SENTENZA N.85
ANNO 1990
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori Giudici:
Prof. Francesco SAJA, Presidente
Prof. Giovanni CONSO
Prof. Ettore GALLO
Dott. Aldo CORASANITI
Prof. Giuseppe BORZELLINO
Dott. Francesco GRECO
Prof. Renato DELL'ANDRO
Prof. Gabriele PESCATORE
Avv. Ugo SPAGNOLI
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA
Prof. Antonio BALDASSARRE
Prof. Vincenzo CAIANIELLO
Avv. Mauro FERRI
Prof. Luigi MENGONI
Prof. Enzo CHELI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale della legge 18 maggio 1989, n.
183, dal titolo: <Norme per il riassetto organizzativo e funzionale della
difesa del suolo> promossi con ricorsi delle Regioni Friuli-Venezia Giulia e
Veneto e delle Province autonome di Bolzano e Trento, notificati il 24 giugno
1989, depositati in cancelleria il 28 e 30 giugno ed il 4 luglio successivi,
iscritti ai nn. 51, 52, 53 e 56 del registro ricorsi 1989. Visti gli atti di
costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 28 novembre 1989 il Giudice relatore
Antonio Baldassarre;
uditi gli Avv. Gaspare Pacia per
Ritenuto in fatto
1.- Con i quattro ricorsi indicati in epigrafe le Regioni Friuli-Venezia
Giulia e Veneto e le Province autonome di Trento e di Bolzano hanno prospettato
numerose questioni di legittimità costituzionale riguardanti la legge 18 maggio
1989, n. 183 (Norme per il riassetto organizzativo e funzionale della difesa
del suolo).
In via generale,
Tutte le ricorrenti contestano l'art. 1, quinto comma, il quale prevede
che "le disposizioni della presente legge costituiscono norme fondamentali
di riforma economico-sociale della Repubblica nonchè principi fondamentali ai
sensi dell'art. 117 della Costituzione". A loro avviso, sarebbe
incostituzionale una doppia qualificazione delle stesse disposizioni come
quella ora ricordata e, soprattutto, lo sarebbe l'estensione della
qualificazione di riforma economico-sociale a tutte le norme contenute nella
legge, comprese quelle di dettaglio, tanto più alla luce della giurisprudenza
di questa Corte inaugurata dalla sentenza n. 219 del
1984.
Un gruppo consistente di articoli sono impugnati perchè ripartirebbero
fra Stato e regioni le competenze in materia di difesa dei suoli violando le
norme costituzionali e quelle di attuazione relative al regime dei suoli
stessi.
Un cospicuo numero di contestazioni riguarda il complesso di norme che
disciplinano le forme di cooperazione fra Stato e regioni (o province autonome)
in relazione al settore della difesa dei suolo. Le Regioni Veneto e
Friuli-Venezia Giulia impugnano l'art.
Un altro gruppo di questioni concerne i poteri di controllo regolati in
varie norme della legge impugnata.
Le Province autonome di Trento e di Bolzano contestano, poi, alcune
disposizioni che prevedono poteri sostitutivi, ritenendole non conformi ai
requisiti costituzionali più volte indicati da questa Corte e, in particolare,
a quello della previa deliberazione del Consiglio dei ministri (art. 2, terzo
comma, lett. f, l. n. 400 del 1988). Tale sarebbe il caso dell'art. 4, primo
comma, lett. e), il quale demanda al Presidente del Consiglio dei ministri gli
atti volti a provvedere in via sostitutiva in relazione all'adempimento delle
funzioni previste dalla legge impugnata, nonchè dell'art. 18, comma secondo,
che prevede atti sostitutivi deliberati dallo stesso Presidente dei Consiglio
in ordine agli adempimenti regionali relativi alla formazione dei piani di bacino.
Per gli stessi motivi, la sola Provincia di Trento impugna l'art. 15, quarto
comma e l'art. 20, commi secondo, terzo e quarto. UR disposizioni si
riferiscono a bacini diversi da quelli di rilievo nazionale ma comprendenti il
territorio di più regioni e prevedono interventi sostitutivi del Presidente del
Consiglio dei ministri, in caso di inerzia o di mancata intesa fra le regioni
interessate, che sarebbero privi dei requisiti costituzionali sopradetti.
Sempre le Province di Bolzano e di Trento lamentano la lesione di
principi costituzionali coinvolgenti profili particolari delle loro autonome.
La prima contesta la violazione dei principi del bilinguismo e della
proporzionale etnica (artt. 89 e 100 dello Statuto del Trentino-Alto Adige e
relative norme di attuazione) da parte degli artt. 9, nono comma, lett. c) e
commi successivi, 12 (ultima parte) e 24, primo comma, i quali, disciplinando
rispettivamente i ruoli e il trattamento del personale dei servizi tecnici
nazionali, nonchè gli uffici periferici dell'autorità di bacino e le dotazioni
organiche, non farebbero salvi i predetti principi. La stessa Provincia di
Bolzano impugna anche gli artt. 32, primo comma, e
E, infine, la medesima provincia dubita della legittimità dell'art. 10,
quinto comma, il quale riserva allo Stato la normativa tecnica, mentre nessuna
limitazione sarebbe prevista in proposito dallo Statuto e dalle relative norme
di attuazione (art. 19 del d.P.R. n. 381 del 1974).
2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri si é costituito in tutti i
giudizi per chiedere il rigetto dei quattro ricorsi indicati in epigrafe.
In linea generale, il resistente osserva che non può convenirsi con le
ricorrenti nel ritenere che la legge impugnata colpisca o, addirittura,
stravolga le competenze regionali (o provinciali). In proposito, ricorda che
tale legge si proporrebbe di "dare le gambe" alla funzione che l'art.
81 del d.P.R. n. 616 del
In particolare, poi, non violerebbe le competenze assegnate dalla
Costituzione alle regioni (o alle province autonome) la previsione di bacini di
rilievo nazionale, in quanto questa previsione manterrebbe ferme le attuali
funzioni amministrative o, addirittura, ne prevederebbe di maggiori per le
regioni (o per le province autonome) ricomprese nei bacini, essendo queste
ultime chiamate a far parte degli organi delle autorità di bacino, talora (come
nel comitato tecnico) paritariamente.
