SENTENZA N.45
ANNO 1990
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
Dott. Francesco SAJA Presidente
Prof. Giovanni CONSO
Prof. Ettore GALLO
Dott. Aldo CORASANITI
Prof. Giuseppe BORZELLINO
Dott. Francesco GRECO
Prof. Renato DELL'ANDRO
Prof. Gabriele PESCATORE
Avv. Ugo SPAGNOLI
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA
Prof. Antonio BALDASSARRE
Prof. Vincenzo CAIANIELLO
Avv. Mauro FERRI
Prof. Luigi MENGONI
Prof. Enzo CHELI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Provincia autonoma
di Trento notificato il 21 agosto 1989, depositato in cancelleria il 30 agosto
successivo ed iscritto al n. 13 del registro ricorsi 1989, per conflitto di
attribuzione sorto a seguito delle note n. 254942/41 A e n. 915567/41 A del
Ministero del Tesoro in data 21 giugno 1989 (concernenti nuove procedure in
materia di articolazione territoriale delle aziende di credito nazionali con
dipendenze nel territorio della Provincia di Trento), indirizzate alla
Provincia di Trento e alla Banca d'Italia.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio
dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 12 dicembre 1989 il Giudice
relatore Mauro Ferri;
uditi l'avvocato Valerio Onida
per la Provincia autonoma di Trento e l'Avvocato dello Stato Franco Favara per
il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 21 agosto 1989, la Provincia
autonoma di Trento ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello
Stato in ordine alle note del Ministero del Tesoro nn.
254942/41-A e 915567/41-A del 21 giugno 1989 (ad essa pervenute il 28 giugno
successivo), concernenti nuove procedure in materia di articolazione
territoriale delle aziende di credito nazionali con dipendenze ubicate nel
territorio della Provincia ricorrente.
Premesso che l'art. 11 del d.P.R.
31 agosto 1972, n. 670 (Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige) dispone
che "la Provincia può autorizzare l'apertura e il trasferimento di
sportelli bancari di aziende di credito a carattere locale, provinciale e
regionale, sentito il parere del Ministero dei tesoro" (primo comma); e
che "l'autorizzazione all'apertura e al trasferimento nella Provincia di
sportelli bancari delle altre aziende di credito é data dal Ministero
dei tesoro, sentito il parere della Provincia interessata" (secondo
comma), la ricorrente espone in sintesi quanto segue.
Dopo che la Provincia aveva adottato tre deliberazioni in
data 21 ottobre 1988 (prot. nn.
12501, 12502 e 12503), concernenti nuove procedure in materia rispettivamente
di "trasferimenti di sportelli bancarie, "installazione di sportelli
automatici" e "razionalizzazione della tipologia di sportelli bancari
e di apertura di sportelli temporanei" (in relazione alle aziende di
credito a carattere locale, provinciale e regionale), il Ministero del tesoro,
con note dei 24 giugno 1988 e 8 settembre 1988, nell'esprimere il parere in
ordine alle tre citate proposte della Provincia, chiedeva a sua volta alla
Provincia stessa di conoscere il suo parere in ordine alla adozione di analoga
regolamentazione relativamente alle aziende di credito a carattere sovraregionale.
La Giunta provinciale, con delibera n. 12504 del 21 ottobre
1988, decideva, per quanto qui interessa, di subordinare il parere favorevole
in ordine alla emananda normativa all'adozione, fra
l'altro, del criterio secondo cui alla Provincia doveva essere riservata la
facoltà di esprimere preventivamente le proprie valutazioni in ordine
alle richieste delle aziende di credito extraregionali e l'ulteriore seguito
della procedura doveva essere subordinato all'adozione di un provvedimento
formale da parte del Ministero.
