SENTENZA N.1104
ANNO 1988
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta
dai signori Giudici:
Prof.
Giovanni CONSO Presidente
Prof.
Ettore GALLO
Dott. Aldo
CORASANITI
Prof.
Giuseppe BORZELLINO
Dott.
Francesco GRECO
Prof.
Renato DELL'ANDRO
Prof.
Gabriele PESCATORE
Avv. Ugo
SPAGNOLI
Prof.
Francesco Paolo CASAVOLA
Prof.
Antonio BALDASSARRE
Prof.
Vincenzo CAIANIELLO
Avv. Mauro
FERRI
Prof.
Luigi MENGONI
Prof. Enzo
CHELI
ha
pronunciato la seguente
SENTENZA
nei
giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 6 del d.P.R. 29.3.73, n. 156 (recante <Approvazione del testo
unico delle disposizioni legislative in materia postale, di banco posta e di
telecomunicazioni>), e dell'art. 89 c.p.v. del r.d. 19.7.1941, n. 1198
(recante <Approvazione del regolamento di esecuzione dei titoli I, II e III
del libro II della legge postale e delle telecomunicazioni>), promossi con
le seguenti ordinanze:
1)
ordinanza emessa il 23.3.1987 dal giudice istruttore presso il Tribunale di
Roma nel procedimento civile vertente tra la s.r.l. Commercio Petroli e la
S.I.P. p.a., iscritta al n. 315 del registro ordinanze 1987 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 32/1 ss. dell'anno 1988;
2)
ordinanza emessa il 15.4.87 dal Tribunale di Roma nel procedimento civile
vertente tra Barone Francesco e la S.I.P. p.a., iscritta al n. 86 del registro
ordinanze 1988 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 12/1
ss. dell'anno 1988.
Visti gli
atti di costituzione della s.r.l. Commercio Petroli della S.I.P. p.a.
nonché gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito
nell'udienza pubblica del 27 settembre 1988 il Giudice relatore Enzo Cheli;
uditi gli
avvocati Stefano Orlandi e Franco Balducci per la
s.r.l. Commercio Petroli, Alfonso Palladino per la S.I.P. p.a. e l'Avvocato
dello Stato Giorgio D'Amato per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Considerato in diritto
1.-Le due
ordinanze di rimessione investono la costituzionalità delle stesse norme
sotto profili in larga parte concidenti: i giudizi
relativi vanno, pertanto, riuniti per essere decisi con un'unica sentenza.
2. -
Occorre preliminarmente esaminare l'eccezione di inammissibilità
prospettata dall'Avvocatura dello Stato nei confronti dell'ordinanza 23 marzo
1987 del giudice istruttore del Tribunale di Roma, sulla base di un asserito
difetto di legittimazione del giudice rimettente a sollevare la questione.
L'eccezione
è fondata.
In
proposito va rilevato come la questione proposta con tale ordinanza assuma
rilevanza pregiudiziale non tanto con riferimento alla decisione sul merito
della controversia, quanto con riferimento alla decisione relativa
all'ammissione di determinati mezzi (prova testimoniale e consulenza tecnica)
destinati a determinare il <quantum> della domanda risarcitoria.
Con
riferimento a tali incombenti non spetta, peraltro, al giudice istruttore la
competenza a emettere provvedimenti di carattere definitivo, che la legge ha
riservato al collegio chiamato a pronunciarsi sul merito della causa (cfr. sentt. nn.
109 del 1962, n.
44 del 1963). Non sussistono, pertanto, nella specie poteri decisori propri
del giudice istruttore, suscettibili di giustificare-secondo gli orientamenti
ripetutamente espressi da questa Corte (cfr. sentt. nn.
62 del 1966; 45
del 1969; 88
del 1970; 183
del 1972)-il promuovimento da parte dello stesso
di una questione di legittimità costituzionale.
3.-Il
giudizio va, di conseguenza, circoscritto all'esame della sola ordinanza di
rimessione adottata dal Tribunale di Roma in data 15 aprile 1987 (Reg. ord. n. 86/1988).
Con tale
ordinanza il Tribunale di Roma ha sollevato questione di legittimità
costituzionale degli artt. 6 d.P.R. 29 marzo 1973 n.
156 e 89 cpv. R.D. 19 luglio 1941 n.1198, nelle parti in cui limitano la
responsabilità del concessionario del servizio telefonico per le
interruzioni dovute a colpa del medesimo, in relazione all'art. 3 della
Costituzione.
La
disciplina in contestazione prevede: a) in generale, l'esclusione della
responsabilità dell'amministrazione statale e dei concessionari dei
servizi pubblici regolati dal codice postale <fuori dei casi e dei limiti
espressamente stabiliti dalla legge> (art. 6 d.P.R.
n. 156 del 1973); b) con riferimento particolare alle interruzioni del servizio
telefonico, l'obbligo per il concessionario, ove il disservizio sia dovuto a
sua colpa, di restituire all'abbonato il canone relativo a tutto il periodo
dell'interruzione ovvero di versare un'indennità ragguagliata al doppio
della somma che importerebbe l'abbonamento per il periodo di tempo in cui dura
l'interruzione, a seconda che questa non superi ovvero superi i dieci giorni
(art. 89, secondo comma, R.D. n. 1198 del 1941).