3.- In prossimità dell'udienza hanno presentato memorie
In particolare,
In una breve memoria
Considerato in diritto
1. - I quattro ricorsi indicati in epigrafe concernono tutti la legge 18
maggio 1989, n. 183, intitolata <Norme per il riassetto organizzativo e
funzionale della difesa del suolo>, sollevando, in riferimento a molteplici
parametri, numerose questioni di legittimità costituzionale fra loro
oggettivamente connesse. È, pertanto, opportuno riunire i relativi giudizi per
deciderli con un'unica sentenza.
2.- Se pure con argomenti e formulazioni di carattere non sempre
identico, le Regioni Veneto e Friuli-Venezia Giulia, nonché
La questione, così com'é posta, non é ammissibile.
Questa Corte ha più volte affermato (sentt. nn. 517 del
1989, 1111
del 1988 e 459
del 1989) che ogni questione di costituzionalitA sollevata nei ricorsi in
via principale deve essere adeguatamente motivata al fine di <consentire
alla Corte il vaglio in limine litis, attraverso l'esame della motivazione e
del suo contenuto, della sussistenza in concreto dello specifico interesse a
ricorrere in relazione alle singole disposizioni impugnate>, oltreché al
fine <di determinare inequivocabilmente l'oggetto della questione sottoposta
al giudizio di costituzionalità> e di verificare l'eventuale arbitrarietà,
pretestuosità o astrattezza dei dubbi di legittimità prospettati. Dal momento
che le censure adeguatamente motivate riguardano soltanto singole disposizioni
della legge n. 183 del 1989, le quali non sono logicamente così collegate con
tutte le altre contenute nel medesimo atto legislativo da indurre
ragionevolmente a pensare che la loro proposizione debba necessariamente
estendersi a tutta la legge e dal momento che l'indicazione delle restanti
censure é affatto generica e, nel caso del ricorso della Regione Friuli-Venezia
Giulia, addirittura imprecisa, non resta che dichiarare l'inammissibilità della
relativa questione.
3. - L'art. 1, quinto comma, il quale prevede che <le disposizioni
della presente legge costituiscono norme fondamentali di riforma
economico-sociale, nonché principi fondamentali ai sensi dell'art. 117 della
Costituzione>, é oggetto di impugnazione da parte di tutte le ricorrenti. A
loro avviso, infatti, non potrebbe ammettersi una duplice e diversa
qualificazione delle stesse disposizioni e, in ogni caso, tali qualificazioni
non potrebbero essere indiscriminatamente estese a tutte le norme contenute
nella legge, comprese quelle di dettaglio.
Nei termini appresso indicati la questione non é fondata.
È affermazione costante di questa Corte (sentt. nn. 219 del 1984,
192 del 1987
e 1002 del 1988)
che la qualificazione di una legge o di alcune sue disposizioni come principi
fondamentali della legislazione statale o come norme fondamentali di riforma
economico-sociale non può discendere soltanto da apodittiche affermazioni del
legislatore stesso, ma deve avere una puntuale rispondenza nella natura
effettiva delle disposizioni interessate, quale si desume dal loro contenuto
normativo, dal loro oggetto, dal loro scopo e dalla loro incidenza nei
confronti di altre norme dell'ordinamento o dei rapporti sociali disciplinati.
Se, dunque, l'autoqualificazione di per sé non é determinante, appare
conseguentemente irrilevante anche la duplice e divergente autodefinizione
contenuta nell'articolo impugnato, tanto più che, riferita a tutta la legge,
una di esse potrebbe riguardare alcune disposizioni e la seconda altre distinte
disposizioni.
4.-
La questione non é fondata.
La legge n. 183 del 1989 predispone un'articolata disciplina vòlta al
raggiungimento degli obiettivi della difesa del suolo, del risanamento delle
acque, della fruizione e della gestione del patrimonio idrico per gli usi di
razionale sviluppo economico e sociale, nonché della tutela degli aspetti
ambientali ad essa connessi (art. 1, comma primo). Si tratta, in sostanza, di
una legge che, come riconoscono l'Avvocatura dello Stato e alcune delle
ricorrenti, non si propone in via principale di stabilire una nuova
ripartizione di materie e di competenze fra Stato e regioni (o province
autonome), ma fissa piuttosto un obiettivo - la difesa del suolo - da
raggiungere attraverso una complessa pianificazione dei settori materiali
coinvolti. In altre parole, la legge contestata pone molteplici obiettivi
imperniati sulla difesa del suolo, per il perseguimento dei quali, fermo
restando nella sostanza il quadro generale di ripartizione delle competenze fra
Stato e regioni (o province autonome) stabilito da vari articoli del d.P.R. n.
616 del 1977 (o delle norme di attuazione), si prevede un'articolata
pianificazione degli interventi (piani di bacino), una programmazione dei
finanziamenti (programmi triennali d'intervento), la creazione di nuove
istituzioni (centrali e periferiche) di supporto per i predetti interventi
(Comitato di ministri; Comitato nazionale per la difesa del suolo e autorità di
bacino), la previsione di forme di collaborazione e di atti di indirizzo e
coordinamento, la predisposizione di controlli e di atti sostitutivi in ordine
agli adempimenti connessi alle attività di pianificazione e di programmazione
e, infine, l'accollamento allo Stato di tutti i conseguenti oneri finanziari.
