SENTENZA N.53
ANNO 1990
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
Dott. Francesco SAJA Presidente
Prof. Giovanni CONSO
Prof. Ettore GALLO
Dott. Aldo CORASANITI
Prof. Giuseppe BORZELLINO
Dott. Francesco GRECO
Prof. Renato DELL'ANDRO
Prof. Gabriele PESCATORE
Avv. Ugo SPAGNOLI
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA
Prof. Antonio BALDASSARRE
Prof. Vincenzo CAIANIELLO
Avv. Mauro FERRI
Prof. Luigi MENGONI
Prof. Enzo CHELI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art.
2, quarto comma, della legge 23 aprile 1981, n. 154 (Norme in materia di
ineleggibilità ed incompatibilità alle cariche di consigliere
regionale, provinciale, comunale e circoscrizionale e in materia di incompatibilità
degli addetti al Servizio sanitario nazionale), promosso con ordinanza emessa
il 6 aprile 1989 dalla Corte d'appello di Lecce nel procedimento civile
vertente tra Guido Paolo e Sabato Giovanni, iscritta al n. 270 del registro
ordinanze 1989 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 23
prima serie speciale dell'anno 1989.
Visti gli atti di costituzione di Guido Paolo e di Sabato
Giovanni nonchè l'atto di intervento del
Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 28 novembre 1989 il Giudice
relatore Enzo Cheli;
uditi l'avv. Giovanni Pellegrino per Guido Paolo, l'avv. Oronzo Rampino per Sabato Giovanni e l'Avvocato dello Stato
Pier Giorgio Ferri per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza in data 6 aprile 1989 (n. 270/89) la
Sezione elettorale della Corte d'appello di Lecce ha sollevato, nel corso dei
procedimento civile tra Paolo Guido e Giovanni Sabato, Questione di
legittimità costituzionale dell'art. 2, comma quarto, della legge 23
aprile 1981, n. 154 (Norme in materia di ineleggibilità ed
incompatibilità alle cariche di consigliere regionale, Provinciale,
comunale e circoscrizionale e in materia di incompatibilità degli
addetti al Servizio sanitario nazionale), parte in cui non prevede la
esclusione, ai fini dell'eleggibilità del farmacista, dei prossimi
congiunti del farmacista stesso dalla categoria dei possibili sostituti nella
conduzione della farmacia.
Rileva il giudice a quo che la norma impugnata, nel prevedere
che ai titolari di farmacia non si applicano le cause di ineleggibilità
di cui al comma primo, n. 9 del predetto art. 2 della legge n. 154/81, ove gli
stessi "richiedano la sostituzione, per la durata del mandato, con altro
farmacista iscritto all'ordine dei farmacisti nella conduzione professionale ed
economica della farmacia" non esclude dalla categoria dei potenziali
sostituti i prossimi congiunti: la mancanza di tale esclusione verrebbe,
peraltro. a realizzare quel pericolo della captatio
voti che la norma in esame vorrebbe, invece, evitare. Da qui la lamentata
violazione degli artt. 3 e 51 Cost., che sanciscono una condizione di
eguaglianza di tutti i cittadini nell'esercizio dell'elettorato passivo:
violazione che si verrebbe a collegare all'ingiustificato privilegio attribuito
ai farmacisti rispetto alle altre categorie professionali indicate dai n. 1 e
ss. dello stesso articolo, cui il legislatore non permette di farsi sostituire
con dei prossimi congiunti.
2.- Ha spiegato intervento il Presidente dei Consiglio dei
ministri rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, al fine
di sostenere l'inammissibilità e l'infondatezza della questione.
Quanto all'inammissibilità viene sottolineato come
il giudice a quo abbia omesso ogni motivazione in ordine alla rilevanza, mentre
dal contesto dell'ordinanza non emergerebbe alcun elemento che valga a
ricostruire in qualche modo i termini della controversia.
In punto di merito si rileva che la questione sollevare,
ove fosse spinta alle logiche conseguenze, implicherebbe in realtà un
divieto generale di sostituzione, e quindi la negazione dell'elettorato passivo
per tutta la categoria dei farmacisti: poichè
a ben vedere non solo il congiunto, ma anche il sostituto "estraneo"
potrebbe avere interesse (onde assicurarsi la sostituzione per tutta la durata
del mandato) ad incidere sull'orientamento elettorale della clientela in favore
dei sostituito.