Ad avviso
del giudice rimettente tale disciplina verrebbe a determinare un'ingiustificata
disparità di trattamento fra concessionario ed utente, in grado di
alterare la natura sostanzialmente privatistica del rapporto fra gli stessi
intercorrente nonché di pregiudicare irragionevolmente l'equilibrato
componimento degli interessi posti in gioco attraverso la gestione del
servizio. A tali contestazioni la difesa dello Stato e della SIP contrappongono,
con argomentazioni analoghe, tre eccezioni pregiudiziali, secondo cui la
questione prospettata: a) sarebbe inammissibile per difetto di rilevanza nei
confronti di tutte le norme impugnate, essendo l'attore nel processo a quo
incorso nella preclusione derivante dalla mancata presentazione, prima della
proposizione dell'azione giudiziaria, del reclamo amministrativo previsto
dall'art. 20 del D.P.R. 29 marzo 1973 n. 156; b) sarebbe inammissibile quanto
meno nei confronti dell'art. 89 del R.D. n. 1198 del 1941, data la natura
regolamentare delle disposizioni contenute in tale decreto; c) in conseguenza
dell'eccezione di cui sub b), sarebbe, infine, inammissibile, sempre per
difetto di rilevanza, con riferimento all'art. 6 del d.P.R.
n. 156 del 1973 in se considerato, non essendo nella specie in contestazione il
principio generale da tale norma affermato in ordine alla possibilità di
apporre limiti alla responsabilità dell'amministrazione e dei
concessionari dei servizi, ma soltanto la concreta configurazione del limite
operata attraverso la norma regolamentare.
4.-La
prima di tali eccezioni non può essere condivisa.
L'ordinanza
di rimessione ha, infatti, sufficientemente motivato in ordine alla non
applicabilità, nella specie, dell'art. 20 del d.P.R.
n. 156 del 1973, quando ha rilevato che <il diritto fatto valere non rientra
tra quelli riconosciuti dal predetto atto normativo e non ricade pertanto sotto
il richiamato disposto di legge>. La tesi, per quanto controvertibile, trova
un fondamento adeguato, ai fini del giudizio sulla rilevanza, nella stessa
formulazione letterale dell'art. 89, dove non si richiama l'azione generale di
danno, ma soltanto le azioni dirette ad ottenere le indennità ed i
rimborsi previsti dallo stesso codice postale.
5. - Va,
invece, condivisa la seconda eccezione.
La natura
regolamentare del R.D. 19 luglio 1941 n. 1198 emerge sia dalla intitolazione
che dal procedimento di formazione di tale atto normativo ed e stata già
in precedenza accertata da questa Corte (cfr. ord.
n. 10 del 1984). Mancano, pertanto, i presupposti per un controllo diretto,
in questa sede, della legittimità costituzionale dell'art. 89, secondo
comma, di tale decreto.
6.
-L'inammissibilità della questione proposta nei confronti della norma
regolamentare non può, d'altro canto, comportare anche
l'inammissibilità, per difetto di rilevanza, delle censure formulate nei
confronti dell'art. 6 del d.P.R. n. 156 del 1973. Se
e vero, infatti, che il principio generale espresso da quest'ultima
norma-suscettibile di legittimare la possibilità di regimi più
restrittivi e differenziati di responsabilità per la pubblica
amministrazione-non forma oggetto diretto di contestazione, e anche vero che la
stessa norma, per quanto riguarda la sua particolare operatività
riferita alla società concessionaria del servizio telefonico, risulta in
concreto applicabile attraverso le specificazioni formulate nella fonte
secondaria, che, se pur temporalmente anteriore, e stata successivamente
richiamata a completamento del contenuto prescrittivo della norma primaria. In
proposito va rilevato come l'art. 2 del d.P.R. n. 156
del 1973, nel far salve le precedenti disposizioni regolamentari fino
all'emanazione del nuovo regolamento postale, abbia recepito e convalidato i
contenuti normativi di tali disposizioni, in quanto compatibili con il nuovo
testo unico, determinando di conseguenza l'integrazione della fattispecie
prevista dall'art. 6 dello stesso d.P.R. n. 156 con
quella contemplata nell'art. 89, secondo comma, del R.D. n. 1198 del 194l.
La terza
eccezione d'inammissibilità va, pertanto, respinta, essendo in concreto
rilevante la questione di costituzionalità dell'art. 6 del D.P.R. n. 156
del 1973 nella parte riferibile, secondo le specificazioni operate dall'art.
89, secondo comma, del R.D. n. 1198 del 1941, alla posizione della
società concessionaria del servizio telefonico.
8.-Passando
al merito della questione proposta, vanno innanzitutto richiamati i criteri che
hanno ispirato la sentenza
n. 303 del 1988 di questa Corte, in tema di limiti alla
responsabilità dell'amministrazione pubblica.