In questo quadro, l'art. 3, mentre determina, al primo comma, le attività
che dovranno essere oggetto delle misure pianificatorie previste nella legge
stessa (sistemazione, conservazione e recupero del suolo nei bacini
idrografici; difesa, sistemazione e regolazione dei corsi d'acqua; moderazione
delle piene; limiti alle attività estrattive ai fini della tutela del suolo;
etc.), stabilisce nel secondo comma-e cioé nel comma la cui contestazione é ora
in discussione-che le predette programmazioni dovranno essere adottate con le
procedure di cui al successivo art. 4 e secondo criteri, metodi, standards,
modalità di coordinamento e di collaborazione, tendenti al fine di garantire
l'omogeneità riguardo alle condizioni di salvaguardia della vita umana e del
territorio e riguardo ai modi di utilizzazione delle risorse e dei beni,
oltreché di gestione dei servizi connessi. In sé considerata, quest'ultima
disposizione non contiene alcuna lesione della sfera di autonomia
costituzionalmente garantita alle ricorrenti, né comporta alcuna violazione dei
principi costituzionali in ordine alla funzione governativa di indirizzo e di
coordinamento, dal momento che si limita a stabilire un potere di
programmazione, giustificato dall'esigenza di perseguire uniformemente
determinati obiettivi, senza toccare minimamente il problema della ripartizione
delle relative competenze pianificatorie fra i vari <soggetti pubblici
comunque competenti> e senza porre norme particolari sullo svolgimento della
funzione governativa di indirizzo e coordinamento al di 1à del semplice rinvio
al successivo art. 4 (sul quale si veda il punto seguente).
In sintesi, la mera previsione di programmi e di piani, finalizzati
all'obiettivo della difesa del suolo e dei beni umani e naturali a ciò
connessi, non può comportare, di per sé, alcuna forma di illegittimità
costituzionale.
5.-
La questione non é fondata.
Va premesso, innanzitutto, che, a norma delle disposizioni impugnate,
determinati atti, conseguenti all'esercizio di talune funzioni connesse alla
disciplina della difesa del suolo, sono sottoposti all'approvazione del
Presidente del Consiglio dei ministri (che li adotta con proprio decreto),
previa deliberazione del Consiglio dei ministri e su proposta del Ministro dei
lavori pubblici o del Comitato dei ministri previsto nel comma secondo dello
stesso articolo. Molti di tali atti-e precisamente quelli indicati nelle
lettere a), c) e d)-consistono in piani e programmi nazionali, nonché in
deliberazioni di metodi e di criteri per lo svolgimento degli stessi e delle
connesse attività conoscitive e di controllo. Si tratta, in altre parole, di
atti più comprensivi e più complessi di quelli di indirizzo e coordinamento,
soprattutto perché non interessano soltanto materie riservate alla competenza
regionale (o provinciale) e non hanno, quindi, come propri destinatari soltanto
le regioni o le province autonome, ma sono diretti all'insieme dei soggetti
statali e regionali (o provinciali) coinvolti nella complessa opera finalizzata
alla difesa del suolo (v. anche sentt. nn. 389
e 452 del 1989).
Allo stesso modo non ricadono oggettivamente nell'ambito delle censure
prospettate dalla ricorrente anche altre disposizioni - come quelle alle
lettere b) ed e) - che si riferiscono ad atti non riconducibili alla funzione
di indirizzo e coordinamento: tali sono gli atti relativi alla delimitazione
dei bacini di rilievo nazionale e interregionale, i quali rimandano a una
competenza già attribuita al Governo dall'art. 89 del d.P.R. n. 616 del 1977,
nonché gli atti di sostituzione in caso di inerzia persistente dei vari
soggetti coinvolti nei processi pianificatori delineati dalla legge impugnata.
Solo la lettera f) é rilevante ai fini della censura ora esaminata, in quanto
sottopone all'approvazione del decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, <ogni altro atto
di indirizzo e coordinamento nel settore disciplinato dalla presente legge>.
Tuttavia, contrariamente a quanto suppone la ricorrente, quest'ultima
disposizione non disciplina una determinata funzione di indirizzo e
coordinamento, tanto che non stabilisce criteri o principi direttivi in
relazione a una particolare materia o funzione, non prevede procedure, non
fissa obiettivi o finalità particolari. Essa é, più semplicemente, una
disposizione analoga a quella contenuta nell'art. 2, terzo comma, lett. d),
della legge 23 agosto 1988, n. 400, volta a precisare, in funzione prevalentemente
ricognitiva, che anche gli atti governativi di indirizzo e coordinamento
occorrenti nel settore della difesa del suolo devono essere deliberati dal
Consiglio dei ministri ed emanati con decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri.
Sicché non resta a questa Corte che pervenire sul punto alla medesima
conclusione raggiunta nella sentenza n. 242 del
1989 e ribadire, in particolare, la peculiare posizione dell'autonomia
costituzionale riconosciuta alla Provincia di Bolzano nei confronti della
funzione di indirizzo e coordinamento (v. punto 8.2 della medesima pronunzia).
6.-
La questione non é fondata.
Come si é precedentemente accennato, la legge n. 183 del 1989 é
essenzialmente una legge di obiettivi, poiché la difesa del suolo é una
finalità il cui raggiungimento coinvolge funzioni e materie assegnate tanto
alla competenza statale quanto a quella regionale (o provinciale). Essendo,
dunque, un obiettivo comune allo Stato e alle regioni, la difesa del suolo può
essere perseguita soltanto attraverso la via della cooperazione fra l'uno e gli
altri soggetti. Naturalmente le forme della cooperazione possono essere
svariate, poiché oscillano dalla concorrenza (paritaria o non) delle due parti
nella produzione del medesimo atto (intese, pareri, etc.) al coordinamento
dell'esercizio delle rispettive funzioni, dalla possibilità di utilizzazione di
organi dell'altra parte alla creazione di <organi misti> in cui siano
rappresentate, paritariamente o non, le due parti. Nel caso dell'impugnato art.
12, quest'ultima é la soluzione prescelta, dal momento che il governo dei
bacini idrografici di rilievo nazionale é affidato ad <autorità> appositamente
costituite, alla cui composizione concorrono sia rappresentanti statali che
regionali (o provinciali). Di per sé, pertanto, l'istituzione di tali
<organi misti> non può considerarsi costituzionalmente illegittima, dal
momento che rientra fra le possibilità che il legislatore ha di con formare la
cooperazione fra Stato e regioni in relazione al perseguimento di obiettivi
comportanti numerosi punti di interferenza e di intreccio tra competenze
statali e competenze regionali.
Né può dirsi che la creazione delle suddette istituzioni sia di per sé
irragionevole, poiché, anzi, quando ricorrono ipotesi di discipline
funzionalmente e materialmente complesse e di reti pianificatorie
particolarmente articolate, appare tutt'altro che arbitrario prevedere istituzioni
a composizione mista dirette a fungere da supporto di organizzazione e di
direzione unitaria del complesso governo del settore.
