SENTENZA N.67
ANNO 1990
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori Giudici:
Dott. Francesco SAJA, Presidente
Prof. Giovanni CONSO
Prof. Ettore GALLO
Dott. Aldo CORASANITI
Prof. Giuseppe BORZELLINO
Dott. Francesco GRECO
Prof. Renato DELL'ANDRO
Prof. Gabriele PESCATORE
Avv. Ugo SPAGNOLI
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA
Prof. Antonio BALDASSARRE
Prof. Vincenzo CAIANIELLO
Avv. Mauro FERRI
Prof. Luigi MENGONI
Prof. Enzo CHELI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale degli
artt. 15 e 19 della legge 22 ottobre 1971, n. 865 (Programmi e coordinamento
dell'edilizia residenziale pubblica; norme sulla espropriazione per pubblica
utilità, modifiche ed integrazioni alle l. 17 agosto 1942, n.
1) ordinanza emessa il 20 aprile 1989 dalla Corte d'appello di Salerno
nel procedimento civile vertente tra Ferrara Alfonso ed
altri e la s.r.l. Cooperativa Salvo D'Acquisto ed altro, iscritta al n. 309 del
registro ordinanze 1989 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 25, prima serie speciale, dell'anno 1989;
2) ordinanza emessa il 28 febbraio 1989 dalla Corte di
cassazione nel procedimento civile vertente tra Mezzetti
Natale e il Comune di Castel San Pietro Terme,
iscritta al n. 394 del registro ordinanze 1989 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 37, prima serie speciale, dell'anno 1989.
Visto l'atto di costituzione di Mezzetti Natale nonchè l'atto di intervento
del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 28 novembre 1989
il Giudice relatore Gabriele Pescatore;
uditi l'avv. Francesco Paolucci
e l'Avvocato dello Stato Paolo D'Amico per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza in data 28 febbraio 1989,
La questione si é posta nel corso del procedimento
promosso per la determinazione dell'indennità definitiva da parte del
proprietario di un'area occupata in via d'urgenza nel 1982 ed
espropriata nel
Il giudice a quo osserva che in effetti il
ricorrente agisce per ottenere la determinazione dell'indennità definitiva, cui
ha diritto a seguito del provvedimento di espropriazione, non impugnato, nè posto in contestazione. La tutela di tale diritto si
attua, in virtù della legge n. 865 del 1971, mediante un giudizio affidato alla
cognizione speciale in unico grado della Corte d'appello, giudizio che si instaura con l'opposizione alla stima dell'indennità
definitiva.
Tale stima - osserva ancora
Per contro, la determinazione dell'indennità non costituisce presupposto
per la pronuncia del decreto di espropriazione. La conseguenza é che può
accadere, e normalmente accade, che il provvedimento
di espropriazione sia emanato senza (o comunque prima) che sia stata
determinata l'indennità definitiva.
D'altra parte, per la determinazione, comunicazione e pubblicazione
dell'indennità definitiva la legge non stabilisce
altri termini, se non quello di trenta giorni dalla richiesta alla commissione
o all'U.T.E., ma anche tale termine non é posto in
collegamento con il decreto di esproprio e si presenta, in ogni caso, come
meramente ordinatorio, non derivando dalla sua inosservanza alcun effetto sul
procedimento. L'espropriato dunque, già spogliato della proprietà, può trovarsi
indefinitamente e ingiustificatamente paralizzato nel suo diritto a conseguire
l'indennità dovutagli di cui, finchè manchi la stima
non può chiedere nemmeno la determinazione giudiziale.
Tale situazione - conclude l'ordinanza di
rimessione - si pone in contrasto con l'art. 24, primo comma, della
Costituzione, il quale proclama che tutti possonò
agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi.
2.- Si é costituita davanti alla Corte la parte ricorrente nel giudizio a
quo, sostenendo che la norma impugnata si pone in contrasto non solo con l'art.
24, ma anche con l'art. 42 della Costituzione.
Con l'esproprio il diritto del proprietario si
converte nel diritto all'indennità: il titolo al pagamento nasce quindi al
momento dell'emanazione del provvedimento ablativo ed é sin da allora che si
deve consentire al privato di poter agire.
