SENTENZA N.72
ANNO 1990
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori Giudici:
Prof. Francesco SAJA, Presidente
Prof. Giovanni CONSO
Prof. Ettore GALLO
Dott. Aldo CORASANITI
Prof. Giuseppe BORZELLINO
Dott. Francesco GRECO
Prof. Renato DELL'ANDRO
Prof. Gabriele PESCATORE
Avv. Ugo SPAGNOLI
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA
Prof. Antonio BALDASSARRE
Prof. Vincenzo CAIANIELLO
Avv. Mauro FERRI
Prof. Luigi MENGONI
Prof. Enzo CHELI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale
dell'art. 21, sesto comma, della legge 11 marzo 1988, n. 67 (Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria
1988), dell'art. 3, comma secondo bis, del decreto- legge 21 marzo 1988, n. 86
(Norme in materia previdenziale, di occupazione giovanile e di mercato del
lavoro, nonchè per il potenziamento del sistema
informatico del Ministero del lavoro e della previdenza sociale), convertito,
con modificazioni, nella legge 20 maggio 1988, n. 160, promossi con le seguenti
ordinanze:
1) ordinanza emessa l'8 giugno 1989 dal Pretore di Pistoia nel
procedimento civile vertente tra Cappelli Osmano e
l'I.N.P.S., iscritta al n. 429 del registro ordinanze 1989 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 39, prima serie
speciale, dell'anno 1989;
2) ordinanza emessa il 2 giugno 1989 dal Pretore di Viterbo nel
procedimento civile vertente tra Biaggioli Guido ed altro e l'I.N.P.S., iscritta al n. 430 del registro
ordinanze 1989 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 39,
prima serie speciale, dell'anno 1989.
Visti gli atti di costituzione di Cappelli Osmano,
di Biaggioli Guido ed altro
e dell'I.N.P.S. nonchè l'atto di intervento del
Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 12 dicembre 1989
il Giudice relatore Ugo Spagnoli;
uditi gli avv.ti Francesco Paolo Rossi per
Cappelli Osmano, Parisio Ravajoli per Biaggioli Guido ed
altro e Pasquale Vario per l'I.N.P.S. e l'Avvocato dello Stato Luigi Siconolfi per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
l.- Con ordinanza
emessa il 2 giugno 1989 nel corso di un procedimento civile promosso da Biaggioli Guido e Meschini Mario contro l'I.N.P.S., il
Pretore di Viterbo ha sollevato, in riferimento all'art. 3 Cost., una questione
di legittimità costituzionale degli artt. 21, comma sesto, della legge 11 marzo
1988, n. 67 (legge finanziaria 1998) e 3, comma 2-bis della legge 20 maggio
1988, n. 160, di conversione del decreto-legge 21 marzo 1988, n. 86.
La prima di tali disposizioni prevede il computo ai fini della determinazione
delle pensioni del regime generale, "a decorrere dal 1° gennaio
1988", della retribuzione imponibile eccedente il limite massimo della
retribuzione annua pensionabile, secondo aliquote decrescenti indicate in apposita tabella; la quota di pensione così calcolata si
somma alla pensione determinata in base al suddetto limite massimo e diviene
parte integrante di essa a tutti gli effetti.