Inoltre, la possibilità per il congiunto-sostituto
di influenzare la propria clientela - e quindi di condizionare la
libertà del voto - non sarebbe in realtà così elevata da
giustificare la restrizione di altri diritti costituzionali, quali la
libertà di lavoro e di iniziativa economica (del congiunto e dei
farmacista) e quale soprattutto il diritto di elettorato passivo. E ciò,
in primo luogo, perchè il cliente non avrebbe
in nessun caso legami così stretti con la farmacia e il suo titolare da
impedirgli di rivolgersi ad un altro esercizio; in secondo luogo, perchè le pressioni esercitabili dal farmacista, al
di fuori di ipotesi estreme di rilevanza penale, non sarebbero dissimili da
quelle che qualunque altro professionista o artigiano può essere in
grado di esercitare sulla propria clientela.
In definitiva, nel caso in esame, saremmo in presenza di
una situazione di fatto inidonea a giustificare una restrizione alla regola
costituzionale che garantisce a tutti i cittadini il diritto di elettorato
passivo.
3.- Si sono costituite in giudizio le parti del processo a
quo, per; sostenere rispettivamente la fondatezza e l'infondatezza della
questione. La difesa di Paolo Guido rileva, in particolare, che vera e propria
sostituzione, ai fini dell'eleggibilità del farmacista, potrebbe
considerarsi solo quella legata alla cessione temporanea dell'impresa, comportante
il trasferimento, in capo al sostituto, di ogni rapporto economico relativo
alla farmacia; poichè solo in tale ipotesi
verrebbe meno il pericolo di captatio voti che la
legge vuole evitare.
La difesa di Giovanni Sabato sottolinea, invece,
prevalentemente il fatto che la disciplina adottata dalla legge nei confronti
del farmacista, lungi dal favorirlo rispetto ad altre categorie, appare di
estremo rigore, venendosi a fondare su di una concezione superata dal rapporto
tra questi e l'assistito, rapporto che in realtà non sarebbe affatto
diverso da quello intercorrente tra un qualsiasi commerciante e il suo cliente.
Considerato in diritto
1.-L'ordinanza della Corte di appello di Lecce (Sezione
elettorale) contesta la legittimità costituzionale dell'art. 2, quarto
comma, della legge 21 aprile 1981 n. 154, <nella parte in cui non prevede la
esclusione dei prossimi congiunti del farmacista eleggibile dalla categoria dei
farmacisti sostituti nella conduzione della farmacia>. In proposito va
ricordato che l'art. 2, primo comma, n. 9 della stessa legge dichiara
ineleggibili a consiglieri comunali <i legali rappresentanti ed i dirigenti
delle strutture convenzionate per i consigli del Comune il cui territorio
coincide con il territorio dell'unità sanitaria locale con cui sono
convenzionate o le ricomprende o dei Comuni che concorrono a costituire
l'unità sanitaria locale con cui sono convenzionate>; mentre il
quarto comma dello stesso articolo (norma impugnata) prevede che tali cause di
ineleggibilità non si applicano ai titolari di farmacia che, ai sensi
dell'art. 11 della legge 2 aprile 1968, n. 475 (Norme concernenti il servizio
farmaceutico), richiedano la sostituzione, per la durata del mandato, con altro
farmacista iscritto all'ordine dei farmacisti, nella conduzione professionale
ed economica della farmacia>.
Ad avviso del giudice remittente quest'ultima norma,
consentendo al farmacista convenzionato aspirante all'elezione comunale di
farsi sostituire nella conduzione della farmacia anche da un prossimo congiunto,
sarebbe tale da determinare una ingiustificata posizione di favore soltanto per
i farmacisti, che, attraverso la propria sostituzione nella conduzione della
farmacia con un prossimo congiunto, sarebbero pur sempre in grado di usare la
gestione dell'azienda per realizzare quella captatio
voti che la legge ha inteso invece evitare e che viene d'altro canto
rigorosamente impedita alle altre categorie professionali contemplate nell'art.
2 della legge n. 154/81.
Da qui l'asserita violazione degli artt. 3 e 51 Cost.