La parte privata conclude quindi per la
declaratoria di illegittimità della norma impugnata.
3.- É intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, la quale
ha affermato l'inammissibilità della questione.
In ogni caso, ad avviso dell'Avvocatura, deve dichiararsi l'infondatezza
della questione, perchè il proprietario ha i mezzi
per evitare il protrarsi della situazione di inerzia.
Egli può anzitutto far ricorso al giudice perchè
assegni all'ente espropriante un termine, ai sensi dell'art. 1183 cod. civ., entro H quale dar corso alle attività previste
dall'art. 15 della legge.
Inoltre, il proprietario potrebbe diffidare l'ente espropriante al
compimento dell'attività dovuta e, nel caso di protratta inerzia, impugnarne il
silenzio rifiuto ai sensi dell'art. 27 n. 4 dei tu. n. 1054 del 1924, potendosi pervenire, se del caso, alla
nomina di un commissario ad acta.
Comunque - osserva ancora l'Avvocatura - la questione é inammissibile perchè si chiede alla Corte di integrare e modificare la
norma impugnata, inserendo in essa la previsione di una ipotesi
di decadenza per il mancato compimento dell'attività dovuta, ovvero la
determinazione di un congruo termine perentorio, con invasione della sfera. riservata al potere legislativo.
4.- Con ordinanza in data 20 aprile 1989,
Il giudice a quo - adito dai proprietari di un'area i quali, dopo aver
rifiutato l'indennità provvisoria ed avere subito
l'espropriazione del bene, proponevano opposizione avverso l'indennità indicata
nel decreto di espropriazione - osserva che é stata eccepita l'improponibilità
della domanda per mancata determinazione dell'indennità definitiva. Tale
comportamento omissivo della pubblica amministrazione - prosegue l'ordinanza di
rimessione - é certamente lesivo del diritto soggettivo dell'espropriato a conseguire
l'indennità dovutagli (art. 42, terzo comma, della Costituzione; art. 834 cod. civ.; art. 24, legge 25 giugno 1865, n. 2359; artt. 11,
13, 15, legge n. 865 dei 1971; legge n. 247 dei 1974; legge n. 10 del 1977) e
ad opporsi a quella determinata in misura eventualmente incongrua.
Mentre nella ipotesi di avvenuta determinazione
della indennità definitiva (art. 15, legge n. 865 del 1971) é previsto uno
specifico mezzo di difesa del diritto insufficientemente indennizzato, mediante
la opposizione alla stima innanzi alla Corte d'appello (art. 19 legge citata),
la stessa legge, viceversa, non prevede alcun mezzo di tutela innanzi al
giudice ordinario contro l'omessa determinazione da parte della pubblica
amministrazione espropriante.
Il titolare del diritto soggettivo si viene a trovare, così, inerme, in
attesa per un tempo indefinito e sprovvisto di altri mezzi di tutela, non
essendo esperibili nè il ricorso all'art. 1183 cod. civ., per il divieto posto al giudice ordinario di
ordinare un tacere alla pubblica amministrazione, nè
il ricorso al procedimento per la formazione del silenzio-rifiuto.
Da quanto innanzi - conclude il giudice a quo -
deriva che nella situazione esposta non sussiste possibilità di agire in
giudizio per la rimozione dell'ostacolo all'esercizio del diritto soggettivo
indicato, nè tutela giurisdizionale adeguata al
diritto leso.
5.- É intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, il quale ha concluso
per l'inammissibilità e comunque l'infondatezza delle questioni, con argomenti
che in linea generale riecheggiano quelli svolti nell'intervento già riferito.
Considerato in diritto
1. -Le ordinanze innanzi indicate denunciano
l'illegittimità costituzionale delle stesse disposizioni di legge, sulla base
di argomentazioni analoghe. I relativi procedimenti vanno quindi riuniti per
essere definiti con una unica decisione.