Secondo le ricorrenti, un ulteriore motivo di illegittimità
costituzionale deriverebbe dal rilievo che in tali <organi misti> la
rappresentanza regionale sarebbe sistematicamente minoritaria.
Questa affermazione é, in realtà, espressamente contraddetta dallo stesso
art. 12, comma quinto, per quanto riguarda il Comitato tecnico, nel quale si
raccolgono rappresentanti statali e rappresentanti regionali <in numero
complessivamente paritetico> al fine di operare come organo di consulenza
del Comitato istituzionale e, soprattutto, di provvedere all'elaborazione del
piano di bacino. La tesi interpretativa prospettata dalle ricorrenti non può
valere neppure per quanto riguarda il Comitato istituzionale, in relazione al
quale, proprio perché si tratta dell'organo che, oltre a stabilire i principi
direttivi e i criteri per l'elaborazione dei piani interessanti gli specifici
bacini idrografici, provvede alla loro approvazione e determina quali
componenti del piano costituiscano interesse esclusivo delle singole regioni,
si segue un criterio di composizione non meramente numerico o per quote, ma
dipendente dalle competenze e dagli interessi incidenti sull'area considerata.
È per tale motivo che il Comitato istituzionale é formato, oltreché dai quattro
ministri competenti, dai presidenti delle regioni maggiormente interessate. Si
tratta, in altre parole, di una composizione che non prestabilisce quale
<componente> sia maggioritaria e quale no (come dimostra anche
l'attuazione della legge che vede le regioni in <minoranza> solo in tre
delle sei Autorità dei bacini di rilievo nazionale), per il semplice fatto che
ciò é irrilevante o, quantomeno, secondario rispetto al criterio di
composizione non irragionevolmente prescelto dal legislatore.
7. -Numerose censure proposte dalle ricorrenti prospettano la presunta
violazione del principio costituzionale di cooperazione fra Stato e regioni.
7.1.-In relazione all'art. 4, primo comma, lett. a),
La questione non é fondata.
La disposizione impugnata concerne il potere governativo di deliberare le
linee essenziali relative ai metodi e ai criteri, anche tecnici, che devono
essere seguiti nell'esercizio delle attività conoscitive, pianificatorie e di
attuazione indicate, in via generale, dagli artt. 2 e 3 della stessa legge.
Sull'esercizio di tale competenza statale le regioni possono influire
attraverso il Comitato nazionale per la difesa del suolo - cioé attraverso un
<organo misto>, fra i cui componenti vi sono anche membri prescelti da
ciascuna regione o provincia autonoma-, il quale ha un potere generale di
proposta nei confronti del Ministero dei lavori pubblici (art. 6, settimo
comma) cui spetta portare gli atti all'esame del Consiglio dei ministri (art. 4,
primo comma).
Se si considera che, da un lato, per gli atti di indirizzo e
coordinamento, i quali perseguono finalità non lontane da quelle degli atti in
esame, non sussiste una previsione generale di una qualche forma di
cooperazione con le regioni interessate, e che, dall'altro lato, lo svolgimento
della competenza in questione ha ad oggetto le linee direttive più generali,
che dovranno poi essere determinate nei piani elaborati dagli <organi
misti> indicati nel numero precedente (ai quali, come si é già ricordato,
partecipano le regioni interessate) la scelta del legislatore non può essere
considerata irragionevole.
7.2.-La Regione Friuli-Venezia Giulia impugna l'art. 4, primo comma,
lett. c) e d), argomentando che le predette disposizioni prevedono l'approvazione
di programmi nazionali o di rilievo nazionale da parte del Presidente del
Consiglio senza stabilire la necessità dell'intesa con la regione stessa in
relazione alle attività interferenti con quelle di competenza regionale, come
invece sarebbe richiesto dall'art. 23 del d.P.R. 26 agosto 1965, n. 1116 (Norme
integrative di attuazione dello Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia
Giulia). Analoghe censure sono mosse dalla Regione Veneto e dalle Province
autonome di Trento e di Bolzano in relazione all'art. 22, primo comma, che
prevede l'adozione dei programmi di intervento da parte dei Comitati
istituzionali senza esigere un parere della singola regione o provincia
interessata.
Le questioni non sono fondate.
In realtà, né la norma di attuazione invocata dalla Regione
Friuli-Venezia Giulia né altre prevedono alcuna intesa o parere delle singole
regioni (o province) interessate. Ed, in verità, non é irragionevole che così
sia, in quanto i piani e i programmi considerati dalle disposizioni impugnate
comportano interventi, anche statali, comunque incidenti nel territorio di più
regioni. Pertanto, non é arbitrario che la legge n. 183 del 1989 preveda per
quei piani forme di cooperazione quali gli <organi misti> di cui al punto
n. 6, che permettono un confronto anche fra le varie regioni interessate.
7.3. -La stessa Regione Friuli-Venezia Giulia contesta la legittimità
costituzionale degli artt. 4, primo comma, lett. b) e 25, quarto comma, in
quanto prevedono l'approvazione da parte del Presidente del Consiglio dei
ministri dei piani di bacino di rilievo nazionale e interregionale, nonché dei
programmi nazionali d'intervento, senza che sia prevista la partecipazione o il
consenso del Presidente della regione alle relative deliberazioni.
La questione non é fondata nei sensi di cui in motivazione.
Questa Corte ha già avuto modo di affermare (v. sentt. nn. 625 del
1988, 242
e 544 del 1989)
che, quando ricorrano ipotesi per le quali gli Statuti speciali o le norme di
attuazione degli stessi impongano la partecipazione del Presidente regionale
alla relativa deliberazione, la mancata previsione della stessa partecipazione
nelle disposizioni impugnate non può costituire motivo di illegittimità
costituzionale delle medesime, in quanto il silenzio sul punto non può essere
interpretato come espressione di una volontà contrastante con quelle norme di
rango superiore, ma dev'essere inteso come riconoscimento della diretta
applicabilità di queste ultime.