Con nota del 21 giugno 1989 n. 254942/41-A, il Ministero
del tesoro, nel prendere atto delle sopra indicate delibere della Giunta
provinciale, comunicava, per quanto qui interessa, che la proposta di cui alla
delibera n. 12504 appariva inaccoglibile, in quanto,
analogamente a quanto previsto per le ipotesi riguardanti le aziende di credito
a carattere locale, provinciale e regionale, il parere della Provincia doveva
essere richiesto solo in caso di attivazione della sospensiva da parte del
Ministero.
Con altra nota in pari data n. 915567/41-A, il Ministero
comunicava alla Provincia - richiamate le normativa da essa emanate in materia
di trasferimento di dipendenze bancarie., di razionalizzazione della tipologia
di sportelli e di installazione di sportelli automatici - la analoga normativa
che, relativamente alla n~ materia, avrebbe avuto
valore con effetto immediato per le aziende di credito nazionali con dipendenze
ubicate nel territorio della Provincia stessa.
Tutto ciò premesso in punto di fatto, la ricorrente
solleva, in ordine alle due note dei Ministero del tesoro da ultimo indicate,
tre motivi di censura.
a) Mancata audizione del parere della Provincia su una
parte del contenuto della nuova normativa ministeriale.
Rileva la ricorrente che il Ministero ha bensì
acquisito, prima di emanare la nuova normativa per le aziende di credito a
carattere nazionale con dipendenze ubicate nella Provincia, il parere della
Provincia stessa (reso con la delibera n. 12504 del 21 ottobre 1988); tuttavia,
poichè il parere non é stato chiesto e
ottenuto, come forse sarebbe stato più corretto, su uno schema di
provvedimento predisposto dallo stesso Ministero, bensì sul
"proposito" di emanare un'analoga "regolamentazione" o
"un provvedimento analogo" a quelli predisposti dalla Provincia per
le aziende di credito a carattere regionale e locale, il contenuto del
provvedimento ministeriale proposto, e su cui la Provincia ha espresso il
proprio parere, risulta interamente determinato dal corrispondente contenuto
dell'analoga normativa provinciale.
Ora, se si confronta il contenuto di quest'ultima con
quello della normativa ministeriale comunicata con la nota del 21 giugno 1989, prot. n. 915567/41-A, ci si avvede che non vi é
completa corrispondenza. In particolare, al punto B della nota ministeriale in
parola si prevede l'applicazione della nuova procedura (di silenzio-assenso)
per le aziende di credito a carattere nazionale "che intendano trasferire
sportelli bancari o installare sportelli automatici nel territorio della
Provincia di Trento", senza operare alcuna distinzione fra le varie
categorie di sportelli automatici. Invece il corrispondente provvedimento
provinciale prevede distintamente gli sportelli automatici detti
"A.T.M.", per i quali si dispone una procedura di notifica e di
silenzio-assenso (nel caso di installazione a distanza dagli sportelli
tradizionali ovvero all'interno di imprese o enti), e gli sportelli automatici
consistenti in terminali nei punti di vendita (cd. "P.O.S."),
per i quali invece si mantiene la procedura ordinaria di autorizzazione
espressa.
Ne deriva che, poichè la
normativa ministeriale, non operando alcuna distinzione, appare applicabile ad
ogni genere di sportelli automatici, ivi compresi quelli "P.O.S.", su questo punto dei contenuto dei
provvedimento il parere della Provincia non é stato acquisito, pur
dovendosi ritenere costituzionalmente obbligatorio, ai sensi dell'art. 11 dello
Statuto speciale.
b) Mancata previsione di seguito al parere negativo della
Provincia nei casi di procedura con "silenzio-assenso".
La nuova normativa ministeriale (nota n. 915567/41-A)
contempla la introduzione di una procedura di "silenzio-assenso" sia
per le trasformazioni degli sportelli ad operatività limitata in
sportelli ordinari (punto A), sia per il trasferimento di sportelli e per la
installazione di sportelli automatici (punto B).