2.-Va preliminarmente esaminata l'eccezione di
inammissibilità della questione prospettata dall'Avvocatura dello Stato
per difetto di motivazione sulla rilevanza. Tale eccezione non può
essere accolta.
Se è vero, infatti, che l'ordinanza di rimessione si
limita semplicemente ad affermare la rilevanza della questione senza addurre
altri argomenti, è anche vero che, nella specie, la stessa natura del
giudizio a quo, quale risulta dal contenuto del petitum
ad esso collegato, è tale da giustificare la rilevanza della questione,
anche indipendentemente dallo svolgimento di una motivazione specifica.
L'ordinanza in esame è stata, infatti, adottata
nell'ambito di una controversia elettorale promossa da un elettore per
affermare l'ineleggibilità a consigliere comunale di un candidato, in
quanto titolare di una farmacia convenzionata con l'unità sanitaria
locale corrispondente al Comune di elezione e sostituito nella conduzione della
farmacia, ai sensi dell'art. 11 della legge n. 474 del 1968, dalla propria
madre.
Rispetto ai termini di tale controversia-interamente
rispecchiati nei contenuti della disposizione impugnata-la rilevanza emerge,
dunque, ictu oculi, dal
momento che la questione è stata prospettata nei confronti di una norma
che assorbe l'intero contenuto della controversia, in quanto diretta a
consentire la sostituzione del farmacista e, di conseguenza, il superamento di
quella causa di ineleggibilità che, nel giudizio a quo, è stata
fatta valere dall'attore come unica domanda.
3. - Nel merito, la questione si presenta infondata.
La norma impugnata risulta diretta a favorire l'elettorato
passivo nei consigli comunali di una particolare categoria professionale
(farmacisti), attraverso l'esclusione dell'operatività della causa di
ineleggibilità di cui all'art. 2, primo comma, n. 9 della legge 154/81,
ineleggibilità che viene superata mediante il ricorso ad un istituto
(sostituzione temporanea del farmacista), suscettibile di eliminare il rischio
cui l'ineleggibilità in questione risulta correlata. Scopo della
questione sollevata è, invece, quello di ridurre la portata
dell'esclusione sottraendo dalla sua applicabilità i farmacisti che si
facciano sostituire da un prossimo congiunto: con la conseguenza di ampliare
l'ambito delle cause di ineleggibilità attualmente operanti nei
confronti della stessa categoria professionale.
La questione, nei termini in cui è formulata, offre,
pertanto, l'opportunità di richiamare un indirizzo della giurisprudenza
costituzionale da tempo consolidato, secondo cui <le cause di
ineleggibilità, derogando al principio costituzionale della
generalità del diritto elettorale passivo, sono di stretta
interpretazione e devono comunque rigorosamente contenersi entro i limiti di
quanto sia ragionevolmente indispensabile per garantire la soddisfazione delle
esigenze di pubblico interesse cui sono preordinate> (sent. 46/1989), con la
conseguenza che il precetto espresso nell'art. 51, primo comma, Cost. deve
ottenere <la più ampia estensione applicativa compatibilmente con la
duplice finalità di garantire lo svolgimento della competizione
elettorale in condizioni di eguaglianza tra i candidati e di assicurare la
autenticità o genuinità del voto> (sent. 171/84 e, nello stesso
senso, sentt. n. 162 del 1985;
43 del 1987;
235 del 1988;
1020 del 1988;
510 del 1989).
Nella specie, nè l'una nè l'altra di tali finalità può
ritenersi compromessa dal contenuto della norma impugnata, ove la stessa venga
applicata nella sua accezione più lata, così da ricomprendere,
nella categoria dei sostituti, anche i prossimi congiunti del farmacista
sostituito ai sensi dell'art. 11 della legge 2 aprile 1968, n. 475.
4. - In primo luogo, l'art. 2, quarto comma, della legge n.
154 non è tale da realizzare una lesione del principio di eguaglianza di
cui agli artt. 3 e 51, primo comma, Cost., con riferimento alla mancata
previsione di un beneficio analogo a quello previsto dalla norma impugnata a
favore delle altre categorie professionali richiamate nello stesso art. 2.
