SENTENZA N.1033
ANNO
1988
REPUBBLICA ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta
dai signori Giudici:
Prof. Francesco SAJA, Presidente
Prof. Giovanni CONSO
Dott. Aldo CORASANITI
Prof. Giuseppe BORZELLINO
Dott. Francesco GRECO
Prof. Renato DELL'ANDRO
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA
Prof. Antonio BALDASSARRE
Prof. Vincenzo CAIANIELLO
Avv. Mauro FERRI
Prof. Luigi MENGONI
Prof. Enzo CHELI
ha
pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale degli
artt. 6, 7, 8 e 9 del d.l. 23 gennaio 1982, n. 9 contenente <Norme per
l'edilizia residenziale e provvidenze in materia di sfratti>, e della legge
25 marzo 1982, n. 94, dal titolo <Conversione in legge, con modificazioni,
del decreto-legge 23 gennaio 1982, n. 9, concernente norme per l'edilizia
residenziale e provvidenze in materia di sfratti>, promossi con ricorsi
delle Regioni Emilia - Romagna e Sardegna, notificati il 22 e 23 febbraio 1982
e il 2 aprile 1982, depositati in cancelleria rispettivamente il 2 e 4 marzo e
il 30 aprile successivi ed iscritti ai nn. 16, 18 e
25 del registro ricorsi 1982.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del
Consiglio dei Ministri;
udito nell'udienza pubblica del 22 marzo 1988 il
Giudice relatore Antonio Baldassarre;
uditi l'Avvocato Fabio Lorenzoni
per
Considerato in diritto
1. -I ricorsi indicati in epigrafe prospettano
varie censure d'illegittimità costituzionale nei confronti degli artt. 6, 7, 8
e 9 del decreto-legge 23 gennaio 1982, n. 9 (<Norme per l'edilizia
residenziale e provvidenze in materia di sfratti>), convertito, con
modificazioni, nella legge 25 marzo 1982, n. 94.
Più precisamente,
La stessa Regione chiede, inoltre, con specifico riferimento alle dedotte
violazioni dell'art. 77 Cost,
che sia disposta la sospensione cautelare del decreto-legge impugnato.
Infine, sempre
Poiché tutti e tre i ricorsi ora menzionati hanno ad
oggetto le medesime norme di legge, e opportuno riunire i relativi giudizi e deciderli
con un'unica sentenza.
2. Con
riferimento al ricorso presentato dalla Regione Emilia - Romagna, va
preliminarmente rilevato che l'avvenuta conversione del decreto-legge n. 9 del
1982 nella legge n. 94 del 1982 fa venir meno il presupposto sul quale si
basano le censure sollevate dalla ricorrente in relazione alla pretesa
violazione dell'art. 77 Cost. da parte del decreto stesso. Poiché, infatti,
Consequenzialmente a ciò, va considerata assorbita anche la richiesta avanzata dalla ricorrente per
ottenere la sospensiva dell'efficacia del medesimo decreto-legge.
3. - Sempre con riferimento al ricorso della Regione Emilia - Romagna, va
dichiarata la inammissibilità della questione
concernente gli artt. 6 e 8 del decreto-legge impugnato, involgente i profili
relativi agli artt. 97 e 117 della Costituzione.
In sede di conversione, infatti, sono stati sostituiti, con efficacia ex tunc, i primi due commi dell'art.
4. - Venendo al merito delle impugnazioni proposte tanto dalla Regione
Emilia-Romagna quanto dalla Regione Sardegna, va dichiarata l'infondatezza di
tutte le questioni sollevate, in quanto le norme
impugnate costituiscono parti integranti di norme fondamentali delle riforme
economico-sociali e, come tali, pongono limiti costituzionalmente giustificati
sia nei confronti della competenza legislativa delle Regioni a statuto
ordinario in materia di urbanistica (art. 117 Cost.), sia nei confronti della
competenza legislativa esclusiva spettante nella stessa materia alla Regione
Sardegna (art.
Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte (v., ad esempio, sentt. nn. 4 e 13 del 1964, 37 del 1966, 92 del 1968, 160 del 1969, 13 del 1980, 219 del 1984, 151 del 1986, 99 del 1987),
il limite delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali si
caratterizza sotto un triplice profilo: a) si deve trattare di norme
legislative dello Stato che - in considerazione del contenuto, della
motivazione politico- sociale e degli scopi che si prefiggono -presentino un carattere riformatore, diretto
a incidere significativamente nel tessuto normativo dell'ordinamento giuridico
o nella vita della nostra comunità giuridica nazionale (v., spec., sent. n. 219 del
1984); b) le stesse leggi, tenuto conto della tavola di valori
costituzionali, devono avere ad oggetto settori o beni della vita
economico-sociale di rilevante importanza, quali, ad esempio, <la
soddisfazione di un bisogno primario o fondamentale dei cittadini> (sent. n. 4 del 1964)
o un <essenziale settore economico del paese> (sentt.
n. 13 del 1964, e, analogamente, n. 219 del 1984);
c) si deve trattare, inoltre, di <norme fondamentali>, vale a dire della
posizione di norme-principio o della disciplina di istituti giuridici - nonchè delle norme legate con queste da un rapporto di coessenzialità o di necessaria integrazione-che rispondano
complessivamente ad un interesse unitario ed esigano, pertanto, un'attuazione
su tutto il territorio nazionale (sent. n. 160 del
1969) e che, in ogni caso, lascino alle Regioni, nelle materie di propria
competenza, uno spazio normativo sufficiente per adattare alle proprie
peculiarità locali i principi e gli istituti introdotti dalle leggi nazionali
di riforma (sent.
n. 219 del 1984).
Analizzata sulla base dei criteri appena accennati, la normativa oggetto
delle presenti impugnazioni risponde alle condizioni ivi stabilite. E ciò si
afferma non certo perché tutte le disposizioni impugnate sono rivolte a
modificare, direttamente o indirettamente, una legge, come la n. 10 del 28
gennaio 1977 (<Norme per la edificabilità dei
suoli>), che questa Corte ha già giudicato nel suo complesso come legge di
riforma economico- sociale (sent. n. 13 del
1980).
Infatti, come ha esattamente osservato la difesa della Regione Sardegna,
un ragionamento del genere sarebbe viziato, in quanto
farebbe dipendere da un carattere esteriore e relazionale - cioè dal rapporto
della norma abrogativa o modificativa rispetto a quella abrogata o
modificata-una qualificazione sostanziale, come il carattere riformatore di una
disciplina, la cui sussistenza va verificata per ogni norma in sé considerata.
Al contrario, il riconoscimento delle norme impugnate come appartenenti al
genere delle riforme economico-sociali dipende dalla
ricorrenza in concreto, in ognuna di esse, dei caratteri che la giurisprudenza
di questa Corte ha individuato come propri di tale categoria di norme.
4.1. - Secondo l'insindacabile giudizio del legislatore,
chiaramente desumibile dalla relazione al disegno di legge di conversione e dai
lavori preparatori parlamentari, il decreto- legge n. 9 del 1982 e la
conseguente legge (di conversione) n. 94 del 1982 hanno il precipuo scopo di
far fronte a una grave crisi nella disponibilità degli alloggi e a una
situazione di emergenza, caratterizzata dal blocco dell'attività edilizia,
attraverso la previsione di norme dirette ad agevolare l'acquisizione di
alloggi e, soprattutto, la ripresa dell'attività produttiva del settore.
Sempre secondo l'insindacabile giudizio del legislatore, una parte non
secondaria della responsabilità della situazione appena ricordata era da
attribuire al ritardato corso delle pratiche edilizie, dovuto alle lentezze
delle amministrazioni comunali competenti al rilascio degli atti di
assentimento che devono precedere i permessi rilasciati dagli stessi comuni, nonché alla concorrente macchinosità delle procedure legate
all'istituto del silenzio- rigetto, allora pressoché assolutamente dominante in
tal campo.