La seconda, interpretando la prima, stabilisce che la retribuzione
pensionabile va calcolata sulla media delle retribuzioni imponibili e
pensionabili, rivalutate a norma dell'undicesimo comma dell'art. 3 della legge n. 297 del 1982 e relativa alle ultime
duecentosessanta settimane di contribuzione. Premesso che ai ricorrenti le
pensioni erano state liquidate, rispettivamente, il 1° settembre 1987 ed il 1° aprile 1986 e che il mancato computo di tale quota
aggiuntiva comportava una differenza in meno, rispetto alle pensioni liquidate
il 1° gennaio 1988 (a parità di anzianità contributiva e di retribuzione
imponibile), rispettivamente del 57 e del 93%, il giudice a quo esclude,
innanzitutto, che le suddette disposizioni possono essere intese come riferite
anche alle pensioni liquidate anteriormente a quest'ultima data, dato che esse
non contengono alcuna esplicita previsione in tal senso. Esclude, inoltre, che
nella specie possano dirsi violati gli artt. 36 e 38
Cost. - come preteso dai ricorrenti - dato che tali censure dovrebbero
appuntarsi sulla disposizione che ha stabilito il "tetto"
pensionabile (art. 3, comma quarto, d.P.R. n. 488 del
1968), peraltro giudicata legittima da questa Corte (sentenza n. 173 del
1986). Ritiene, invece, che trattamenti pensionistici
così macroscopicamente differenziati non possano essere giustificati in base
alla sola data del collocamento a riposo. Lo sconfinamento dal ragionevole uso
della discrezionalità legislativa - argomenta il Pretore - é stato escluso
dalla Corte laddove i trattamenti non ricompresi in una data disciplina per
ragioni temporali restino però assoggettati ad altro (meno
utile) sistema perequativo (sentenze nn. 12 e 173 del 1986).
Ma nel caso di specie non si tratta di sostituzione di un sistema perequativo od un altro, o di adeguamento del massimale pensionabile,
bensì di soppressione del massimale e di una nuova e diversa strutturazione
della pensione. sicchè
dovrebbero essere qui applicati i criteri perequativi che
2.- Le parti private C. Biaggioli e M.
Meschini, costituitesi a mezzo dell'avv. P. Ravajoli, dopo aver sottolineato le inique conseguenze
della normativa sul "tetto" pensionabile, prospettano una soluzione
interpretativa della questione, sostenendo che il riferimento alla data del 1°
gennaio 1988 concerne non la decorrenza della pensione ma la decorrenza del
computo della retribuzione imponibile eccedente il limite massimo di
retribuzione annua pensionabile: computo il cui risultato si sommerebbe alla
pensione determinata, o da determinarsi, senza limiti temporali.
Nello stesso senso deporrebbero sia il fatto che
l'impugnato art. 21 comprende anche ipotesi in cui il diritto alla liquidazione
era già maturato - quelle cioé decorrenti tra il 1°
gennaio ed il 13 marzo 1988 - senza prevedere al riguardo alcuna
riliquidazione; sia la ratio della norma, che sarebbe
volta a rendere giustizia a chi già aveva subito la compressione del
trattamento pensionistico conseguente al "tetto": ciò che dovrebbe
comunque indurre ad un'interpretazione estensiva. In una memoria aggiunta la
difesa prospetta, poi, l'ipotesi che un'interpretazione estensiva possa essere
avvalorata dall'ordinanza
n. 120 del 1989 di questa Corte.
In subordine, le parti private aderiscono alla prospettazione
del giudice a quo, negando che nel caso di specie possa ricorrersi al criterio
di necessaria gradualità nell'attuazione dei precetti costituzionali e sottolineando che le differenziazioni basate sul fattore
temporale si giustificano solo se mantenute in limiti ragionevoli ed ancorate
ad una necessaria gradualità di attuazione del principio di proporzionalità tra
retribuzione e pensione e di adeguatezza di questa alle esigenze di vita. Nella
specie, invece, trattasi di differenziazioni macroscopiche,
che avrebbero potuto essere evitate senza eccessivi oneri finanziari per lo
Stato e comportano che contributi versati nel medesimo periodo (tra il 1983 ed
il 1987) siano utili per alcuni e non per altri: ciò che dà luogo ad un
inammissibile privilegio a favore di chi gode già di pensioni più elevate in
quanto commisurate a retribuzioni incrementate per effetto della dinamica
salariale.
Ad avviso della difesa, inoltre, sarebbero violati anche gli artt. 36 e 38 Cost., costituenti logica proiezione del principio
di uguaglianza, dato che l'intervento riequilibratore
realizzato con le disposizioni impugnate assicura la proporzionalità della
pensione e la sua adeguatezza per un'esistenza dignitosa soltanto ai pensionati
post 1987.
