SENTENZA N.41
ANNO 1990
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
Dott. Francesco SAJA Presidente
Prof. Giovanni CONSO
Prof. Ettore GALLO
Dott. Aldo CORASANITI
Prof. Giuseppe BORZELLINO
Dott. Francesco GRECO
Prof. Renato DELL'ANDRO
Prof. Gabriele PESCATORE
Avv. Ugo SPAGNOLI
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA
Prof. Antonio BALDASSARRE
Prof. Vincenzo CAIANIELLO
Avv. Mauro FERRI
Prof. Luigi MENGONI
Prof. Enzo CHELI
Dott. Renato GRANATA
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art.
21, secondo comma, della legge 31 maggio 1975, n. 191 (Nuove norme per il
servizio di leva), promossi con ordinanze emesse il 9 maggio 1989 (nn. 2 ordd.) e il 25 maggio 1989
dal T.A.R. della Sicilia - Sezione di Catania, iscritti ai nn.
421, 422 e 423 del registro ordinanze 1989 e pubblicate nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 38, prima serie speciale, dell'anno 1989.
Visti l'atto di costituzione di D'Angelo Salvatore nonchè gli atti di intervento del Presidente del
Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 28 novembre 1989 il Giudice
relatore Mauro Ferri;
uditi l'avvocato Nicolò Amato per D'Angelo Salvatore
e l'Avvocato dello Stato Luigi Siconolfi per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza emessa il 9 maggio 1989 (r.o. n. 421 del 1989), il T.A.R. della Sicilia - sezione di
Catania - ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 23, 52 e 97, primo comma,
della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art.
21, secondo comma, della legge 31 maggio 1975, n. 191 (Nuove norme per il
servizio di leva), "nella parte in cui non prevede che il termine per la
chiamata alle armi ivi disposto é perentorio".
Nel giudizio a quo il ricorrente Pitino
Salvatore - che aveva usufruito del ritardo nella prestazione del servizio di
leva per motivi di studio sino al 31 dicembre 1987 - ha chiesto l'annullamento,
previa sospensione, della cartolina precetto inviatagli dal Ministero della
difesa - Distretto di Siracusa - (in base alla quale aveva l'obbligo di
presentarsi il giorno 8 marzo 1989 presso il Battaglione Fanteria
"Savona" di stanza a Savona), per violazione della citata
disposizione della legge n. 191 del 1975, secondo cui "cessato il titolo
al ritardo, coloro che ne fruivano sono tenuti a prestare il servizio militare
con il primo scaglione o contingente chiamato alle armi se dell'Esercito o
dell'Aeronautica".
Il T.A.R. remittente rileva preliminarmente che la prevalente
giurisprudenza dei Tribunali amministrativi regionali (T.A.R. Veneto 21 gennaio
1986, n. 5; T.A.R. Friuli-Venezia Giulia 20 gennaio 1986, n. 5; T.A.R. Sicilia,
sezione di Palermo, 31 maggio 1988, n. 413), tra cui, in sede cautelare, lo
stesso T.A.R. Sicilia - sezione di Catania, interpreta la norma in questione
nel senso che essa impone all'Amministrazione un termine perentorio per
l'esercizio del potere di disporre la chiamata alle armi.
Senonchè, il Consiglio di Giustizia
amministrativa per la Regione Siciliana ha, con decisione n. 110 del 19 aprile
1989, annullato la anzidetta sentenza del T.A.R. Sicilia - sezione di Palermo,
sostenendo che il termine di cui al secondo comma del citato art. 21 ha
carattere meramente sollecitatorio nei confronti dell'Amministrazione.
Tale decisione, prosegue il T.A.R. remittente, lungi dal
costituire un precedente vincolante per il giudice di primo grado, assume,
però, indubbio rilievo in relazione all'esigenza di assicurare la
certezza del diritto; pertanto, in conclusione. esso afferma di "muovere
dal presupposto che la interpretazione del dato normativa prescelta dal giudice
d'appello sia corretta per ritenere la questione di costituzionalità
rilevante al fine della decisione dei gravame".
Quanto alla non manifesta infondatezza, il giudice a quo
osserva quanto segue.
La normativa che disciplina la chiamata alle armi per il
servizio di leva contiene una serie di disposizioni volte a limitare
temporalmente il potere di imposizione di tale servizio. In particolare, l'art.