7.4.-La Provincia di Bolzano dubita della legittimità costituzionale
dell'art. 28, che, nel prevedere la possibilità del distacco di personale
dipendente dalla Provincia stessa presso la segreteria del Comitato nazionale
per la difesa del suolo e presso le segreterie tecnico-operative dei comitati
tecnici di bacino, non esigerebbe l'intesa con la ricorrente.
La questione non é fondata.
La disposizione impugnata si limita a prevedere la possibilità del
distacco del personale regionale e provinciale presso le suddette segreterie
senza stabilire regole derogatorie alla generale disciplina del distacco
stesso, la quale esige che questo avvenga sempreché vi sia l'assenso
dell'amministrazione di provenienza Per tale motivo il dubbio prospettato dalla
Provincia di Bolzano non ha alcun fondamento.
8.-
Per la sola Provincia di Trento le disposizioni appena citate, in combinato
disposto con quelle contenute negli artt. 25 e 31, sarebbero altresì lesive
dell'autonomia finanziaria della provincia stessa, in quanto porrebbero vincoli
alle spese in materie di competenza provinciale.
Nei termini di seguito indicati, la questione é infondata.
Le censure delle ricorrenti nascono dalla imprecisa formulazione
dell'art. 17, che, al primo comma, assegna ai piani di bacino il valore di
piano territoriale di settore e, al secondo comma, li definisce come atti di
indirizzo e di coordinamento ai sensi dell'art. 81, primo comma, lett. a), del
d.P.R. n. 616 del 1977.
In realtà, né l'una né l'altra qualificazione rispondono perfettamente
all'effettiva natura dei predetti piani, quale si desume dalla disciplina
delineata dalla legge n. 183 del 1989.
Come si é già precisato, la complessiva natura dei piani di bacino non
può essere ridotta a quella degli atti di indirizzo e coordinamento, in quanto
si tratta di atti che interessano anche competenze statali (ad esempio, le
opere idrauliche di seconda categoria) e che, quindi, si dirigono anche ad
uffici ed enti dello Stato. Più in particolare, si tratta di piani esclusiva
mente finalizzati alla <difesa del suolo>, e cioé, come risulta dai
lavori delle varie commissioni di studio ministeriali e parlamentari
preparatorie della legge impugnata, finalizzati alla conservazione dinamica del
suolo attraverso l'imposizione di vincoli e di opere di carattere idraulico,
idraulico-agrario e forestale. In altre parole, i piani di bacino contengono
varie prescrizioni dirette alla preservazione e alla salvaguardia del suolo e
dell'attitudine di questo ad essere utilizzato a fini produttivi e civili
rispetto alle cause di aggressione dovute alle acque meteoriche, fluviali e
marine o a qualsiasi altro fattore meteorico. Come tali, essi non si svolgono
attraverso misure e opere inerenti alle competenze urbanistiche o a quelle
della protezione civile ovvero a quelle attinenti ad altre competenze regionali
o provinciali, quali le cave e miniere, l'agricoltura o la tutela del paesaggio
e dell'ambiente, anche se indubbiamente incidono o interferiscono nei confronti
di ciascuna di queste attribuzioni.
In base a questa loro natura, i piani di bacino vengono equiparati ai
piani territoriali di settore, non già per significare che si tratta di
strumenti inerenti alla disciplina urbanistica (di competenza regionale o
provinciale), ma semplicemente al fine-esplicitato dall'art. 17, comma quinto
-, di stabilire che i vincoli posti dal predetto piano obbligano immediatamente
le amministrazioni e gli enti pubblici (statali e regionali), i quali sono
tenuti ad osservarli e ad operare in conseguenza. Allo stesso modo, la loro
contemporanea qualifica come atti di indirizzo e di coordinamento sta
semplicemente a significare che, quando i vincoli posti dai predetti piani
incidono su materie di competenza regionale o provinciale, questi devono
mantenersi entro i limiti imposti alla funzione di indirizzo e coordinamento e,
in particolare, a quella prevista dall'art. 81, primo comma, lett. a), del
d.P.R. n. 616 del 1977.
Questa interpretazione appare più in armonia con la natura complessa del
piano di bacino e con la sua efficacia diversificata in relazione alle
prescrizioni di interesse regionale (v. spec. artt. 12, quarto comma, lett. c e
18, primo comma, lett. b). Nello stesso tempo, il carattere vincolante delle
prescrizioni idrogeologiche o, comunque, finalizzate alla difesa del suolo é
legato all'esigenza logica che il fine conservativo dei piani di bacino sia
pregiudiziale e condizionante rispetto agli usi del territorio a fini
urbanistici, civili, di sfruttamento dei materiali e di produzione. L'indubbia
interferenza che si realizza tra i piani di bacino e questi ultimi usi,
rientranti nell'ambito di competenze regionali o provinciali, dava luogo nel
d.P.R. n. 616 del
Considerazioni analoghe a quelle svolte in relazione al richiamo all'art.
81 del d.P.R. n. 616 del 1977 valgono anche nei confronti della censura
promossa dalla Provincia autonoma di Trento in relazione all'efficacia dei
programmi triennali prevista dall'art. 22, comma sesto.
Una volta riconosciuta come costituzionalmente non illegittima una
programmazione degli interventi per piani di bacino, i vincoli che ne derivano
sul piano della spesa provinciale sono una conseguenza necessaria di quella
programmazione, in quanto non avrebbe alcun senso consentire alla provincia di
spendere liberamente somme che sono state ripartite tra le Amministrazioni
dello Stato e le province autonome (o regioni) tenendo conto delle priorità
indicate nei singoli programmi (art. 25, terzo comma).
9. - Non fondata é, inoltre, la censura prospettata dalla Regione Veneto
nei confronti all'art. 35, il quale, in relazione a quanto previsto dall'art.