La difesa nega, infine, che la discriminazione denunciata possa ritenersi
transitoriamente tollerabile in considerazione dei miglioramenti pensionistici previsti dall'art. 3, secondo comma, della
legge 29 dicembre 1988, n. 544: sia perchè i promessi
interventi sarebbero "non vincolanti" e comunque quantitativamente
irrisori (300 miliardi annui per circa 3 milioni di pensioni superiori al
minimo); sia perchè essi, riguardando solo
l'incremento della parte di pensione contenuta nei limiti del tetto
pensionabile, concernerebbero un aspetto diverso e non incompatibile rispetto
al computo delle retribuzioni eccedenti il tetto medesimo.
3.- L'I.N.P.S., costituitosi, sostiene che la differenziazione denunciata
si giustifica in base al principio di gradualità nell'ampliamento o
nell'ottimizzazione del sistema delle pensioni presidenziali, correlato
all'esigenza di reperimento di nuove ed adeguate
risorse; gradualità che nella specie andrebbe considerata nel quadro della
vistosa integrazione finanziaria sostenuta dallo Stato ai fini del ripiano
delle gestioni assicurative affidate all'I.N.P.S., ed in particolare degli
oneri occorrenti per la separazione tra previdenza e assistenza (art. 21, terzo
comma, legge n. 67 del 1988) e per la ristrutturazione dell'I.N.P.S. e
dell'I.N.A.I.L. (art. 36 legge n. 88 del 1989).
4.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, intervenuto tramite
l'Avvocatura dello Stato, esprime innanzitutto "perplessità" circa la
rispondenza al testo normativo della ritenuta esclusione, dall'ambito di
operatività dell'art. 21, sesto comma, delle pensioni
liquidate anteriormente al 10 gennaio 1988.
Ritiene, peraltro, che la questione sia infondata, e ciò sulla base di motivazioni analoghe a quelle addotte
dall'I.N.P.S.
5.- Una questione analoga a quella sopra illustrata - ma riferita al solo
art. 21, sesto comma, della legge n. 67 dei 1988 - é
stata sollevata dal Pretore di Pistoia con ordinanza dell'8 giugno 1989, emessa
nel corso di un procedimento civile vertente tra Cappelli Osmano
e l'I.N.P.S. Anche detto Pretore esclude la possibilità di una soluzione
interpretativa, rilevando che un ostacolo ad essa é dato anche dall'art. 3,
secondo comma, legge n. 544 del 1988, con cui sono stati disposti miglioramenti
pensionistici al fine di avviare, tra l'altra, "la rivalutazione ... delle
pensioni limitate dal massimale di retribuzione pensionabile in vigore
anteriormente al 1° gennaio 1988".
Ciò posto, il giudice a quo sostiene che le situazioni poste a raffronto
sono in tutto identiche, e che perciò non si giustifica l'applicazione del
"principio di produttività" dei contributi previdenziali, anche
eccedenti il tetto pensionabile, ai soli lavoratori posti in quiescenza a partire dalla predetta data.
6.- la parte privata Cappelli Osmano,
costituitasi a mezzo degli avv.ti F.P. Rossi e M.
Scorza, osserva innanzitutto che la questione non concerne la riliquidazione
della pensione nè coinvolge il cd. tetto pensionabile
- rimasto inalterato - ma concerne il diritto autonomo alla quota aggiuntiva
corrispondente alle retribuzioni eccedenti il tetto, reso esigibile attraverso
la predeterminazione di appositi criteri di calcolo: diritto che dovrebbe
spettare a tutti i pensionati che, alla data del lo gennaio 1988, possono far
valere una retribuzione imponibile eccedente il tetto medesimo. Dato che la
norma conferma tale diritto con effetto retroattivo, non vi sarebbero elementi
idonei a differenziare le posizioni dei pensionati ante 1988 da quelle di chi
sia andato in pensione tra il Ì gennaio ed il 13 marzo
1988; Anzi proprio ai primi dovrebbe applicarsi il principio di solidarietà
sociale addotto a giustificazione del tetto medesimo.