3 della legge 31 maggio 1975, n. 191 prevede che la chiamata alle armi ha luogo
nell'anno in cui i giovani arruolati compiono il diciannovesimo anno di
età, dando facoltà al Ministro di anticipare o ritardare di un
anno la chiamata stessa quando speciali circostanze lo esigono; l'art. 100 dei d.P.R. 14 febbraio 1964, n. 237 dispone che é data
la facoltà di dispensare dal compiere la ferma di leva gli arruolati
eccedenti il fabbisogno quantitativo e qualitativo per la formazione dei
contingenti o scaglioni da incorporare.
Pertanto, di discrezionalità nel quid e nel quomodo non può parlarsi, essendo l'evenienza
regolata da rigide norme sostanziali e procedimentali, mentre anche la
discrezionalità nell'an é strettamente
vincolata dall'esistenza o meno della copertura di bilancio. La ovvia ratio delle predette norme sta sia nell'esigenza di
disciplinare temporalmente l'imposizione personale, che altrimenti sarebbe
sottratta alla riserva di legge, sia in quella di non pregiudicare la posizione
lavorativa del cittadino.
Il limite temporale della chiamata alle armi e il
conseguente interesse legittimo a conseguire la dispensa ex art. 100 lett. b
del d.P.R. n. 237 del 1964 rispondono quindi a
finalità che trovano puntuale affermazione in norme costituzionali, come
la stessa Corte costituzionale ha avuto modo di ritenere con la sentenza n. 164 del
1985, in ordine alla affermata natura non meramente ordinatoria del termine
di cui all'art. 3, secondo comma, della legge 15 dicembre 1972, n. 772,
sull'obiezione di coscienza.
Se, dunque, si ritenesse che l'art. 21 della legge n. 191
del 1975 deroghi al principio normativo anzidetto, disponendo che la chiamata
alle armi non va disposta entro un termine perentorio, risulterebbero violati:
a) gli artt. 3 e 52 della Costituzione, per
disparità di trattamento rispetto agli arruolati che non usufruiscono
del diritto al rinvio della chiamata alle armi, in quanto questi ultimi, in
base alle norme prima richiamate, devono essere depennati in caso di eccedenza
rispetto al fabbisogno dei contingenti nell'anno successivo al compimento del
diciannovesimo anno d'età;
b) gli artt. 23 e 52 della Costituzione, perchè si imporrebbe una prestazione personale
(servizio di leva) senza limiti temporali, e quindi senza indicazione del ]mute
e delle modalità la cui disciplina é coperta da riserva di legge;
c) l'art. 97, primo comma, della Costituzione, in quanto si
profilerebbe un esercizio delle potestà pubbliche non improntato alla
esigenza costituzionale del buon andamento e della imparzialità.
2.- La medesima questione é stata sollevata dallo
stesso T.A.R. della Sicilia - sezione di Catania con altre due ordinanze emesse
il 9 e il 25 maggio 1989 (r.o. nn.
422 e 423 del 1989) nel corso dei procedimenti promossi da Costarelli
Salvatore e D'Angelo Salvatore.
Le ordinanze, sia sulla rilevanza che sulla non manifesta
infondatezza, contengono argomentazioni identiche a quelle già esposte
sub 1.
3.- Si é costituito dinanzi a questa Corte D'Angelo
Salvatore, il quale svolge considerazioni adesive all'ordinanza di rimessione.
La difesa del D'Angelo rileva, in sintesi, che nello Stato
di diritto tutte le pretese dell'apparato autoritativo
non solo devono trovare fondamento in una previa norma di legge (principio di
legalità formale), ma anche una precisa delimitazione dell'ambito di
esercizio del potere pubblico (principio di legalità sostanziale) senza
di che per la sfera della libertà non resterebbe alcuna forma di
garanzia. Se si ammette una discrezionalità dell'Amministrazione nella
decorrenza della chiamata, si attribuisce ad essa un potere non delimitato
più dalla legge (in violazione dell'art. 52, secondo comma, della
Costituzione), che finisce per far coincidere tout court ferma e servizio
militare, in quanto, dovendosi individuare un limite alla pretesa dell'Amministrazione
per la ferma, se questo non é più quello del compimento
dell'età utile alla vestizione, dovrebbe ritenersi possibile il primo
incorporamento sino al compimento del 45° anno di età.
4.- É intervenuto in tutti i giudizi il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale
dello Stato, il quale conclude per l'infondatezza della questione.
Non é ravvisabile, ad avviso dell'Avvocatura, alcun
contrasto della norma censurata con l'art. 3 della Costituzione, in quanto vengono
raffrontate situazioni non omogenee, quali sono quella degli arruolati che non
usufruiscono del ritardo per motivi di studio rispetto a quella degli arruolati
che invece hanno usufruito di tale ritardo.
