SENTENZA N.73
ANNO 1990
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori Giudici:
Prof. Francesco SAJA, Presidente
Prof. Giovanni CONSO
Prof. Ettore GALLO
Dott. Aldo CORASANITI
Prof. Giuseppe BORZELLINO
Dott. Francesco GRECO
Prof. Renato DELL'ANDRO
Prof. Gabriele PESCATORE
Avv. Ugo SPAGNOLI
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA
Prof. Antonio BALDASSARRE
Prof. Vincenzo CAIANIELLO
Avv. Mauro FERRI
Prof. Luigi MENGONI
Prof. Enzo CHELI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale
dell'art. 310, commi primo, secondo e terzo, del d.P.R.
10 gennaio 1957, n. 3 (Testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto
degli impiegati civili dello Stato), promosso con ordinanza emessa il 23
novembre 1988 dal T.A.R. del Lazio sul ricorso proposto da Tumminello
Mario contro l'Istituto sperimentale per il tabacco ed altro, iscritta al n.
456 del registro ordinanze 1989 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 41/1 serie speciale dell'anno 1989.
Visto l'atto di costituzione di Tumminello Mario nonchè l'atto di intervento
del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 17 gennaio 1990
il Giudice relatore Aldo Corasaniti, udito l'Avvocato
dello Stato Giacomo Mataloni per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Nel corso di un giudizio amministrativo promosso da Mario Tumminello, direttore di sezione dell'Istituto sperimentale
per il tabacco, ente di ricerca e di sperimentazione agraria presso il Ministero dell'agricoltura e delle foreste, nei confronti di
detti Istituto e Ministero per l'annullamento del provvedimento del 12 gennaio
1988 prot. n. 104/2, con il quale gli veniva
comunicato il collocamento in quiescenza al compimento del sessantacinquesimo
anno di età, l'adito T.A.R. del Lazio, con ordinanza emessa il 23 novembre
L'art. 310 del d.P.R. n. 3 del 1957 dispone ai
primi due commi che i direttori degli istituti di sperimentazione agraria e
talassografica siano collocati fuori ruolo, a disposizione
dell'amministrazione, al compimento del 70° anno di età e siano posti a riposo
al compimento del 75° anno.
Il Tumminello, direttore di sezione, aveva
adito il giudice amministrativo chiedendo gli fosse applicato il medesimo
trattamento riservato ai direttori di istituto in
quanto, con l'art. 86 del d.P.R. 28 dicembre 1970, n.
1077 (Riordinamento delle carriere degli impiegati civili dello Stato), é stato
stabilito che le carriere dei personale dei ruoli dei direttori, dei direttori
di sezione e degli sperimentatori di tali istituti di ricerca e di
sperimentazione "si sviluppano per classi di stipendio secondo le norme
relative, rispettivamente, alle carriere dei professori, dei professori
aggregati e degli assistenti delle università" sicchè,
una volta equiparata la carriera del personale degli istituti di ricerca a
quella dei professori delle università, la disciplina della cessazione del
rapporto dei secondi (artt. 14 e 15 della l. 18 marzo 1958, n. 311) deve
estendersi ai primi, dovendosi ritenere implicitamente abrogato l'art. 310 del d.P.R. n. 3 del 1957.
Ad avviso dell'autorità remittente, il provvedimento amministrativo
impugnato é conforme alla legge, dovendosi applicare al Tumminello
la disciplina dettata per il personale diverso dai direttori di
istituto, in forza del combinato disposto degli artt. 4 del d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092 e 131 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3. Con il d.P.R.
23 novembre 1967, n. 1318 (Norme per il riordinamento della sperimentazione
agraria) furono infatti istituiti (art. 51), per i
servizi della ricerca e della sperimentazione agraria, i tre ruoli dei
direttori di istituto, dei direttori di sezione e degli sperimentatosi in cui
si articolano le carriere direttive scientifiche; la nuova disciplina,
concernente l'accesso ai ruoli, le progressioni in carriera, i coefficienti
retributivi, non travolgeva, però, le disposizioni generali e particolari di
stato giuridico, di trattamento economico e di trattamento di quiescenza e
previdenza degli impiegati civili dello Stato, di cui l'art. 54 disponeva
rimanesse ferma l'applicazione.