7.- Nel suddetto giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri non é
intervenuto e l'I.N.P.S. si é costituito tardivamente.
Considerato in diritto
1. -La riunione dei procedimenti consegue alla
identità di materia oggetto delle ordinanze di rimessione.
Le questioni di legittimità costituzionale sollevate da queste ultime
investono il sesto comma dell'art. 21 della legge 11
marzo 1988, n. 67 (Legge finanziaria 1988) nonchè il
comma secondo bis dell'art. 3 del decreto-legge 21 marzo 1988, n. 86,
convertito, con modificazioni, nella legge 20 maggio 1988, n. 160, impugnato
dal solo Pretore di Viterbo.
La prima norma stabilisce che <a decorrere dal 1o gennaio 1988 ai fini
della determinazione della misura delle pensioni a carico dell'assicurazione
generale obbligatoria per l'invalidità, la vecchiaia e i superstiti dei
lavoratori dipendenti, la retribuzione imponibile eccedente
il limite massimo di retribuzione annua pensionabile previsto per
l'assicurazione predetta è computata secondo le aliquote di cui alla allegata
tabella. La quota di pensione così calcolata si somma alla pensione
determinata in base al limite massimo suddetto e diviene, a tutti gli effetti,
parte integrante di essa>. Il comma 2-bis dell'art. 3
del decreto-legge 21 marzo 1988, n. 86, convertito nella legge 20 maggio 1988,
n.
Entrambi i giudici a quibus muovono dal
presupposto che dalla corresponsione di tale quota integrativa di pensione
siano esclusi i soggetti che, pur avendo fruito di una retribuzione imponibile
eccedente il limite massimo di retribuzione annua pensionabile, siano titolari
di pensione liquidata anteriormente al 1o gennaio
1988. E perciò sostengono che la prima (o entrambe) le suddette disposizioni
contrasterebbero con l'art. 3 Cost., assumendo che non possa trovare razionale
giustificazione nel solo elemento temporale la sperequazione, quantitativamente
rilevante, che in tal modo si determina rispetto ai titolari di pensioni con
decorrenza posteriore.
2.-La questione va preliminarmente esaminata
sotto il profilo del l'interpretazione delle norme impugnate presupposta dai
giudici a quibus, dato che la sua esattezza è non
solo avversata dalle parti private, ma contraddetta dal diffuso orientamento
della giurisprudenza di merito finora pronunciatasi sul punto. La stessa
Avvocatura dello Stato, del resto, avanza in proposito esplicite
<perplessità>.
Con l'impugnato art. 21, sesto comma, il
legislatore ha mantenuto fermo il massimale di retribuzione pensionabile,
fruente di un tasso di rendimento del 2 per cento annuo; ma ha disposto che anche
la parte di retribuzione assoggettata a contribuzione eccedente detto massimale
sia computata ai fini pensionistici e dia titolo ad una quota integrativa di
pensione, peraltro con tassi di rendimento inferiori e via via
decrescenti (1,50, 1,25 e 1 per cento).
Questa Corte, con la sentenza n. 173 del
1986, ha respinto i sospetti di incostituzionalità
del sistema del c.d. tetto pensionabile, sottolineando tra l'altro la
permanente validità degli intenti solidaristici che ne hanno ispirato
l'introduzione, e quindi della necessità di richiedere <un più forte aiuto
alle categorie più ricche> a fini di <solidarietà intersettoriale>;
validità che va qui ribadita, così come va richiamata l'esigenza di evitare gli
effetti distorsivi che sul vigente sistema .retributivo> di calcolo delle pensioni possono essere
indotti da accentuate dinamiche retributive che per talune categorie
intervengano nella fase terminale della vita lavorativa.
