapporto
controverso, non si ripercuoterebbe sui rapporti di lavoro al punto da
comportare la giurisdizione del giudice amministrativo e, di conseguenza, la
controversia potrebbe essere attribuita al giudice ordinario del lavoro,
indipendentemente dalla risoluzione della questione di legittimità
costituzionale.
A1 riguardo va osservato che, come è stato posto
in evidenza nell'ordinanza di rimessione, alla stregua della previgente
disciplina dettata dal regio decreto 30 ottobre 1930, n. 1731 (espressamente
abrogato dalla legge 8 marzo 1989, n. 101 che il giudice a quo ritiene però non
applicabile ratione temporis
al rapporto controverso), sotto il cui regime si è esaurito il rapporto di
lavoro oggetto del giudizio a quo, era pacifica, in giurisprudenza e nella
prevalente opinione della dottrina, la natura pubblica della personalità
giuridica delle comunità, perchè tale natura, anche
se non era espressamente dichiarata dalla legge, si desumeva dal complesso
delle disposizioni contenute nella disciplina citata che verrà in prosieguo
meglio illustrata.
Le Sezioni Unite della Cassazione, muovendo da questa premessa, ritengono
che la risoluzione della questione di giurisdizione sia esclusivamente
condizionata dalla qualificazione della personalità giuridica delle Comunità
israelitiche nel senso che solo se, attraverso la dichiarazione di illegittimità costituzionale delle norme denunciate (che
è appunto lo scopo per cui è stata sollevata la questione), si faccia venir
meno la qualificazione pubblica di tali enti, potrebbe addivenirsi
all'attribuzione della controversia al giudice ordinario del lavoro.
In presenza dell'obiettivo thema
decidendum risultante dall'ordinanza di rimessione,
non può questa Corte, come invece sembra adombrare l'interveniente, sostituirsi
al giudice a quo con il modificare l'oggetto del giudizio sulla giurisdizione
spostandolo su profili diversi, che possano consentire di far qualificare il
rapporto di lavoro come privatistico, indi pendentemente
dalla qualificazione dell'ente datore di lavoro, su cui invece si basa
l'ordinanza di rimessione.
Una pronuncia del genere non spetta alla Corte costituzionale che, nel
valutare il presupposto della rilevanza, deve muovere dall'oggetto del giudizio
pendente dinanzi al giudice che ha rimesso la questione per verificare se la
sua decisione sia effettivamente condizionata dal quesito di costituzionalità:
il che, secondo quanto si è avuto modo di esporre, appare nella specie
indubitabile.
3.1. - Nel merito la questione è fondata.
In proposito non sembra possibile che si possa pervenire, come adombrato
dall'interveniente, alla affermazione della natura
privatistica delle Comunità israelitiche mediante una interpretazione adeguatrice delle norme denunciate ai parametri
costituzionali invocati. Questa interpretazione è preclusa, secondo quanto
dimostrato anche dal giudice a quo, sia dalla contraria
concreta attuazione della disciplina, secondo la prassi giurisprudenziale ed
amministrativa e l'opinione della prevalente dottrina-che si sono mosse sempre
nel presupposto della natura pubblica delle comunità-sia dalla considerazione
che, come si dirà fra poco, le norme denunciate delineano una disciplina nel
suo complesso incompatibile con la qualificazione privatistica di tali enti,
che non potrebbe perciò essere affermata se non per effetto dell'eliminazione
della disciplina sospettata di incostituzionalità .
L'art. 1 del regio decreto del 1930, n. 1731
determina difatti gli scopi ed i compiti delle comunità; l'art. 2 indica le
entità che possono essere riconosciute quali comunità israelitiche e le
circoscrizioni territoriali di ciascuna di esse; l'art. 3 fissa le modalità per
l'istituzione di nuove comunità e per le loro trasformazioni; l'art. 15 elenca
i compiti del Consiglio; l'art. 16 (recte:
Da quanto precede risulta che si è in presenza
di un corpo normativo unitario che imprime alle comunità israelitiche il
carattere di enti pubblici. Difatti, come si rileva nell'ordinanza di
rimessione, da un canto esso attribuisce agli organi dello Stato un penetrante
potere di ingerenza sul modo di essere strutturale e
funzionale di detti enti, molto simile a quello proprio degli enti pubblici
territoriali minori e quale non è dato di riscontrare nel nostro ordinamento
per nessun ente privato e, d'altra parte, conferisce alle comunità poteri autoritativi e privilegi in materia di riscossione dei
contributi, che presuppongono l'implicito riconoscimento della natura pubblica
degli enti cui essi vengono attribuiti.