17, comma terzo, lett. e), stabilisce che i piani di bacino possono individuare
<gli ambiti territoriali ottimali per la gestione mediante consorzio
obbligatorio dei servizi pubblici di acquedotto, fognatura, collettamento e
depurazione delle acque usate>. Da questa disposizione, infatti, non può derivare
alcuno sconvolgimento delle competenze regionali in ordine alla definizione
degli ambiti territoriali e alla costituzione di consorzi per la gestione di
servizi pubblici, per il fatto che essa si limita a prevedere la possibilità
per il piano di bacino di prefigurare gli ambiti territoriali ottimali per la
gestione dei servizi anzidetti senza stabilire alcuna ripartizione di
competenza e senza imporne l'attuazione alle regioni o alle province autonome.
Di per sé, dunque, l'art. 35 non può esser considerato lesivo di competenze
regionali.
Priva di qualsiasi fondamento é anche la censura proposta contro l'art.
25, quinto comma, dalla Regione Friuli-Venezia Giulia, per la quale la
previsione del parere obbligatorio del Consiglio superiore dei lavori pubblici
in relazione ad opere rientranti nelle competenze regionali lederebbe la sfera
di autonomia costituzionalmente garantita alle regioni medesime. In realtà, la
previsione di un parere obbligatorio, ma non vincolante, che deve essere
prestato da un organo statale di natura tecnica in ordine a opere che le
regioni dovranno realizzare nell'esercizio delle loro competenze, ma che
rivestono anche <grande rilevanza tecnico-idraulica per la modifica del
reticolo idrografico principale e del demanio idrico>, non può essere
considerato un onere irragionevolmente connesso all'esercizio delle proprie
competenze. Per tale motivo, la sfera di autonomia costituzionalmente
attribuita alla Regione Friuli-Venezia Giulia non può considerarsi lesa
dall'art. 25, quinto comma.
10. - Non fondate sono le questioni proposte contro gli artt. 13, 14,
terzo comma, 15, secondo comma, e 16, secondo comma.
Per le considerazioni ora fatte, che valgono a maggior ragione quando le
nuove disposizioni di legge mantengono ferme le competenze già assegnate alle
regioni o ne trasferiscono (o promettono di trasferirne) di nuove, vanno
rigettate anche le censure prospettate dalla Regione Friuli-Venezia Giulia e
dalla Provincia autonoma di Trento contro l'art. 14, comma terzo, nonché dalla
sola Regione Friuli-Venezia Giulia contro gli artt. 15, comma secondo, e 16,
comma secondo.
Parimenti non fondata é la questione proposta dalla Regione Veneto nei
confronti dell'art. 14, terzo comma, laddove si sottopone la regione a
decisioni del Ministro dei lavori pubblici in merito a competenze
amministrative da esercitare in materia di opere idrauliche o di polizia
idraulica in ordine ai corsi d'acqua compresi nel proprio territorio. Non si
può, infatti, condividere l'interpretazione proposta dalla ricorrente, secondo
la quale l'art. 14, terzo comma, sarebbe un segno della riduzione della regione
a puro organo esecutivo della pianificazione statale, dal momento che la
disposizione impugnata, riprendendo valutazioni già svolte dalla c.d.
Commissione Giannini, appare rivolta a superare i preesistenti criteri di
ripartizione delle competenze tra Stato e regioni in materia di opere
idrauliche, basati sulla categoria delle opere stesse.
11. - Le Province autonome di Trento e di Bolzano contestano la
legittimità costituzionale dell'art. 9, ottavo comma, lett. a), in quanto
quest'ultimo costituirebbe un illegittimo esercizio della funzione di indirizzo
e coordinamento allorché affida al Consiglio dei direttori il coordinamento dei
servizi tecnici provinciali.
La questione non é fondata.
Nell'affidare al Consiglio dei direttori, istituito nel comma precedente,
il coordinamento dell'attività svolta dai singoli servizi tecnici, compresi
quelli trasferiti alle province autonome, l'art. 9, ottavo comma, lett. a),
imputa a quell'organo tecnico una funzione che non può essere ricondotta
all'indirizzo e coordinamento politico-amministrativo, ma che va collegata al
distinto concetto di coordinamento tecnico. Si tratta di una nozione che, come
questa Corte ha altre volte affermato (v. sentt. nn. 924 del
1988 e 242
del 1989), non é disciplinata dalle regole proprie della funzione di
indirizzo e coordinamento politico- amministrativo e, in particolare, non esige
il rispetto delle norme procedurali attinenti allo svolgimento della predetta
funzione.
12.- L'art. 9, comma nono, lett. a) e b) é impugnato dalla Provincia di
Bolzano, in quanto, prevedendo la delega per la riorganizzazione dei servizi
tecnici nazionali ivi indicati (lett. a) e per la fissazione dei criteri
generali per il coordinamento dell'attività dei servizi tecnici stessi (lett.
b), lederebbe le competenze in materia di ordinamento dei propri uffici che la
ricorrente possiede riguardo ai servizi tecnici del medesimo tipo ad essa
trasferiti.
La questione non é fondata.
Mentre la disposizione ricompresa nella lett. b) concerne attività di
coordinamento tecnico che, per le ragioni esposte nel punto precedente, non
possono non esser ricondotte al Governo e alla sua potestà regolamentare, la
disposizione di cui alla lett. a) riguarda espressamente il riordinamento dei
servizi tecnici nazionali, tanto centrali che periferici, e, pertanto, non si
vede come i futuri regolamenti possano riguardare uffici della Provincia di
Bolzano.
13.-
La questione non é fondata.
L'interpretazione che la ricorrente dà dell'art. 58 dello Statuto
friulano non può essere accolta, poiché la previsione di una determinata forma
di controllo di legittimità su singoli atti non può essere minimamente
considerata come preclusiva di altri tipi di controllo, come quelli previsti
dalla disposizione impugnata.
Per analoghi motivi va rigettata la questione prospettata dalla Regione
Veneto in ordine alla pretesa violazione dell'art. 125 della Costituzione da
parte dell'art. 21, comma terzo, il quale, nel prevedere che le regioni, previo
parere del comitato di bacino, possano provvedere con propri stanziamenti alla
realizzazione di opere e di interventi previsti dai piani di bacino di rilievo
nazionale, sottopone il loro operato al controllo del predetto comitato.