É noto, in effetti, che il divario - inizialmente trascurabile -tra la
retribuzione imponibile ed il limite massimo di
retribuzione annua pensionabile, è andato progressivamente crescendo per la
mancata rivalutazione di tale limite pur in presenza di accentuati processi
inflazionistici; e che, nonostante gli interventi di adeguamento, perequazione
ed indicizzazione gradualmente introdotti a partire dal 1981, era assai diffuso
negli anni più recenti il convincimento che occorresse intervenire in tale
materia per correggere gli effetti di eccessiva compressione dei trattamenti
pensionistici delle categorie medio-alte conseguenti
alle dimensioni raggiunte da quel divario: ciò che è stato appunto realizzato
con l'art. 21, sesto comma, della legge finanziaria 1988.
3.-Una corretta interpretazione di tale
disposizione non può perciò non prendere le mosse dalla constatazione che il
concreto funzionamento del sistema del c.d. tetto pensionistico comportava
sacrifici che il legislatore ha considerato doveroso attenuare. Di conseguenza,
in tanto è possibile ritenere che si sia inteso escludere dal beneficio proprio
i soggetti che quei sacrifici avevano sopportato, in quanto
consti un'univoca volontà legislativa in tal senso: tanto più se si considera
che al permanere di un trattamento inadeguato si aggiungerebbe, in tal caso,
l'aggravante di una sua consistente divaricazione rispetto a quello riservato a
soggetti versanti nelle medesime condizioni, e ciò sulla base del mero dato
temporale del collocamento a riposo.
Di un simile intento del legislatore non vi è traccia nel dibattito
parlamentare sulla disposizione, frutto di un emendamento presentato dal
Governo: ed anzi indizi in senso opposto potrebbero ricavarsi
dalle valutazioni ivi espresse circa la sua idoneità a consentire <di
mantenere la parità di trattamento ... nei confronti di coloro che pagano su
tutta la retribuzione (e che, pertanto, vengono fortemente penalizzati)>
(cfr. Atti Parlamentari della Camera dei deputati, seduta del 5 febbraio 1988).
Nè vale l'argomento che il Pretore di Viterbo
vorrebbe trarre dall'assenza di norme sulla riliquidazione, a suo avviso necessaria ove il beneficio si intendesse esteso
a soggetti cui la pensione sia già stata liquidata. Il meccanismo predisposto,
in effetti, si esaurisce nell'erogazione della <quota> aggiuntiva di pensione-da sommare <alla pensione determinata in base al limite massimo> della retribuzione annua
pensionabile-risultante dal computo, secondo le aliquote indicate in tabella,
della retribuzione imponibile eccedente tale limite, calcolata sulla media di
quelle (rivalutate) relative alle ultime duecentosessanta settimane di
contribuzione (art. 3, comma 2-bis legge n. 160 del 1988). Si tratta, quindi,
di un'operazione autonoma ed aggiuntiva rispetto a
quella di liquidazione della pensione già effettuata in base al <tetto>
pensionabile, che non comporta perciò alcuna riliquidazione di questa e si
risolve in una mera sommatoria di due entità distinte, calcolate secondo
aliquote diverse: sicchè essa ben può essere eseguita
anche nei confronti di chi tale liquidazione abbia già ottenuto.
Non è persuasivo, d'altra parte, neanche l'argomento che il Pretore di
Pistoia trae dall'art. 3, secondo comma, della legge
29 dicembre 1988, n. 544, con il quale sono stati stanziati 300 miliardi annui
per <ulteriori miglioramenti dei trattamenti pensionistici a carico
dell'assicurazione generale obbligatoria>, <al fine di avviare, tra
l'altro, anche la rivalutazione ... delle pensioni limitate dal massimale di
retribuzione pensionabile in vigore anteriormente al 1o gennaio 1988>.
Dall'art. 2 del D.P.C.M.
16 dicembre 1989, di attuazione della predetta disposizione risulta invero che
con essa si è inteso pervenire ad una rideterminazione dei massimali delle
pensioni liquidate negli anni 1971-1984, che in base alle diverse normative
succedutesi nel tempo in materia di tetto pensionabile avevano - come è noto -
subìto compressioni di diversa gravità a seconda dell'anno di decorrenza della
pensione. Si tratta, cioè, di una parziale perequazione tra le pensioni
limitate dal tetto, operata in favore di quelle maggiormente falcidiate da
questo, la quale per di più non concerne le pensioni
successive al 1984 (tra cui quelle oggetto dei giudizi a quibus).