E sulla base di tale motivazione
politico-sociale che lo scopo preminente della legge n. 94 del 1982 é
costituito da un significativo e sostanziale allargamento delle ipotesi del
silenzio-assenso (o silenzio-accoglimento) sulle istanze di autorizzazione
gratuita e su quelle di concessione ad edificare per interventi di edilizia
residenziale, rispettivamente previsto dagli artt. 7, terzo comma, e 8, primo
comma, del predetto decreto - legge n. 9 del 1982, convertito, sul punto, senza
modificazioni.
Tali disposizioni, infatti, hanno esteso in modo rilevante l'area delle
ipotesi in cui il silenzio serbato dal Sindaco sulle istanze
per ottenere permessi di costruire a fini residenziali equivale ad accoglimento
delle stesse, un'area che, per l'innanzi, era circoscritta, nella legislazione
nazionale della materia, al caso previsto dall'art. 48 della legge 5 agosto
1978, n. 457 (<Norme per l'edilizia residenziale>), in base al quale
l'istanza al Sindaco per ottenere l'autorizzazione a eseguire interventi di
manutenzione straordinaria in un immobile si ha per accolta qualora il Sindaco
stesso non si pronunzi entro novanta giorni. E l'estensione é tale che, nel
settore considerato, l'istituto del silenzio-assenso ha sostituito il proprio
regime a quello del silenzio-rifiuto: un regime che
innova profondamente tanto il versante dei rapporti tra amministrazione e
cittadino, quanto il sistema di programmazione urbanistica, che, dato il
carattere dovuto o limitatamente discrezionale del titolo di legittimazione a
costruire nei casi contemplati dalla legge impugnata (carattere che
costituisce, per l'appunto, il presupposto dell'operatività del silenzio-assenso),
e messo in grado di funzionare in modo più rapido ed efficiente.
Sulla scorta dei motivi appena accennati, non si può dubitare che
l'introduzione del nuovo regime fondato sull'istituto del silenzio accoglimento
in un settore di vitale importanza, sia per la soddisfazione di elementari e
fondamentali bisogni dei cittadini (v., sentt. nn. 49 del 1987, 217 e 404 del 1988),
sia per l'attività produttiva e lavorativa del sistema economico del nostro
Paese (sent. n.
13 del 1980), rientri, in base ai criteri elaborati dalla consolidata
giurisprudenza di questa Corte, fra le norme fondamentali delle riforme economico-sociali.
Come tale, il nuovo regime non può non vincolare l'esercizio delle competenze
legislative regionali, compresa quella esclusiva, nel
campo dell'edilizia residenziale, salva sempre la libertà del legislatore
regionale, commisurata al proprio grado di autonomia, di regolare le modalità
attuative dell'istituto del silenzio- assenso, in conformità, ovviamente, con i
motivi che ne hanno suggerito l'estensione.
4.2. - Analogo discorso va fatto anche in relazione
alle censure che
Quest'ultimo articolo contiene alcune deroghe all'art. 13
della legge 28 gennaio 1977, n. 10, che aveva istituito e disciplinato i
programmi pluriennali di attuazione. In particolare, la norma impugnata, oltre
a esonerare i piccoli comuni (con popolazione fino a 10.000 abitanti) dal
dotarsi del programma pluriennale di attuazione e a prevedere lo snellimento
delle procedure di formazione dei predetti programmi
(eliminazione dell'approvazione regionale e dei pareri preventivi di altre
amministrazioni statali o sub-regionali), prevede, con norme temporanee
applicabili fino al 31 dicembre 1984, le opere che possono essere realizzate nelle
aree non comprese nei programmi pluriennali di attuazione, identificandole
negli interventi sul patrimonio edilizio esistente e negli interventi da
realizzare su aree comprese nei piani di zona e su aree di completamento che
siano dotate di opere di urbanizzazione primaria collegate funzionalmente con
quelle comunali.