Ritenere perentorio il termine di cui all'art. 21 sarebbe
del tutto irragionevole sia perchè in tal modo
la chiamata alle armi finirebbe in pratica con l'essere decisa
dall'interessato, con conseguente eccessiva rigidità dell'azione
amministrativa, sia perchè significherebbe
porre per l'amministrazione una disciplina assai più restrittiva
rispetto a quella che regola la chiamata alle armi in generale (che ha luogo
nell'anno in cui i giovani compiono il 19° anno di età, con
facoltà per il Ministro di anticiparla o ritardarla di un anno) e, in
definitiva, favorire coloro che fruiscono del rinvio rispetto agli altri.
In conclusione, non appare irragionevole che il legislatore
non consideri perentorio il termine in questione; altro é il profilo
che, così interpretando la norma in esame, non si pone alcun termine per
la chiamata: la questione, infatti, é stata sollevata con specifico
riferimento alla perentorietà del termine di cui all'art. 21. In ogni
caso, conclude l'Avvocatura, resterebbe precluso alla Corte costituzionale di
sostituirsi al legislatore indicando un termine che contemperi le esigenze
dell'Amministrazione con quelle del chiamato alle armi.
Le considerazioni svolte valgono, infine, a ritenere non
sussistente neppure la violazione degli altri parametri invocati.
Considerato in diritto
1. -Le tre ordinanze del T.A.R. della Sicilia-sezione
di Catania -, emesse le prime due il 9 maggio e la terza il 25 maggio 1989,
sollevano in termini identici la medesima questione di legittimità
costituzionale. I giudizi vanno pertanto riuniti e decisi con unica sentenza.
2.-I giudici remittenti dubitano della legittimità
costituzionale dell'art. 21, secondo comma, della legge 31 maggio 1975, n. 191
(Nuove norme per il servizio di leva) <nella parte in cui non prevede che il
termine per la chiamata alle armi ivi disposto è perentorio>.
Il termine anzidetto, vale a dire <il primo scaglione o
contingente chiamato alle armi> dopo la cessazione del titolo al ritardo,
è disposto per coloro che fruivano del ritardo della prestazione del
servizio militare; secondo i giudici a quibus, la
mancata previsione della perentorietà di detto termine nei confronti
dell'Amministrazione che deve effettuare la chiamata sarebbe in contrasto con
gli artt. 3, 23, 52 e 97, primo comma, della Costituzione: con l'art. 3, per
disparità di trattamento rispetto agli arruolati i quali non
usufruiscono del ritardo, giacchè per questi,
ai sensi dell'art. 3, primo comma, della legge n. 191 del 1975, la chiamata
alle anni deve avvenire nell'anno del compimento del diciannovesimo anno di
età con possibilità di anticipo o ritardo di un anno; con gli
artt. 23 e 52, perchè viene imposta una
prestazione personale (servizio di leva) senza limitazione temporale, e quindi
senza indicazione del limite e delle modalità, in materia coperta da
riserva di legge; con l'art. 97, primo comma, in quanto si profila un esercizio
delle potestà pubbliche non improntato alla esigenza del buon andamento
e della imparzialità.
3.-Prima di passare all'esame dei profili così
prospettati, è opportuno rilevare-giacchè
a prima vista potrebbe sembrare che sussista nelle ordinanze di rimessione una
certa perplessità sull'interpretazione della norma denunciata-che i
giudici a quibus ricordano di aver condiviso in
più occasioni una prevalente giurisprudenza dei Tribunali amministrativi
regionali, che interpreta l'art. 21 della citata legge 191 del 1975 nel senso
che il termine ivi indicato debba essere considerato perentorio per
l'Amministrazione. Tuttavia, poichè il
Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione Siciliana ha ritenuto
invece tale termine meramente sollecitatorio, i predetti giudici a quibus ritengono di assumere la interpretazione del loro
organo d'appello, ed in base alla stessa sollevano la suesposta questione di
costituzionalità.
Del resto, anche il Consiglio di Stato, IV sezione, con la
decisione n. 890 del 9 dicembre 1989, giudicando su appello del Ministero della
difesa nei confronti della decisione n. 5/86 del T.A.R. Veneto, ha adottato la
medesima interpretazione, definendo .meramente ordinatori> per l'Amministrazione
militare i termini di cui alla norma in esame.
Quanto, poi, alla rilevanza della questione nei giudizi a quibus, essa, correttamente motivata, è comunque di
tutta evidenza. In conclusione, non possono sussistere dubbi di sorta circa
l'ammissibilità della questione stessa.
4. - In ordine logico il profilo di
incostituzionalità da esaminare per primo è quello relativo agli
artt. 23 e 52 della Costituzione.