Sarebbe quindi improprio considerare tale disposizione come un correttivo della
sperequazione che-nell'interpretazione del Pretore -
sarebbe stata determinata, tra le pensioni aventi decorrenza anteriore o
posteriore al 1o gennaio 1988, dall'impugnato art. 21,
sesto comma. D'altra parte, poichè questo segna -
come si è detto - il discrimine tra retribuzioni fruenti di diversi tassi di
rendimento, la sua applicazione anche alle pensioni ante 1988 è pienamente
compatibile con l'espansione, per quelle più sfavorite, dell'area di
operatività del tetto di rendimento superiore.
4. - Gli argomenti addotti da giudici a quibus
non sono dunque idonei a far attribuire alla disposizione censurata un
significato diverso da quello che emerge dalla sua struttura letterale e
logica: nella quale l'inciso <a decorrere dal 1o gennaio 1988> segna solo
il momento a partire dal quale va effettuato il
computo della retribuzione eccedente il tetto pensionabile e va corrisposta la
quota aggiuntiva di pensione così determinata.
Diversamente da altre disposizioni emanate nella stessa materia (cfr., ad
es., l'art. 19 della legge n. 155 del 1981), in quella
in esame mancano espressioni che colleghino la disposta decorrenza alla data di
liquidazione della pensione. Decisivo è, al riguardo, il raffronto con la norma
contenuta nella seconda parte del citato comma 2-bis dell'art. 3 del decreto-legge n. 86 del 1988, convertito nella legge
n. 160 del 1988, che segue immediatamente la disposizione interpretativa dell'impugnato
art. 21, sesto comma. Nell'introdurre, in riferimento
ai massimali annui, un nuovo sistema di calcolo delle pensioni dei dirigenti di
aziende industriali, tale norma si riferisce espressamente a quelle
<liquidate dall'I.N.P.D.A.I. con decorrenza a partire dal 1o gennaio
1988>, con ciò delimitando chiaramente la sfera dei destinatari di esso. Se
un'analoga, univoca locuzione non è stata adottata nè
nell'art. 21, sesto comma, nè
nella norma interpretativa che precede immediatamente quella sulle pensioni
I.N.P.D.A.I. ora citata, è segno che altra è in tal caso la volontà del
legislatore, del resto indirizzata a regolare situazioni diverse. Sarebbe
invero del tutto incongruo che nel medesimo contesto
normativo, o in contesti strettamente collegati, si usino locuzioni differenti
per esprimere lo stesso concetto.
Tanto l'interpretazione letterale e logica, quanto quella desumibile
dalla ratio legis e dai
lavori preparatori convergono, quindi, nel far
ritenere che l'impugnato art. 21, sesto comma, si riferisca anche alle pensioni
liquidate anteriormente al 1o gennaio 1988. Di conseguenza le questioni
sollevate, in quanto si basano su un presupposto
erroneo, vanno dichiarate non fondate.
PER QUESTI MOTIVI
1) dichiara non fondate, nei sensi di cui in motivazione, le questioni di
legittimità costituzionale degli artt. 21, sesto
comma, della legge 11 marzo 1988, n. 67 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 1988)) e 3, comma
secondo bis, del decreto-legge 21 marzo 1988 n. 86 (Norme in materia
previdenziale, di occupazione giovanile e di mercato del lavoro, nonchè per il potenziamento del sistema informatico del
Ministero del lavoro e della previdenza sociale), convertito, con
modificazioni, nella legge 20 maggio 1988, n. 160, nonchè
del solo art. 21, sesto comma, sopra citato, sollevate in riferimento all'art.
3 della Costituzione, rispettivamente, dai Pretori di Viterbo e di Pistoia con
le ordinanze indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 20/02/90.
Francesco SAJA, PRESIDENTE
Ugo SPAGNOLI, REDATTORE
Depositata in cancelleria il 22/02/90.