2.-
3.-Osserva preliminarmente
L'art. 19 consente all'interessato di proporre
opposizione alla stima della indennità definitiva operata dalla apposita
commissione istituita in ogni provincia (art. 16), ovvero, finchè
le commissioni stesse non siano insediate, dall'Ufficio tecnico erariale (art.
19, secondo comma, della legge 28 gennaio 1977, n. 10), entro trenta giorni
dall'inserzione dell'avviso del deposito della relazione nel Foglio degli
annunzi legali della provincia.
Secondo una consolidata giurisprudenza, richiamata dalle ordinanze di
rimessione, la stima delle indennità, con i procedimenti indicati, si pone come
presupposto dell'azione giudiziaria e la sua mancanza determina
l'improponibilità della domanda. Per contro, essa non impedisce la pronuncia
del decreto di espropriazione, il quale - a norma dell'art. 13
della legge n. 865 del 1971 - è emanato dall'autorità competente entro quindici
giorni dalla richiesta dell'espropriante, che provi di avere adempiuto a quanto
previsto dall'art. 12 (pagamento dell'indennità provvisoria accettata
dall'espropriando ovvero deposito presso
Può dunque avvenire, e risulta avvenuto nelle
vicende che hanno dato origine ai giudizi a quibus,
che il provvedimento di espropriazione sia emanato prima della determinazione
dell'indennità definitiva, che tale determinazione manchi anche a lungo e che
l'espropriato, già privato della proprietà del bene e non indennizzato, non
possa neppure agire per ottenere la determinazione giudiziale di quanto
dovutogli.
Tale situazione risulta priva di rimedi
efficaci. É ben vero che questa Corte, esaminando la fattispecie disciplinata
dall'art. 12 del decreto-legge luogotenenziale 27
febbraio 1919, n. 219 (convertito in legge 24 agosto 1921, n. 1290), ritenne
che l'espropriato, per ottenere il deposito dell'indennità di espropriazione,
potesse far ricorso alla procedura prevista dal l'art. 1183 cod. civ. che
consente la fissazione, ad opera del giudice, del termine entro il quale la pubblica
amministrazione deve effettuare tale deposito (sent. n. 138 del
1977). Ma in quel caso si lamentava che
l'espropriazione potesse precedere il deposito dell'indennità senza che fosse
fissato un termine entro il quale esso doveva avvenire. Nel caso di specie,
invece, si lamenta che sia inibita sine die all'espropriato l'esperibilità dell'azione giudiziaria per ottenere la
determinazione della giusta indennità, in attesa del deposito della relazione
di stima dei beni espropriati, non essendo fissato un termine entro il quale la
stima deve essere effettuata.
Trattasi, pertanto, di fattispecie obiettivamente diverse, in relazione alla prima delle quali la violazione dell 'art . 24 della Costituzione non era stata neppure
dedotta.
É appunto tale norma costituzionale, invece, che risulta
violata dall'art. 19 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, così come mod.
dall'art. 14 della legge 28 gennaio 1977, n. 10.
4.-Questa Corte ha costantemente affermato che la tutela giurisdizionale
garantita dalla Costituzione non deve necessariamente porsi in relazione di immediatezza con il sorgere del diritto.
Essa ha però precisato, fin dalla sentenza n. 47 del
1964, che la determinazione concreta di modalità e
di oneri non deve rendere difficile o impossibile l'esercizio di tale diritto,
ostacolandolo fino al punto di pregiudicarlo o renderlo particolarmente
gravoso.
Tali enunciazioni di principio sono alla base della decisione (sent. n. 186 del
1972), con cui venne dichiarata l'illegittimità
costituzionale dell'art. 146 della legge di registro (r.d. 30 dicembre 19235 n.
3269), perchè consentiva all'amministrazione
finanziaria, discrezionalmente e senza limite di tempo, di procrastinare la definitività dell'accertamento del tributo di registro,
impedendo così l'esplicazione della tutela giurisdizionale.