La questione è fondata.
Alla stregua della interpretazione adottata dai giudici
remittenti, interpretazione che si uniforma - come si è visto - alla
giurisprudenza del Consiglio di Stato e del Consiglio di Giustizia
amministrativa per la Regione Siciliana, i termini previsti nell'art. 21,
secondo comma, della legge n. 191 del 1975 valgono soltanto a statuire un
obbligo per l'arruolato che ha usufruito del ritardo del servizio militare,
quando il titolo del ritardo sia cessato; tale lettura è del resto
suffragata dal tenore letterale della disposizione e dal contesto in cui essa
è inserita.
Ciò posto, viene però a mancare nella
disposizione in esame una previsione tassativa che circoscriva i limiti
temporali entro i quali l'Amministrazione debba disporre la chiamata alle armi.
Vero è che il potere dell'Amministrazione deve pur sempre essere
esercitato nel rispetto dei principi di ragionevolezza e di non manifesta
illogicità, nonchè secondo le regole
della buona amministrazione, di guisa che colui che, dopo la cessazione del
titolo al ritardo, venisse chiamato alle armi in tempi procrastinati in misura
eccessiva potrebbe sempre ricorrere al giudice amministrativo onde ottenere
l'annullamento dell'atto illegittimo dell'autorità; ma tale garanzia non
può essere ritenuta idonea a soddisfare il dettato dell'art. 52, secondo
comma, della Costituzione, rafforzato per giunta dal principio sancito
nell'art. 23.
4.1. - Non vi è dubbio che il servizio militare, pur
collegato al <sacro dovere della difesa della Patria> solennemente
affermato nel primo comma dell'art. 52 (rispetto al quale ha tuttavia
un'autonomia concettuale e istituzionale: v. sent. n. 164 del
1985), costituisce una prestazione personale, anzi la prestazione personale
per eccellenza e la più gravosa che possa ammettersi in una
società civile e democratica ed in uno Stato di diritto. La riserva di legge,
in ordine alla sua previsione e regolamentazione, scaturisce quindi già
dall'art. 23 della Costituzione che ha valore di principio fondamentale.
Aggiungasi, ad escludere qualsivoglia incertezza, che il Costituente ha voluto
-con il secondo comma dell'art. 52 - espressamente circoscrivere
l'obbligatorietà del servizio militare <nei limiti e modi stabiliti
dalla legge>, confermando così, ed in un certo senso estendendo, la
riserva; ad ulteriore garanzia del cittadino, si è poi precisato che
l'adempimento dell'obbligo militare non pregiudica la posizione di lavoro nè l'esercizio dei diritti politici. t la legge
quindi che, insieme con la durata e le altre caratteristiche del servizio
militare, deve stabilire il momento in cui l'obbligato verrà chiamato alle
armi: il cittadino ha bisogno di conoscere con certezza il periodo di vita in
cui, sottratto alle sue normali occupazioni, o agli studi o comunque alla
libera disponibilità del suo tempo e della sua persona, dovrà
assolvere all'obbligo impostogli dalla Costituzione.
Trattasi di un diritto che non può essere degradato
ad interesse occasionalmente protetto in rapporto al dovere
dell'Amministrazione di esercitare correttamente-secondo canoni di
ragionevolezza, di imparzialità, di rispondenza ai fini da perseguire -
un potere che, sia pure come estrema ipotesi, incontrerebbe soltanto il limite
finale del compimento del quarantacinquesimo anno di età. Che debba
essere la legge a determinare in modo tassativo lo spazio di tempo entro il
quale il cittadino può essere chiamato ad assolvere il servizio di leva,
è ulteriormente confermato dalla necessità di ridurre il
più possibile gli effetti negativi che tale obbligo determina nella
ricerca del lavoro, nella prosecuzione di studi postuniversitari, nell'avvio di
attività professionali od autonome, nei rapporti familiari. Del resto
l'art. 3 della legge n. 191 del 1975, che disciplina la chiamata delle classi
di leva, rispetta puntualmente il precetto costituzionale, in quanto
circoscrive tassativamente lo spazio di tempo entro il quale il Ministro per la
difesa può ordinare la chiamata, fissandolo nell'anno in cui il giovane
arruolato compie il diciannovesimo anno di età, con la
possibilità <quando speciali circostanze lo esigano> di
anticiparla o ritardarla di un anno.
L'art. 21, secondo comma, della citata legge deve pertanto
essere ritenuto costituzionalmente illegittimo, in quanto, disciplinando la
chiamata alle armi di coloro che hanno usufruito del ritardo dopo che ne sia
cessato il titolo, omette di prevedere un termine tassativo entro il quale
debba essere disposta la chiamata stessa, con conseguente indeterminatezza
temporale dell'obbligo di prestare il servizio militare.