Secondo il giudice a quo, con il successivo d.P.R.
n. 1077 del 1970, nel parametrare all'art. 86 le carriere dei tre ruoli a quelli dei professori
universitari, il legislatore introduceva "un criterio che prescinde dal
mero riassetto del trattamento economico ed assume la valenza di una vera e
propria equiparazione nel regime giuridico", confermata peraltro dall'art.
unico della l. 23 gennaio 1975, n. 29, di interpretazione autentica dell'art.
12 del d.l. 1° ottobre 1973, n. 580, sul trattamento economico del personale
docente universitario.
É pur vero - prosegue l'autorità remittente - che tali ultime
disposizioni hanno influenza in un ambito prettamente
retributivo; esse, nondimeno, si fondano su un principio di parità di
trattamento dei personale direttivo e sulla sua uniforme assimilazione al
personale docente dell'università secondo un logico criterio valutativo delle
diverse qualifiche. Appare pertanto incongruo ed
irragionevole distinguere una diversa decorrenza del momento di collocamento a
riposo a seconda del carattere apicale o non della qualifica.
In tale quadro normativo, secondo il giudice a quo, il pensionamento dei
funzionari degli istituti di sperimentazione agraria al sessantacinquesimo anno
di età "non trova alcun riferimento ragionevole e logico sul piano del
rapporto di impiego, nè... normativo,
salvo voler postulare la perdurante vitalità dell'art. 310 del d.P.R. n. 3 del 1957", che differenzia la posizione
del direttore di istituto da quella degli altri impiegati direttivi.
Ma così interpretata, conclude l'autorità
remittente, la disposizione, oltre che dai precetti di logica, appare difforme
dai principi di parità di trattamento stabiliti dall'art. 3 Cost., in quanto
perpetua una discriminazione nell'ambito di una categoria di personale che,
nell'assimilarla ai docenti universitari, il legislatore ha dimostrato di voler
trattare con parità di stato giuridico e di carriera.
2.- Nel giudizio si é costituito Mario Tumminello
che, richiamando le argomentazioni svolte dal T.A.R. del Lazio, ha chiesto sia
dichiarata l'illegittimità costituzionale delle disposizioni denunciate.
3.- É intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, sostenendo
l'infondatezza della questione sollevata.
In primo luogo l'Avvocatura contesta vi sia equiparazione e necessario
coordinamento tra docenti universitari e direttori degli istituti di
sperimentazione agraria per quel che riguarda il collocamento a riposo
disciplinato, per ciascuna delle due categorie, da autonome disposizioni
risalenti, in particolare, per i secondi, all'art. 24
del r.d.l. 23 novembre 1923, n. 2226 (quindi dall'art. 51 del r.d. 29 maggio
1941, n. 485, infine dalla norma denunciata.
Il collocamento a riposo dei docenti universitari é invece oggi
disciplinato dal d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382, che
lo fissa al 70° anno per i professori ordinari (art. 19) ed
al 65° anno per i professori associati.
In secondo luogo l'Avvocatura sottolinea la
distinzione tra norme sul trattamento economico, norme sullo stato giuridico e
disciplina del collocamento a riposo richiamando, per il personale scientifico
della sperimentazione, un parere del Consiglio di Stato.
Ciò posto, prosegue l'Avvocatura, potrebbe al più ipotizzarsi una ingiustificata disparità di trattamento all'interno del
sistema dei ruoli del personale scientifico della sperimentazione. Ma in
proposito va osservato che direttori di istituto e
direttori di sezione appartengono a ruoli distinti, che diverse sono le
condizioni di accesso, la disciplina dei trasferimenti, la possibilità -
prevista solo per i primi - di passaggio nei ruoli di professore universitario
le funzioni e le competenze
L'Avvocatura conclude richiamando l'art. 1 della
legge n. 312 del 1980 e sottolineando come l'equiparazione tra personale scientifico
della sperimentazione abbia carattere provvisorio e sia strettamente limitata
al trattamento economico.
Considerato in diritto
1.-Con l'ordinanza in epigrafe è sollevata in via incidentale questione
di legittimità costituzionale, in riferimento all 'art . 3 (primo comma) della Costituzione, delle norme
contenute nell'art. 310, primo, secondo e terzo comma del d.P.R.
10 gennaio 1957, n. 3 (Testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto
degli impiegati civili dello Stato).
Ciò in quanto tali norme dettano, in materia di
collocamento a riposo dei direttori degli istituti di ricerca e di
sperimentazione agraria (e di talassografia), una disciplina particolarmente
favorevole (collocamento a riposo al compimento del 75o anno, previo
collocamento fuori ruolo al compimento del 70o anno con trattamento, agli
effetti economici e di carriera, pari a quello spettante al personale in ruolo),
analoga a quella applicabile ai docenti universitari, ma non estendono tale
disciplina ai direttori di sezione degli istituti stessi.