Trattandosi di un corpo normativo unitario-in
cui il conferimento di poteri propri degli enti pubblici è reso possibile dalla
particolare posizione al soggezione in cui le comunità
sono poste nei confronti degli organi dello Stato mentre, reciprocamente,
questa posizione di soggezione si giustifica in virtù della contemporanea
attribuzione di poteri pubblicistici-non sembra
possibile isolare ciascuna delle norme denunciate, per cui, ai fini dello
scrutinio di legittimità, esse devono essere considerate globalmente.
Ma come è stato bene posto in evidenza dal
giudice rimettente, è proprio dalla reciproca connessione tra tali norme che
viene desunto il carattere pubblico della personalità giuridica delle comunità
in parola, carattere che si presenta del tutto incompatibile con il principio
costituzionale dell'autonomia statutaria delle confessioni religiose diverse
dalla cattolica (art. 8, secondo comma, della Costituzione) e con quello della
laicità dello Stato (artt. 2, 3, 7, 8, 19 e 20 della Costituzione).
3.2.-Che sussista tale incompatibilità discende anche dalla
considerazione che, come questa Corte ha già affermato (sent. n. 43 del
1988), < al riconoscimento da parte dell'art. 8
, secondo comma, della Costituzione, della capacità delle confessioni religiose,
diverse dalla cattolica, di dotarsi di propri statuti, corrisponde l'abbandono
da parte dello Stato della pretesa di fissarne direttamente per legge i
contenuti>.
La natura pubblica della personalità giuridica conferita alle comunità
israelitiche dal complesso delle norme denunciate contrasta con detto
principio, perchè tale natura presuppone un regime
cui corrisponde tutt'altro che l'abbandono da parte dello Stato di quel potere di ingerenza che questa Corte ha ritenuto in contrasto con
molti dei parametri costituzionali assunti dal giudice a quo come termine di
riferimento. Tale regime, come è stato difatti
osservato dalla dottrina, cui già in passato ha fatto riferimento la
giurisprudenza di questa Corte (sent. n. 239 del
1984) per trarne analoghe conclusioni, determina una sorta di
<costituzione civile> di una confessione religiosa ad opera del
legislatore statale, un esempio, forse unico nel nostro ordinamento giuridico,
di statuto di confessione religiosa formato ed emanato dallo Stato.
Non può perciò reputarsi conforme ai richiamati principi la normativa da
cui tale regime deriva, soprattutto perchè essa
comporta l'assoggettamento di formazioni sociali, che si costituiscono sul
sostrato di una confessione religiosa, alla penetrante ingerenza di organi
dello Stato; il che, inoltre, rispetto alle altre religioni, costituisce una
palese discriminazione che contrasta con il principio di uguaglianza, con
quello della libertà religiosa e con quello della autonomia
delle confessioni religiose.
Tale discriminazione-conseguente al carattere pubblicistico impresso alla
personalità giuridica dal complesso delle norme denunciate - sia che si
manifesti in una penetrante ingerenza nel modo di essere e nelle attività delle
comunità israelitiche, sia che si manifesti,
reciprocamente, nell'attribuzione di poteri autoritativi
che sono propri degli enti pubblici, si pone altresì in contrasto con il
principio di laicità dello Stato perchè, come è stato
già affermato dalla Corte (sent. n. 203 del
1989), questo <implica ... garanzia dello Stato per la salvaguardia
della libertà di religione, in regime di pluralismo confessionale e
culturale>>.
Invece un regime così speciale-relativo ad
istituzioni che trovano la loro ragion d'essere nel fattore religioso-sia esso
di favore o di sfavore o contemporaneamente, come nella specie, nell'uno e
nell'altro senso, fa venir meno proprio tale garanzia.
PER QUESTI MOTIVI
dichiara l'illegittimità costituzionale degli
artt. 1, 2, 3, 15, 16 (recte: 17), 18, 19, 24, 25,
26, 27, 28, 29, 30, 56, 57, 58 del regio decreto 30 ottobre 1930, n. 1731
(Norme sulle Comunità israelitiche e sulla Unione delle comunità medesime),
sollevata dalla Corte di cassazione, Sezione Unite civili, con ordinanza emessa
l'8 giugno 1989.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 23/05/90.
Francesco SAJA, PRESIDENTE
Vincenzo CAIANIELLO, REDATTORE
Depositata in cancelleria il 25/05/90.