4.2. Tuttavia, dalla riconosciuta incostituzionalità
della norma in esame non può scaturire la conseguenza prospettata dai
giudici a quibus. Questi richiedono sostanzialmente
che il termine ivi previsto come cogente per coloro che hanno beneficiato del
ritardo del servizio militare, una volta cessato il titolo di tale ritardo, sia
esso stesso da considerare perentorio per l'Amministrazione che deve disporre
la chiamata.
Ma si è visto che l'art. 3 della legge n. 191 del
1975 in ordine alla chiamata delle classi di leva prescrive che questa sia
effettuata nell'anno in cui i giovani arruolati compiono il diciannovesimo anno
di età, vale a dire in uno spazio di tempo che va dal 1o gennaio al 31
dicembre dell'anno anzidetto. Accanto a questa prescrizione di carattere
generale, lo stesso art. 3 conferisce al Ministro della difesa due
facoltà: una straordinaria ed eccezionale, (<quando speciali
circostanze lo esigano>), di anticipare o ritardare di un anno la chiamata;
un'altra, ordinaria, di chiamare alle armi le classi per contingenti o
scaglioni. Di quest'ultima facoltà il Ministero si avvale normalmente
per ragioni sia di bilancio, sia di organizzazione del servizio.
Sarebbe dunque una soluzione irragionevolmente difforme
dalla disciplina prevista dalla legge in via generale, quella di circoscrivere
lo spazio di tempo entro il quale il Ministro può disporre la chiamata
di coloro che hanno beneficiato del ritardo nei termini estremamente ristretti
previsti per l'obbligato dall'art. 21, secondo comma.
Il termine ultimo per l'Amministrazione va pertanto
ricavato dalla disposizione generale dell'art. 3 della legge, va delimitato cioé nello spazio di un anno che, così come
ordinariamente avviene, consente la chiamata per contingenti o scaglioni.
É! ovvio che, laddove l'art. 3 identifica l'anno
della chiamata delle classi in quello in cui i giovani arruolati compiono il diciannovesimo
anno di età, nell'ipotesi disciplinata dall'art. 21 l'anno non
può che essere quello che decorre a partire dalla data di cessazione del
titolo al ritardo. Non va invece estesa alla ipotesi suddetta la facoltà
del Ministro di ritardare la chiamata di un anno oltre il termine prefissato, poichè trattasi, come si è visto, di una
facoltà eccezionale subordinata all'esistenza di circostanze speciali
ipotizzabili in relazione alla chiamata generale delle classi, ma non di coloro
che hanno usufruito del ritardo.
4.3.-A tale soluzione la Corte perviene anche in
riferimento all'art. 3 della Costituzione indicato nelle ordinanze di
rimessione.
Infatti, premesso che, in relazione all'obbligo del
servizio militare ed alle garanzie relative che derivano dalla riserva di legge
sancita dall'art. 52 della Costituzione, la posizione di coloro che beneficiano
del ritardo è del tutto assimilabile a quella della generalità
degli arruolati, costituirebbe disparità di trattamento, in contrasto con
l'art. 3 della Costituzione, una regolamentazione dei termini temporali utili
per la chiamata alle armi diversa per coloro che hanno usufruito del ritardo
nei confronti di coloro che rispondono alla chiamata della loro classe di
appartenenza. Tale contrasto sussisterebbe, ove la norma ma impugnata non
venisse dichiarata costituzionalmente illegittima, in quanto gli arruolati che
hanno beneficiato del ritardo sarebbero sottoposti all'obbligo del servizio
senza la garanzia della tassativa previsione dei limiti di tempo entro i quali
può esser disposta la chiamata; ma sarebbe parimenti un ingiustificato
trattamento di favore quello di prevedere per i medesimi un limite più
ristretto rispetto a quello generale stabilito per la chiamata delle classi.
5. - Resta assorbito il profilo di censura relativo
all'art. 97 della Costituzione.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art.
21, secondo comma, della legge 31 maggio 1975, n. 191 (Nuove norme per il
servizio di leva), nella parte in cui non prevede che la chiamata alle armi di
chi ha fruito del ritardo del servizio militare sia disposta non oltre il
termine di un anno dalla data di cessazione del titolo al ritardo medesimo.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 31/01/90.
Francesco SAJA, PRESIDENTE
Mauro FERRI, REDATTORE
Depositata in cancelleria il 02 Febbraio 1990.