Quest'ultima disposizione é impugnata anche dalle Province di Trento e di
Bolzano sul presupposto dell'illegittimità di qualsiasi controllo di organi
statali su attività provinciali svolte nell'esercizio della propria competenza
e a carico delle proprie finanze.
La questione non é fondata.
La disposizione impugnata prevede che anche sulle opere eseguite dalle
regioni o dalle province autonome in attuazione dei piani di bacino di rilievo
nazionale si estenda la vigilanza del Comitato istituzionale, al fine evidente
di venire a conoscenza se il piano sia correttamente attuato e di acquisire
informazioni circa la redazione dei piani futuri, la cui adozione, come si é
già detto, spetta al suddetto Comitato. Si tratta, dunque, di controlli
strettamente strumentali al potere di pianificazione degli organi delle
Autorità di bacino di rilievo nazionale di cui é stata già esclusa la
illegittimità costituzionale (v. supra n. 8).
14. - Le Province autonome di Trento e di Bolzano contestano la
legittimità costituzionale dell'art. 4, primo comma, lett. e), osservando che
il potere sostitutivo ivi previsto non risponderebbe ai requisiti
costituzionali più volte indicati da questa Corte.
La questione non é fondata.
La disposizione impugnata stabilisce semplicemente quali siano gli organi
competenti a deliberare sui vari atti sostitutivi previsti nella legge n. 183
del 1989, individuandoli nel Consiglio dei ministri quale organo decisionale e
nel Presidente del Consiglio dei ministri quale organo di emanazione. Essa,
tuttavia, non istituisce un particolare potere di sostituzione, tanto che non
indica le ipotesi specifiche in cui quello deve essere esercitato, né
disciplina l'intero procedimento per l'adozione dei relativi atti, ma si
limita, piuttosto, a prevedere in via generale un potere di sostituzione da
esercitare ogni volta che vi sia una persistente inattività dei vari soggetti
coinvolti nella complessiva rete pianificatoria delineata dalla legge impugnata
(regioni, province, comuni, comunità montane, consorzi di bonifica ed
irrigazione e di bacino imbrifero montano) in relazione a funzioni o attività
da svolgere entro termini essenziali o per loro natura improcrastinabili. In
riferimento agli aspetti disciplinati dalla fattispecie legislativa considerata
(deliberazione governativa, presupposto della persistente inerzia dell'organo
competente, inserimento in procedimenti pianificatori, improcrastinabilità
dell'adempimento), il potere sostitutivo previsto é pienamente conforme ai
requisiti costituzionali più volte indicati da questa Corte (v. sentt. nn. 153
e 294 del 1986,
177 del 1988,
101 del 1989).
Sicché non hanno ragion d'essere le censure proposte dalle ricorrenti.
15. -
Secondo le ricorrenti tale potere di sostituzione non sarebbe conforme ai
principi costituzionali vigenti in materia e più volte affermati da questa
Corte e, in particolare, non rispetterebbe il requisito della necessaria previa
deliberazione del Consiglio dei ministri, prescritta dall'art. 2, terzo comma,
lettera f) della legge n. 400 del 1988.
Le questioni non sono fondate nei sensi di cui in motivazione.
Come si é ricordato nel punto precedente, questa Corte ha più volte
affermato che, in materia di sostituzione di organi statali a quelli regionali
in relazione al compimento di particolari adempimenti, il relativo potere deve
avere una base legale, deve essere strumentale all'adempimento di obblighi o al
perseguimento di interessi tutelati costituzionalmente come limiti
all'autonomia regionale, dev'essere esercitato da un'autorità di Governo, deve
essere assistito da garanzie ispirate al principio della <leale
cooperazione> e, infine, deve riguardare attività sottoposte a termini
perentori o la cui mancanza metterebbe in serio pericolo la cura di interessi
affidati alla responsabilità finale dello Stato. Nei casi disciplinati dalle
disposizioni impugnate ricorrono tutti i predetti requisiti, compreso quello
del termine per il compimento dell'attività, che é implicato dal primo comma,
lett. a), del medesimo articolo, il quale prevede che il Comitato
istituzionale, insieme alla proposta del piano di bacino, approvi una
deliberazione contenente la fissazione dei termini alla regione per l'adozione
dei provvedimenti di sua competenza.
Per quanto riguarda, poi, la pretesa mancata deliberazione del Consiglio
dei ministri in ordine alle sostituzioni previste, é sufficiente ricordare che
tutti gli atti sostitutivi previsti dalla legge n. 183 del 1989 devono essere
adottati in base alla procedura stabilita dall'art. 4, primo comma, della
stessa legge, che prevede, fra l'altro, la predetta deliberazione.
Infine, per quanto riguarda le garanzie procedurali di <leale
cooperazione>, occorre precisare che l'art. 18, secondo comma, stabilisce
che il Presidente del Consiglio deve previamente sentire il Comitato
istituzionale, di cui fa parte il Presidente della regione (o provincia
autonoma) interessata.
16.-
Le questioni vanno parzialmente accolte.
Anche se per i motivi addotti nel punto precedente il potere sostitutivo
oggetto dell'attuale impugnazione risponde a tutti gli altri elementi
costituzionalmente richiesti, non v'é traccia nelle disposizioni impugnate del
requisito delle garanzie procedurali ispirate al principio della leale
cooperazione. Mentre nell'art. 15, quarto comma, manca del tutto qualsiasi
preavviso alle regioni (o province autonome) inadempienti, nell'art. 20, quarto
comma, invece, esso é venuto meno a seguito di una modifica legislativa
introdotta successivamente all'entrata in vigore della legge n. 183 del
Tuttavia, a seguito dell'entrata in vigore dell'art. 5 del decreto
legislativo 16 dicembre 1989, n. 418, la partecipazione dei suddetti presidenti
in organi del tipo del citato Comitato é sostituita con quella di un pari
numero di esperti scelti, di norma, fra i funzionari delle regioni e delle
province autonome. Da qui consegue che la previa audizione dell'anzidetto
Comitato non può più fungere da preavviso nei confronti della regione (o
provincia autonoma) interessata. Va, pertanto, dichiarata l'illegittimità
costituzionale dell'art. 15, quarto comma nonché dell'art. 20, comma quarto,
nella parte in cui non prevedono un congruo preavviso alla regione (o provincia
autonoma) interessate in ordine all'adozione degli atti sostitutivi ivi
previsti.