Secondo il giudice a quo, questi ultimi, per essere assoggettati, ai
sensi dell'art. 131 del d.P.R. n. 3 del 1957, alla
disciplina comune degli impiegati civili dello Stato-disciplina
che prevede, giusta l'art. 4 del d.P.R.
29 dicembre 1973, n. 1092, il collocamento a riposo al compimento del
sessantacinquesimo anno di età-sembrerebbero
ingiustificatamente discriminati sia rispetto ai docenti universitari che ai
direttori di istituto.
2. - La questione non è fondata.
L'ordinanza di rimessione muove dal presupposto di una piena
assimilazione fra personale direttivo degli istituti di sperimentazione
agraria e docenti universitari. Assimilazione che, già avviata con il d.P.R. 23 novembre 1967, n. 1318 (Norme per il
riordinamento della sperimentazione agraria), sarebbe stata interamente
realizzata con l'art. 86 del d.P.R.
28 dicembre 1970, n. 1077 (Riordinamento delle carriere degli impiegati civili
dello Stato), e quindi confermata dall'interpretazione autentica data
dall'articolo unico della legge 23 gennaio 1975, n. 29, all'art. 12 del
decreto-legge 1o ottobre 1973, n. 580 (Misure urgenti per l'Università)
convertito, con modificazioni, nella legge 30 novembre 1973, n. 766, nel senso
di riferire la relativa disposizione anche al personale degli istituti di
ricerca e di sperimentazione agraria. La detta piena assimilazione
costituirebbe, dunque, un principio generale senza ragione derogato per i
direttori di sezione dalla norma impugnata (se pur questa non dovesse ritenersi
abrogata dalla legislazione successiva).
L'intervenuto Presidente del Consiglio obbietta che il collocamento a
riposo era stato fissato al compimento del 75o anno di età per i direttori
delle stazioni sperimentali agrarie (cui corrisponderebbero i direttori degli
istituti di ricerca e di sperimentazione agraria), già dall'art. 24 del r.d.l. 25 novembre 1929, n. 2226 (Provvedimenti per
le stazioni sperimentali agrarie), e poi portato al compimento del 70o anno
dall'art. 51 del r.d. 29 maggio 1941, n. 489 (Riorganizzazione dei servizi e
revisione dei ruoli organici del personale del Ministero dell'agricoltura e
delle foreste) al di fuori di ogni riferimento al collocamento a riposo dei
docenti universitari (che fra l'altro è ora fissato non più dopo il compimento
del 75o anno, previo collocamento fuori ruolo dopo il compimento del 70o, come
prevedevano per i professori gli artt. 14 e 15 della legge 18 marzo 1958, n.
311, ma dopo il compimento del 70o anno, previo collocamento fuori ruolo dopo
il compimento del 65o, per i professori ordinari, e dopo il compimento del 65o
anno per i professori associati, rispettivamente dagli artt. 19 e 24 del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382 sul riordinamento della
docenza universitaria). Onde che analogamente dovrebbe ritenersi per quanto
concerne l'art. 310 del d.P.R. n. 3 del 1957,
contenente la norma impugnata. Ma non può negarsi che questa si ponga in una
prospettiva di assimilazione fra i direttori di istituto
e i docenti universitari - anche se limitata ad alcuni aspetti del rapporto
d'impiego - se è vero che l'art. 311 successivo dello stesso d.P.R. n. 3, prevede che i direttori di istituto che
conseguano la nomina per concorso a professori universitari di ruolo conservino
la propria anzianità ed assumano la qualifica corrispondente a quella rivestita
nel ruolo di provenienza.
Ciò nonostante, il presupposto da cui muove l'ordinanza di rimessione,
cioè quello di una piena assimilazione, in linea generale, fra personale
direttivo degli istituti di sperimentazione agraria e docenti
universitari, non ricorre.