Ora, la procedura che contempla il cd. silenzio-assenso di
per sè non é in contrasto con la norma
statutaria in questione; tuttavia é chiaro che anche ove si adotti tale
procedura é necessario, per rispettare lo Statuto, prevedere il parere
della Provincia.
Nel caso in cui tale parere sia negativo (nel senso del
diniego di autorizzazione) esso dovrà necessariamente esprimersi in un
atto positivo dell'organo provinciale, diretto all'organo statale competente a
deliberare, e dei quale quest'ultimo dovrà tener conto nel formulare la
propria finale determinazione. Quest'ultima, in tal caso, dovrà
necessariamente anch'essa assumere carattere espresso, poichè
il semplice silenzio non consente di realizzare e di documentare un iter logico
deliberativo, in cui si tenga conto del parere negativo della Provincia.
La procedura introdotta dal Ministero prevede bensì
la comunicazione anche alla Provincia per conoscenza, oltre che allo stesso
Ministero, dell'intendimento di aprire o di trasferire lo sportello; e prevede
altresì che, ove il Ministero intenda opporre un diniego, esso disponga
la sospensione provvisoria e senta, prima di adottare la determinazione finale,
il parere della Provincia. Ma non prevede invece che, ove., in assenza di
sospensione provvisoria disposta dal Ministero, la Provincia esprima un parere
negativo, pur entro il termine di 40 giorni durante il quale l'apertura o il
trasferimento non può essere attuato, il Ministero sia tenuto a dare
seguito a tale parere pronunciandosi con un provvedimento espresso (anche se
non necessariamente conforme al parere).
Il Ministero potrebbe cioé,
anche in questo caso, lasciare che decorra il termine e che si formi il silenzio-assenso,
così negando qualsiasi efficacia e qualsiasi rilevanza nel procedimento
al parere negativo della Provincia.
Ma con ciò verrebbe chiaramente lesa la competenza
consultiva spettante alla Provincia in forza della norma statutaria. Siffatta
competenza deve infatti comportare necessariamente non solo l'astratta
possibilità di esprimersi, ma altresì l'attribuzione al parere
cosi espresso di una rilevanza procedimentale.
Tale esigenza era stata, del resto, espressamente enunciata
dalla Provincia nel parere reso con la delibera n. 12504 del 21 ottobre 1988.
Ma H Ministero non solo non ha recepito tale richiesta nella normativa
comunicata con la nota del 21 giugno 1989 n. 915567/41-A, ma, nella nota in
pari data n. 254942/41-A, ha esplicitamente dichiarato "inaccoglibile" l'esigenza espressa dalla Provincia,
"ritenendosi che - analogamente a quanto previsto per le ipotesi
riguardanti le aziende di credito a carattere locale, provinciale o regionale -
il parere di codesta Provincia debba essere richiesto solo in caso di
attivazione della sospensiva da parte di questo Ministero". Che é
quanto dire che solo sui dinieghi di autorizzazione, ma non sulle
autorizzazioni concesse in via tacita, attraverso il silenzio-assenso, verrebbe
(utilmente) sentito il parere della Provincia: in palese contrasto, dunque, con
il disposto dell'art. 11, secondo comma, dello Statuto speciale.
c) Mancata previsione del parere della Provincia nel caso
di istituzione di sportelli temporanei presso fiere, manifestazioni e mercati.
La normativa ministeriale (nota n. 915567/41-A, punto A,
ultimo periodo) prevede che le aziende di credito a carattere nazionale possono
istituire, in via temporanea, sportelli bancari presso fiere, manifestazioni e
mercati nella Provincia di Trento, previa segnalazione al Ministero del tesoro
e per conoscenza alla competente Filiale della Banca d'Italia e alla Provincia
autonoma, "purchè il Ministero non si sia
pronunciato negativamente entro 15 giorni dal ricevimento di detta
segnalazione".
In tale caso, dunque, non é nemmeno previsto che la
pronuncia negativa del Ministero si articoli nei due momenti della sospensione
provvisoria e della determinazione definitiva previo parere della Provincia.