Nel caso ora considerato ricorrono ragioni analoghe. La pubblica
amministrazione, omettendo l'adempimento relativo alla
relazione di stima, può ritardare in modo indefinito non solo la corresponsione
dell'indennità, ma lo stesso esercizio della potestà di agire in giudizio da
parte dell'interessato. A ciò si aggiunga che - come è
stato posto in luce nella relazione al disegno di legge governativo n. 1947/S,
annunciato in Aula il 14 novembre 1989, recante <Norme in materia di
espropriazione per pubblica utilità> - è sempre più frequente la perdita
anticipata della disponibilità del bene. L'occupazione di urgenza, si legge infatti nella relazione, è andata perdendo la sua
connotazione originaria di istituto eccezionale, per divenire sempre più lo
strumento abituale mediante il quale l'espropriante può, prima
dell'espropriazione, immettersi nel possesso del bene e, al tempo stesso,
differire l'adempimento dell'obbligo di corrispondere l'indennità dovuta fino
alla scadenza del termine legale dell'occupazione. Anche la natura
rigorosamente temporanea dell'occupazione, prosegue la relazione, è venuta
sensibilmente ad attenuarsi: il termine di durata è stato, infatti, portato da
due a cinque anni con la legge 22 ottobre 1971, n. 865, e quindi più volte
prorogato per le occupazioni in atto al momento dell'entrata in vigore delle
relative disposizioni.
Secondo la disciplina vigente, il proprietario del bene può dunque
perderne la disponibilità e in seguito anche la titolarità, restando per un
lungo e non definito tempo privo di ristoro e paralizzato nella difesa.
Situazione, questa, in sicuro contrasto con l'art. 24
della Costituzione, per il quale la tutela giurisdizionale, pur potendo
diversamente modularsi da caso a caso, deve essere effettiva e non può quindi
non concretarsi in adeguata protezione.
Nè può accedersi alla
tesi prospettata dall'Avvocatura generale dello Stato, secondo la quale il
privato potrebbe avvalersi del previo ricorso, al giudice ordinario, ex art.
1183 cod. civ. - affinchè
fissi un termine alla pubblica amministrazione per dar luogo alla stima ed agli
altri adempimenti previsti dall'art. 15 della legge n. 865 del 1971 -, nonchè al giudice amministrativo, impugnando il
silenzio-rifiuto sulla richiesta all'amministrazione di adempiere.
A parte i problemi inerenti alla esperibilità astratta di tali rimedi, evidente è, infatti,
il loro carattere defatigante e non conclusivo e la conseguente scarsa
efficacia al fine di assicurare all'espropriato, in tempi ragionevoli, la
concreta e definitiva determinazione dell'indennità di espropriazione.
Certo, come osserva l' Avvocatura generale dello
Stato, non spetta alla Corte surrogarsi al legislatore, stabilendo termini e
modalità del procedimento di acquisizione di beni per pubblica utilità. Ma
spetta alla Corte stabilire i limiti al di là dei
quali le garanzie apprestate dalla Costituzione devono ritenersi violate. Nel
caso considerato, per dare effettività al diritto garantito dall'art. 24 della Costituzione, non può negarsi all'interessato di
agire per ottenere l'indennizzo sancito nell'art. 42 della Costituzione, quanto
meno dal momento in cui egli perde la proprietà del bene.
Va pertanto dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 19 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, così come modificato
dall'art. 14 della legge 28 gennaio 1977, n. 10, nella parte in cui, pur dopo
l'avvenuta espropriazione, non consente agli aventi diritto di agire in
giudizio per la determinazione dell'indennità, finchè
manchi la relazione di stima prevista dagli artt. 15 e 16 della legge.
5. -
La questione deve ritenersi assorbita a seguito dell'accoglimento
dell'impugnazione relativa all'art. 19 della stessa
legge.
PER QUESTI MOTIVI
riuniti i giudizi,
dichiara l'illegittimità costituzionale
dell'art. 19 della legge 22 ottobre 1971, n. 865 (Programmi e coordinamento
dell'edilizia residenziale pubblica; norme sulla espropriazione per pubblica
utilità, modifiche e integrazioni alle l. 17 agosto 1942, n.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 20/02/90.
Francesco SAJA, PRESIDENTE
Gabriele PESCATORE, REDATTORE
Depositata in cancelleria il 22/02/90.