Al T.U. sullo Statuto degli impiegati civili dello Stato (d.P.R. n. 3 del 1957) che, con l'art. 310 (norma
impugnata), e con il successivo art. 311, mostra di assimilare ai docenti
universitari i soli direttori degli istituti di sperimentazione agraria (e
talassografica)-ma, come già detto, limitatamente ad alcuni aspetti del
rapporto d'impiego-sopravviene il d.P.R. n. 1318 del
1967, concernente in modo specifico l'organizzazione degli istituti di ricerca
e di sperimentazione agraria. Tale d.P.R., oltre a
elencare i ruoli del personale distinguendo fra direttori, direttori di
sezione, sperimentatori e altri, e a disciplinare l'accesso ad alcuni ruoli, da
un lato stabilisce (art. 54) che al personale si applichino le disposizioni
generali e particolari di stato giuridico, di trattamento economico, e di
trattamento di quiescenza e di previdenza degli impiegati civili dello Stato,
salve specifiche eccezioni-e fra queste certamente la regolamentazione
concernente i direttori di istituto, per i quali, a norma dell'art. 57, ultimo
comma, continuano ad applicarsi le disposizioni particolari di cui agli artt.
310 e 311 del d.P.R. n. 3 del 1957-e dall'altro lato
prevede (art. 66, primo comma) che gli stipendi spettanti al personale
<delle carriere direttive scientifiche> degli istituti di ricerca e di
sperimentazione agraria sono stabiliti nella misura spettante al personale universitario
delle qualifiche (da considerare) corrispondenti secondo gli <ex
coefficienti> indicati nella Tabella A allegata al decreto. Cosicchè appare ben chiaro che col detto decreto n. 1318,
lungi dal farsi un passo decisivo nel senso della pretesa piena assimilazione,
per un verso è seguita l'impostazione data alla disciplina della materia dal d.P.R. n. 3 del 1957, nel senso cioè di assimilare in modo particolare-ma pur sempre per alcuni aspetti del rapporto
d'impiego (e segnatamente per l'aspetto del collocamento a riposo) - al
personale universitario i soli direttori degli istituti, e per altro verso
l'assimilazione è estesa al personale delle carriere
direttive scientifiche degli istituti solo per quanto concerne il trattamento
economico di attività.
Da tale indirizzo non si discosta il d.P.R. n.
1077 del 1970, che, nel riordinare le carriere degli impiegati civili dello
Stato, all'art. 86, su cui fa leva l'ordinanza di
rimessione, stabilisce in particolare che <le carriere dei ruoli del
personale dei direttori, dei direttori di sezione e degli sperimentatori degli
istituti di ricerca e di sperimentazione agraria, anche non liberi docenti, si
sviluppano per classi di stipendio secondo le norme relative rispettivamente
alle carriere dei professori, dei professori aggregati e degli assistenti delle
università>. Come è reso manifesto dal criterio
assunto per la determinazione dello sviluppo delle carriere delle suindicate
categorie del personale degli istituti di ricerca e sperimentazione
agraria-<classi di stipendio>-il riferimento alla normativa concernente
il personale universitario, anche se rappresenta un correttivo della disciplina
delle carriere delle categorie anzidette rispetto a quella introdotta in via
generale (sulla base della delega conferita con la legge 18 marzo 1968, n. 249)
per gli impiegati civili dello Stato, concerne soprattutto il trattamento
economico, sostanziandosi dell'adozione, quale parametro per lo sviluppo del
trattamento di ciascuna delle categorie stesse, di quello in vigore per ciascuna
delle varie carriere di personale universitario allora esistenti (professori,
professori aggregati, assistenti) e pertanto non costituisce una piena
assimilazione dello stato del personale degli istituti di ricerca e
sperimentazione agraria allo stato del personale universitario.
Nè diversamente si atteggia, infine, l'articolo
unico della legge n. 29 del 1975, che estende in via di interpretazione
autentica ai direttori, direttori di sezione e sperimentatori degli istituti di
ricerca e sperimentazione agraria (e talassografica) la norma contenuta
nell'art. 12 del d.l. n. 580 del 1973, come sopra convertito, concernente un
elemento del trattamento economico del personale universitario, confermando
(comma ultimo) per il personale dei direttori di sezione operativa degli
istituti di ricerca e di sperimentazione agraria, con gli adattamenti resi
necessari dalla disciplina delle carriere del personale docente universitario
recata dal d.P.R. n. 580 del 1973, quanto già
disposto, in via generale, dall'art. 86 del d.P.R. n.
1077 del 1970.
Va poi soggiunto che, con l'art. 1, terzo comma,
della più recente legge 11 luglio 1980, n. 312 (Nuovo assetto retributivo-
funzionale del personale civile e militare dello Stato) è stabilito che ai
direttori, direttori di sezione e sperimentatori degli istituti di ricerca e
sperimentazione agraria (e talassografica) si applica (ma solo) in via
provvisoria, cioè in attesa del definitivo assetto degli enti medesimi, il
trattamento economico dei professori universitari.