Quest'ultimo viene dunque sempre privato di ogni rilevanza procedimentale.
Sul punto la violazione dello Statuto é duplice. In
primo luogo, su questo aspetto della normativa non é stato sentito il
parere della Provincia, posto che questo fu espresso sulla base dell'enunciato
intendimento del Ministero di adottare un "provvedimento analogo" a
quello della Provincia, articolato "sulle stesse linee" di questo,
con le particolarità specificate nell'allegato A della nota del
Ministero 8 settembre 1988, in cui, per l'apertura degli sportelli a tempo determinato,
si prevede che "l'autorizzazione si intende concessa ove il Ministero del
tesoro, entro 40 giorni dal ricevimento della comunicazione, non abbia
disposto, sentita la Provincia Autonoma di Trento, la sospensione
dell'apertura". La normativa adottata dal Ministero é dunque su
questo punto perfettamente in contrasto con quella già proposta dallo
stesso Ministero, e su cui si é espresso il parere della Provincia.
A sua volta la normativa adottata dalla Provincia
(tradottasi nella delibera n. 12503 del 21 ottobre 1988) prevede che
l'istituzione di sportelli temporanei presso fiere, manifestazioni e mercati
sia effettuata trascorsi 15 giorni dalla comunicazione, purchè
la Giunta provinciale non disponga nel frattempo la sospensiva
dell'autorizzazione, a cui si applica la consueta procedura della sospensione
provvisoria seguita dal parere del Ministero e della determinazione definitiva
della Provincia (salvo il termine abbreviato a 15 giorni).
La normativa ministeriale a questo proposito si discosta
dunque sia dalla normativa provinciale, sia dalla proposta sottoposta dal
Ministero al parere della Provincia.
Ma anche sotto un secondo profilo, questa volta
sostanziale, la normativa ministeriale su questo punto lede le competenze
statutarie della Provincia. Essa infatti non prevede in alcun caso, nemmeno cioé nel caso di diniego di autorizzazione, il
parere della Provincia e una sua rilevanza procedimentale. Si prevede solo la
determinazione ministeriale definitiva, sia che si tratti di diniego espresso,
sia che si tratti di silenzio-assenso.
2.- Si é costituito in giudizio il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, concludendo per la infondatezza dei ricorso.
L'Avvocatura rileva che la controversia é a ben
vedere originata dalla difficoltà di far convivere una non recente
disposizione statutaria con la tendenza (condivisa dalla Provincia) alla
eliminazione della necessità di una autorizzazione, quanto meno in forma
esplicita.
Si porrebbe quindi il problema della ricostruzione teorica
dell'istituto del c.d. "silenzio-assenso", la cui utilizzazione
nell'ambito di che trattasi la stessa Provincia riconosce non in contrasto con
la norma statutaria.
Ciò premesso, il primo motivo del ricorso appare non
pertinente, prima che non fondato. La disposizione statutaria prevede il parere
necessario e non vincolante della Provincia sulle "autorizzazioni"
puntuali e non sulle "normative ministeriali" (così recita il
ricorso). Il Ministero ha chiesto di conoscere il pensiero della Provincia per
opportuna collaborazione e non per dovere statutario.
Il secondo motivo, prosegue l'Avvocatura, non é
fondato. La disciplina procedimentale tracciata dal Ministero consente alla
Provincia di esternare il proprio parere; cosa che é riconosciuta dalla
difesa della ricorrente. La disposizione statutaria parrebbe quindi
sufficientemente rispettata in quanto: a) il parere é, per sua natura,
atto di "ausilio" all'autorità decidente, non atto di "cogestione"
seppur "ineguale" degli interessi; b) la garanzia costituzionale
concerne la sollecitazione e la manifestazione del parere, e non é
previsto anche un onere di motivazione scritta "testuale" nel caso di
non conformità del provvedimento al parere reso; c) l'ipotizzato obbligo
di provvedere con atto esplicito nel caso di parere negativo della Provincia in
sostanza costituirebbe deroga alla regola di non necessità
dell'autorizzazione (si usa parlare di deregulation) adottata anche nell'ambito
provinciale, e quindi determinerebbe una disparità in danno delle banche
non "locali" rispetto a quelle "locali".