Tale
sentenza ha determinato la caducazione di una delle
norme contenute nella disposizione di cui è causa, avendo dichiarato
l'illegittimità costituzionale degli artt. 6, 28, 48 e 93 del d.P.R. 29 marzo 1973 n. 156 <nella parte in cui
dispongono che l'amministrazione delle Poste e delle Telecomunicazioni non e
tenuta al risarcimento dei danni, oltre all'indennità di cui all'art.
28, in caso di perdita o manomissione di raccomandate con le quali siano stati
spediti vaglia cambiari emessi in commutazione di debiti dello Stato>. Nella
motivazione di questa pronuncia e stato posto in luce come i servizi pubblici
essenziali, ai sensi dell'art. 43 Cost., debbano essere organizzati e gestiti
in forma d'impresa, secondo criteri di economicità, <i quali
comportano la conformazione dei rapporti con gli utenti come rapporti contrattuali,
fondamentalmente soggetti al regime del diritto privato>: di tal che,
nell'ordinamento attuale, non può più trovare alcuna
giustificazione l'esistenza di un <privilegio del fisco> a favore del
servizio postale, dal momento che tale servizio <non può essere
più considerato un bene patrimoniale dell'erario e si configura invece,
secondo il criterio organizzativo impartito dall'art. 43 Cost., come un'impresa
gestita dallo Stato in regime di monopolio, ossia come una forma di
partecipazione dello Stato all'attività economica>.
Tali
principi, affermati nei confronti del servizio postale, valgono a maggior
ragione nei confronti del servizio telefonico, dove la presenza di un rapporto concessorio tende ad accentuare le caratteristiche
imprenditoriali del servizio, nonché la sua naturale attrazione verso un
regime di diritto comune.
Questo
dato, se non conduce di per sé ad escludere la possibilità di
configurare, per la responsabilità del concessionario conseguente a
disservizio, una disciplina speciale, eventualmente ispirata a criteri
più restrittivi di quella ordinaria -disciplina rapportabile tanto alla
complessità tecnica della gestione quanto all'esigenza del contenimento
dei costi - non consente, d'altro canto, per quanto concerne la responsabilità
per danni dovuti a colpa del concessionario, deroghe così incisive al
regime comune suscettibili di alterare, al di la di ogni ragionevole
giustificazione connessa alle esigenze oggettive del servizio, l'equilibrato
componimento degli interessi dell'utente con quelli del concessionario (cfr.,
per profili analoghi, la sent. n. 132 del
1985, punto 4.3). E invero le limitazioni alla responsabilità del
concessionario del pubblico servizio, quando vengano in concreto enunciate in
sede normativa, oltre a dover trovare, per la loro incidenza nella sfera
dell'autonomia privata, un adeguato supporto nella legge o in altra fonte
primaria, dovranno, in ogni caso, essere tali da garantire un ristoro serio e
non fittizio del danno subito dall'utente per colpa del concessionario.
Tale
condizione non risulta nella specie rispettata, dal momento che la deroga al
principio di responsabilità prevista a favore della societa
concessionaria del servizio telefonico, attraverso il combinato disposto
dell'art. 6 del d.P.R. n. 156 del 1973 con l'art. 89
del R.D. n. 1198 del 1941, consente alla stessa-in caso di interruzioni dovute
a sua colpa- di sottrarsi, da un lato, per le interruzioni inferiori ai dieci
giorni consecutivi, ad ogni obbligo di risarcimento, e di limitare, dall'altro,
per le interruzioni di durata superiore, la propria prestazione risarcitoria
all'indennità prevista dal secondo comma dell'art. 89 del R.D. n. 1198
del 1941 (pari al doppio della somma che importerebbe l'abbonamento per il
periodo di tempo in cui dura l'interruzione). In ambedue le ipotesi, la deroga
apportata al principio della piena risarcibilità dei danni dovuti a
colpa e tale da alterare, per l'insussistenza o l'irrisorietà del
ristoro previsto, l'equilibrato componimento degli interessi riferibili alle
parti del contratto di utenza, non trovando, d'altro canto, una ragionevole
giustificazione nelle esigenze proprie del servizio pubblico.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara
l'illegittimità costituzionale dell'art. 6 del d.P.R.,
29 marzo 1973 n. 156 (<Testo unico delle disposizioni legislative in materia
postale, di bancoposta e di telecomunicazioni>),
nella parte in cui dispone che il concessionario del servizio telefonico non e
tenuto al risarcimento dei danni per le interruzioni del servizio dovute a sua
colpa, al di fuori dei limiti fissati nell'art. 89, secondo comma, del R.D. 19
luglio 1941 n. 1198 (<Regolamento di esecuzione dei titoli I, II e III del
libro II della legge postale e delle telecomunicazioni>).
dichiara
inammissibile la questione di illegittimità costituzionale sollevata dal
giudice istruttore del Tribunale civile di Roma con ordinanza del 23 marzo
1987.
Così
deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta,
il 12/12/88.
Giovanni
CONSO, PRESIDENTE
Enzo
CHELI, REDATTORE
Depositata
in cancelleria il 20 Dicembre 1988.