In conclusione: l'assimilazione dei direttori di istituto,
dei direttori di sezione e degli sperimentatori degli istituti di ricerca e di
sperimentazione agraria al personale universitario non è, nè
è mai stata, piena, bensì sostanzialmente riferita al trattamento economico (e
ora, anche per tale aspetto, è divenuta provvisoria). Non è dunque
riscontrabile la denunciata sperequazione dei direttori di sezione dei detti
istituti, relativamente alla disciplina del
collocamento a riposo, rispetto ai professori universitari, e, quindi, neppure
rispetto ai direttori di istituto. Ciò malgrado che l'articolo unico, secondo
comma, della legge n. 29 del 1975 equipari ai professori di ruolo (essendo
frattanto venuta meno la carriera dei professori aggregati, per assorbimento in
quella dei professori di ruolo straordinari ai sensi dell'art. 3 del decreto-legge 1o ottobre 1973, n. 580, convertito, con
modificazioni, nella legge 30 novembre 1973, n. 766)-ai fini della
corresponsione dell'assegno previsto dall'art. 12 del decreto-legge n. 580 del
1973, come sopra convertito, assegno poi soppresso con il decreto-legge 2 marzo
1987, n. 57 (convertito, con modificazioni, nella legge 22 aprile 1987, n.
158)-congiuntamente i direttori di istituto e i direttori di sezione degli
istituti di ricerca e sperimentazione agraria (e quindi i direttori di sezione
ai direttori degli istituti) e malgrado che l'art. 1, terzo comma, ultima
parte, della legge n. 312 del 1980 operi analoga equiparazione, nel quadro
della applicazione provvisoria del trattamento economico del personale
universitario ai direttori di istituto, ai direttori di sezione e agli
sperimentatori degli istituti di ricerca e sperimentazione agraria.
Non è d'altra parte configurabile un principio generale di almeno
tendenziale equiparazione dei direttori di sezione rispetto ai direttori degli
istituti, indipendentemente dal riferimento alla disciplina dei docenti
universitari, e quindi una ingiustificata
sperequazione degli uni rispetto agli altri ad opera della norma denunciata
sotto questo meno ampio profilo.
Invero dall'esame della legislazione finora condotto non emerge un
principio del genere. L'equiparazione disposta dall'articolo unico, secondo
comma, della legge n. 29 del 1975 e dall'art. 1, terzo
comma, della legge n. 312 del 1980 sopra richiamati, è limitata, come si è
rilevato, al trattamento economico di attività. Nè
può trascurarsi che per i direttori degli istituti è delineato,
dagli artt. 309, 310, 311 e 312 (in relazione alle altre disposizioni ivi
richiamate) del d.P.R. n. 3 del 1957, un particolare
status, che li differenzia, da un canto, dagli impiegati civili dello Stato e,
dall'altro, dal resto del personale degli istituti di ricerca e di
sperimentazione agraria, ivi compresi i direttori di sezione (fra l'altro i
direttori degli istituti fruiscono della conservazione dell'anzianità in caso
di transito nei ruoli universitari; sono soggetti a particolari norme, diverse
da quelle concernenti i direttori di sezione, in materia di accesso, e di
trasferimenti, ai sensi degli artt. 55, 58, 62 legge n. 1318 del 1967 e 309 ora
richiamato, nonchè in materia di procedimenti
disciplinari ai sensi dell'art. 312 ora richiamato, ma già art. 48, regio-decreto n. 489 del 1941; sono sottratti alle norme
generali concernenti i rapporti informativi, la carriera, lo svolgimento di
essa). Laddove l'equiparazione fra le due categorie è stata talora stabilita,
secondo quanto già ripetutamente osservato, solo per un aspetto particolare del
trattamento economico di attività (per di più venuto meno), o per il
trattamento economico globale (ma, per effetto della legislazione più recente,
solo in via provvisoria).
PER QUESTI MOTIVI
dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale, in riferimento all'art. 3 della Costituzione, dell'art. 310,
primo, secondo e terzo comma, del d.P.R. 10 gennaio
1957, n. 3 (Testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli
impiegati civili dello Stato) sollevata dal T.A.R. del Lazio con l'ordinanza
indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella Sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 20/02/90.
Francesco SAJA, PRESIDENTE
Aldo CORASANITI, REDATTORE
Depositata in cancelleria il 22/02/90.