3.- Nell'imminenza dell'udienza l'Avvocatura dello Stato ha
depositato memoria aggiuntiva, ma fuori termine.
Considerato in diritto
1.-La Provincia autonoma di Trento ha proposto ricorso per
conflitto di attribuzione in relazione a due note del Ministero del tesoro in
data 21 giugno 1989 aventi per oggetto l'emanazione di una nuova normativa in
materia di articolazione territoriale delle aziende di credito nazionali
nell'ambito della Provincia medesima.
La ricorrente sostiene che le proprie competenze
statutarie, ed in particolare quelle previste dall'art. 11, secondo comma, del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, avrebbero subito una lesione
da parte dello Stato con i due atti indicati in epigrafe.
2. - II ricorso non può essere accolto.
Va innanzitutto esaminata la prima censura formulata dalla
Provincia, con la quale si lamenta la mancata audizione del parere della
medesima su una parte del contenuto della nuova normativa ministeriale, in
particolare quella relativa alla installazione di sportelli automatici (nota n.
915567/41 A, punto B).
In proposito deve essere condivisa la tesi dell'Avvocatura
dello Stato, che ritiene non pertinente la censura; tale tesi discende da una
rigorosa lettura della norma statutaria invocata-vale a dire del citato art.
11, secondo comma, del d.P.R. n. 670 del
1972-conformemente all'orientamento espresso in precedenti occasioni da questa
Corte in tema di competenze (concorrenti) delle regioni a statuto speciale in
materia creditizia, che è tipicamente di interesse nazionale (v., da
ultimo, sentt. nn.
1147 del 1988 e 183 del 1989).
Invero, il parere della Provincia è previsto nella
sola ipotesi in cui il Ministero del tesoro intenda autorizzare l'apertura o il
trasferimento di sportelli bancari di aziende di credito a carattere nazionale;
per quelle a carattere locale, provinciale o regionale, con disposizione
parallela, il primo comma dell'art. 11 prevede la competenza della Provincia,
sentito il parere del Ministero del tesoro. Nel caso in esame si controverte
invece intorno ad un atto col quale è stata adottata una disciplina di
carattere generale per la quale la competenza del Ministero non può
ritenersi assoggettata al preventivo parere della Provincia.
Che poi questo parere sia stato chiesto, (in una forma che
secondo l'assunto della ricorrente non sarebbe stata sufficiente e corretta),
rientra evidentemente in una valutazione di opportunità compiuta dal
Ministero e in un intento di leale collaborazione; ma il tutto resta
assolutamente al di fuori delle competenze garantite dallo Statuto speciale.
3.-Con la seconda censura la Provincia lamenta che la
normativa adottata dal Ministero del tesoro (con entrambe le note impugnate)
non prevede alcun seguito al parere negativo della Provincia medesima nei casi
di procedura con <silenzio-assenso>. Poichè,
secondo la ricorrente, in tale ipotesi il parere perderebbe qualsiasi efficacia
e rilevanza nel procedimento, ne risulterebbe lesa la competenza statutaria
garantita dal già richiamato secondo comma dell'art. 11 del d.P.R. 31 agosto 1972 n. 670.
La procedura cosiddetta del <silenzio-assenso>
è stata introdotta dalla normativa ministeriale, in sostituzione del
provvedimento autorizzativo espresso, in casi
determinati, e precisamente quando le aziende di credito intendano trasformare
in sportelli ordinari sportelli già esistenti ad attività
limitata, ed inoltre quando intendano trasferire sportelli bancari, o
installare sportelli automatici.