17.-
Le questioni non sono fondate nei sensi di cui in motivazione.
Questa Corte ha già affermato (v. sent. n. 571 del
1988, nonché anche n. 1145 del 1988)
che non é necessario che ogni legge la quale disciplini in generale problemi di
personale o di accesso nei pubblici uffici richiami espressamente, laddove si
riferisca all'ordinamento della Provincia di Bolzano, le norme statutarie sul
bilinguismo e sulla proporzionale etnica, le quali trovano applicazione
indipendentemente dai predetti richiami. Tanto più ciò é vero quando si é in
presenza, come nel caso, di una legge che contiene una disciplina generale, la
quale, lungi dal voler restringere le più ampie competenze delle regioni a
statuto speciale o delle province autonome, tende a modellare le proprie norme,
per ragioni di brevità, sulle competenze proprie delle regioni a statuto
ordinario.
Analoga argomentazione e analoga conclusione debbono farsi in ordine ad
altre censure mosse dalla Provincia autonoma di Bolzano nei confronti degli
artt. 10, 24, primo comma, 35, e 32, primo comma (quest'ultimo é impugnato pure
dalla Provincia di Trento), che, secondo la ricorrente, pretenderebbero di
disciplinare materie le quali sono (parzialmente) trasferite alla provincia
stessa in base a norme di attuazione dello Statuto non espressamente richiamate
dalle disposizioni impugnate. Anche in tali casi, infatti, la mancanza di
un'espressa clausola di salvezza delle più ampie competenze riservate in
materia alle regioni speciali e alle province autonome non può significare che
si sia tentato, illegittimamente, di ridurre, o comunque modificare, le
competenze stesse, quando, come nelle ipotesi considerate, non si riscontra un
puntuale contrasto con le disposizioni poste dalle norme di attuazione in base
alla loro separata e riservata competenza (v. sentt. nn. 180 del
1980, 237 del
1983, 451
del 1988).
18.-
La questione non é fondata nei sensi di cui in motivazione.
Non si può basare sull'imprecisa formulazione della disposizione
impugnata un'interpretazione che contraddice la chiara intenzione in essa
espressa dal legislatore. II senso della norma contestata é, infatti, quello di
affermare che ogni riferimento fatto dalla legge n. 183 del 1989 ai presidenti
e ai funzionari delle regioni deve intendersi esteso ai presidenti e ai
funzionari delle province autonome ogni volta che venga in questione un bacino
al quale le province stesse siano interessate. La limitazione letterale
dell'ambito di applicazione della disposizione impugnata al solo bacino
dell'Adige é probabilmente dettata dal fatto che a questo bacino sono
interessate ambedue le province autonome. Ma, poiché tale limitazione ha
soltanto un significato esemplificativo, la disposizione impugnata deve essere
interpretata come riferentesi a qualsiasi bacino cui sia interessata l'una o
l'altra delle province autonome e, quindi, anche ai bacini del Po e del
Brenta-Bacchiglione, nei quali é coinvolta la sola Provincia di Trento.
PER QUESTI MOTIVI
riuniti i giudizi,
1) dichiara la illegittimità costituzionale dell'art. 15, quarto comma e,
a decorrere dall'entrata in vigore del decreto legislativo 16 dicembre 1989, n.
418 (17 gennaio 1990), dell'art. 20, quarto comma della legge 18 maggio 1989,
n. 183 (Norme per il riassetto organizzativo e funzionale della difesa del
suolo) nella parte in cui non prevedono un congruo preavviso alla regione (o
provincia autonoma) interessata all'adozione degli atti sostitutivi ivi
previsti;
2) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale
proposta nei confronti dell'intera legge 18 maggio 1989, n. 183 sollevata, con
i ricorsi indicati in epigrafe: a) dalla Regione Friuli-Venezia Giulia, in
riferimento agli artt. 4 (nn. 2, 9, 12, 13) e 5 (n. 14) del proprio statuto
(legge cost.le 13 gennaio 1963, n. 1); b) dalla Regione Veneto, in riferimento
agli artt. 117 e 118 Cost., così come attuati dal d.P.R. n. 616 del 1977 e
dalle numerose e varie leggi statali di trasferimento di competenze alle
regioni; c) dalla Provincia autonoma di Trento, in riferimento agli artt. 8, 9,
14, 16 del proprio statuto (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), nonché al suo
titolo sesto e relative norme di attuazione;
3) dichiara non fondate, nei sensi di cui in motivazione, in riferimento:
- per
4) dichiara non fondate, in riferimento alle norme parametro indicate al
precedente n. 3 del dispositivo, le questioni di legittimità costituzionale
prospettate avverso le seguenti disposizioni della legge 18 maggio 1989, n.
183: a) art. 3, secondo comma (Veneto e Bolzano); b) art. 4, primo comma
(Bolzano); c) art. 12 (Veneto, Trento e Bolzano); d) art. 4, primo comma,
lettera a) (Veneto); e) art. 4, primo comma, lettere c) e d) (Friuli-Venezia
Giulia); > art. 22, primo comma (Veneto, Trento e Bolzano); g) art. 28
(Bolzano); h) artt. 25 e 31 (Trento); ) art. 35 (Veneto); I) art. 25, quinto
comma (Friuli-Venezia Giulia); m) artt. 13; 14, terzo comma; 15, secondo comma;
16, secondo comma (Veneto, Trento, Friuli-Venezia Giulia); n) art. 9, ottavo
comma, lett. a) (Trento e Bolzano); o) art. 9, nono comma, lett. a) e b)
(Bolzano); p) art. 4, primo comma, lett. a) ed e), nonché terzo comma (Friuli
Venezia Giulia); q) art. 21, terzo comma (Veneto, Trento e Bolzano); r) art. 4,
primo comma, lett. e) (Trento e Bolzano).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della
Consulta, il 20/02/90.
Francesco SAJA, PRESIDENTE
Antonio BALDASSARRE, REDATTORE
Depositata in cancelleria il 26/02/90.