Basti solo rilevare che la <sostituzione temporanea>
di cui all'art. 11 della legge n. 475 del 1968 si presenta come istituto del
tutto peculiare, previsto per la sola categoria dei farmacisti, in relazione
alle connotazioni speciali, che vengono a caratterizzare tale professione e
l'esercizio della relativa attività. Nei confronti delle altre categorie
professionali richiamate con riferimento alle cause di ineleggibilità di
cui all'art. 2 della legge n. 154 non solo non sussiste - come lamenta il
giudice a quo - il beneficio della sostituzione mediante un congiunto prossimo
previsto per la categoria dei farmacisti, ma non può neppure
configurarsi l'operatività di un procedimento quale quello della
sostituzione temporanea, stante l'assenza, per tali categorie, di condizioni di
lavoro per qualche aspetto equiparabili a quelle proprie dell'esercizio
farmaceutico.
L'infondatezza della censura prospettata con riferimento al
principio di eguaglianza va, dunque, affermata stante la specificità
della disciplina dell'impresa farmaceutica e l'inesistenza, nell'ambito della
legge n. 154/81, di categorie professionali comparabili, ai fini
dell'applicabilità della causa di esclusione dell'ineleggibilità
di cui all'art. 2, quarto comma, della stessa legge, a quella dei farmacisti.
5. -Ma neppure il diverso fine della preservazione della
libertà e della genuinità del voto può risultare
compromesso dalla disposizione di cui è causa, ove la stessa venga
applicata nel senso di ricomprendere nella categoria dei sostituti del
farmacista eleggibile anche i prossimi congiunti.
In proposito va rilevato che la sostituzione temporanea del
farmacista per i casi di chiamata a funzioni pubbliche elettive, prevista
dall'art. 11 della legge n. 475/68 (e ulteriormente disciplinata dall'art. 14
del regolamento esecutivo di cui al d.P.R. 21 agosto
1971, n. 1275), oltre a richiedere il possesso da parte del sostituto del
titolo professionale di farmacista, impone anche allo stesso di provvedere
<personalmente> alla conduzione professionale ed economica della
farmacia: di talchè resta escluso il rischio
che il farmacista sostituito aspirante all'elezione possa utilizzare la
gestione dell'azienda farmaceutica in funzione del conseguimento di vantaggi
elettorali o in modo da condizionare la genuinità del voto.
La censura risulterebbe, d'altro canto, infondata anche
nell'ipotesi in cui si volesse individuare la ratio
della norma impugnata non tanto- come ritiene l'ordinanza di rimessione-nell'esigenza di eliminare un rischio di captatio voti, quanto - secondo un diverso orientamento
espresso in sede dottrinale-nell'esigenza di superare
il potenziale conflitto di interessi suscettibile di determinarsi tra la
posizione del titolare della farmacia convenzionata e la funzione dell'eletto
nell'organo (Consiglio comunale) da cui deriva l'ente convenzionante (U.S.L.).
Anche con riferimento a questa seconda ipotesi, infatti, il rischio che,
attraverso la previsione dell'ineleggibilità, si intenderebbe evitare
risulterebbe pur sempre eliminato dalla sostituzione temporanea, ove si
consideri che tale istituto-come recitano
espressamente la norma impugnata e l'art. 11 della legge n. 475 del
1968-comporta la conduzione non solo <professionale>, ma anche
<economica> della farmacia da parte del sostituto.
La scissione che, in questo caso, la legge prevede tra
titolarità della farmacia (conservata al sostituito) e la conduzione
dell'azienda (affidata al sostituto, con conseguente piena assunzione da parte
dello stesso delle responsabilità, oltre che professionali, patrimoniali
relative all'azienda) è tale da ovviare anche al rischio del conflitto
di interessi cui sopra si accennava.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art . 2, quarto comma, della legge 23 aprile 1981, n. 154
(Norme in materia di ineleggibilità ed incompatibilità alle
cariche di consigliere regionale, comunale e circoscrizionale ed in materia di
incompatibilità degli addetti al Servizio sanitario nazionale),
sollevata, con riferimento agli artt. 3 e 51 Cost., dalla Corte di appello
(Sezione elettorale) di Lecce con l'ordinanza di cui in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 31/01/90.
Francesco SAJA, PRESIDENTE
Enzo CHELI, REDATTORE
Depositata in cancelleria il 02 Febbraio 1990.