In tali casi diviene sufficiente la semplice comunicazione
da parte dell'azienda di credito, e l'operazione annunciata può essere
compiuta trascorsi quaranta giorni dal ricevimento della comunicazione, salvo
che il Ministero non ne abbia disposto entro detto termine la sospensione
provvisoria, con riserva di determinazione definitiva. A salvaguardia delle
competenze statutarie della Provincia, è previsto che l'azienda di
credito interessata invii la comunicazione contestualmente al Ministero del
tesoro, alla Banca d'Italia e alla Provincia medesima. In tal modo-e la
ricorrente ne dà atto-essa è posta in grado di esprimere il
proprio parere, sia col silenzio, se positivo, sia espressamente, se negativo.
Nell'ipotesi che il Ministero disponga la sospensione provvisoria, è
prevista-prima dell'adozione del provvedimento definitivo - la richiesta da
parte del Ministero stesso del parere della Provincia, che può essere
espresso nel termine di quaranta giorni.
La normativa è dunque del tutto rispettosa delle competenze
statutarie della Provincia autonoma, la quale in effetti si duole soltanto che
non sia previsto, nell'ipotesi di un suo parere negativo, l'obbligo per il
Ministero di adottare un provvedimento espresso, anche quando in
difformità da tale parere intenda consentire l'operazione; non
risulterebbero altrimenti evidenziate le ragioni per le quali viene disatteso
il parere anzidetto. Ma l'assunto della ricorrente è destituito di
fondamento. Ancora una volta la soluzione della controversia è offerta
da una rigorosa lettura della norma statutaria: essa è rispettata, una
volta che la Provincia è messa in condizioni di esprimere
tempestivamente, e quindi utilmente, il proprio parere; tale possibilità-come si è visto-è
garantita dal fatto che la Provincia è informata della progettata
operazione bancaria contestualmente al Ministero.
4.-Alla stregua delle considerazioni già svolte,
anche la terza censura risulta priva di fondatezza. Essa concerne la procedura
prevista dalla normativa ministeriale di cui al punto A), ultima parte, della
nota n. 915567/41 A per la istituzione in via temporanea di sportelli bancari
presso fiere, manifestazioni e mercati. La ricorrente si duole in primo luogo
di non essere stata posta in condizione di esprimere il proprio parere su tale
aspetto della normativa; a tale proposito vale quanto è già stato
detto in precedenza, che cioè la norma statutaria invocata non
attribuisce alcuna competenza alla Provincia quando si tratti di un
provvedimento ministeriale avente il carattere di normativa generale. In
secondo luogo, la ricorrente lamenta che a seguito della segnalazione da parte
dell'azienda di credito sia prevista soltanto l'ipotesi che il Ministero si
pronunci negativamente entro quindici giorni dal ricevimento della segnalazione,
senza alcun riferimento al parere della Provincia.
Ora, anche in questo caso,-a parte il rilievo che
trattandosi di istituzione di sportelli in via temporanea i termini devono
essere necessariamente abbreviati, e non avrebbe senso prevedere il complesso
procedimento di sospensione provvisoria seguita dalla determinazione
definitiva,-è sufficiente constatare che l'azienda di credito
interessata deve effettuare la segnalazione del proprio intendimento
contestualmente al Ministero del tesoro, alla competente Filiale della Banca
d'Italia e alla Provincia autonoma di Trento. Quest'ultima è così
posta in grado, sia pure nei termini abbreviati, di rendere utilmente il
proprio parere: tanto basta ad assicurare il rispetto della competenza
statutaria.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara che spetta allo Stato stabilire le nuove procedure
contenute nelle note del Ministero del tesoro n. 254942/41 A e n. 915567/41 A
del 21 giugno 1989 in materia di articolazione territoriale delle aziende di
credito nazionali nel territorio della Provincia autonoma di Trento.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 31/01/90.
Francesco SAJA, PRESIDENTE
Mauro FERRI, REDATTORE
Depositata in cancelleria il 02 Febbraio 1990.