Con la
sentenza n. 13 del 1980, questa Corte ha definito la legge n. 10 del 1977
come legge fondamentale di riforma economico- sociale
proprio con specifico riferimento, fra l'altro, alla previsione dei programmi
pluriennali di attuazione. Ed, invero, l'introduzione
di questo strumento urbanistico, com'é ampiamente riconosciuto, é diretta a
modificare profondamente le tecniche del governo pubblico del territorio, in
quanto, affiancando all'ordinaria pianificazione spaziale di vincoli o di
scelte conformatrici della proprietà una
programmazione temporale di attività, ne ha trasformato radicalmente il senso,
convertendole da strumenti essenzialmente negativi e impeditivi a strumenti di
impulso, che esigono un'interazione con le attività e i progetti dei privati. A
buon diritto, pertanto, l'art. 13 della legge n. 10
del 1977 e stato qualificato come norma fondamentale delle riforme
economico-sociali.
Di questa natura partecipano anche le disposizioni oggetto della presente
impugnazione, non solo per la parte che modifica il procedimento di formazione
dei programmi pluriennali di attuazione, ma anche per quelle che determinano i
comuni esonerati dalla adozione dei medesimi e
stabiliscono eccezioni temporanee al principio di edificazione soltanto nelle
aree comprese negli stessi programmi. La caratterizzazione di un istituto
giuridico, infatti, non é data soltanto dalla definizione del tipo e del
principio che l'ispira, ma anche dalla sua estensione
e dalla sua sfera di efficacia in tutte le connotazioni essenziali che
concorrono a definirle. Le eccezioni alla piena espansione di un principio non
sono, da questo punto di vista, accidenti insignificanti, ma piuttosto elementi
essenziali che concorrono a definire il principio stesso nella sua effettiva
portata e, quindi, nella sua caratterizzazione positiva. In tal senso é, del
resto, la costante giurisprudenza di questa Corte, che ha voluto significare
anche questo quando, a proposito delle norme fondamentali delle riforme
economico-sociali, ha affermato che <non si può escludere l'estensione di
tale qualifica a norme diverse da quelle contenenti i principi fondamentali
della riforma, purché legate con queste ultime da un rapporto di coessenzialità o di necessaria integrazione> (sentt. nn. 219 del 1984, 151 del 1986, 99 del 1987).
Né si può sostenere, in senso contrario, che la temporaneità delle
deroghe previste dall'art. 6, come del resto quella
relativa al silenzio-assenso sulle istanze di concessione (art. 8, primo
comma), rappresenti un ostacolo insormontabile al fine di considerare le une e
l'altra come parti integranti delle norme fondamentali delle riforme
economico-sociali. L'idea che debbano essere
<fondamentali> soltanto le riforme che non hanno limiti di tempo,
patrocinata in tal caso dalla Regione Sardegna, non é accettabile, sia perché,
se fosse vera, verrebbe espunta dalla categoria delle leggi in questione
proprio l'ipotesi più importante per la quale tale categoria é stata pensata in
Assemblea Costituente, cioè la programmazione economica (che é sempre a
termine), sia perché il carattere riformatore di una legge e sempre
commisurato, spazialmente o temporalmente, alla concreta situazione che il
legislatore intende cambiare.
Più in particolare, le due ipotesi contestate dalla Regione Sardegna sono
direttamente legate alle due cause che, nell'insindacabile valutazione del
legislatore, avevano portato alla crisi degli alloggi e alla stasi
dell'attività di costruzione: il ritardo della grande maggioranza delle Regioni
nell'adottare i programmi pluriennali di attuazione e la già ricordata lentezza
e macchinosità delle procedure comunali nel rilascio delle concessioni. Appare
allora chiaro che la temporaneità delle riforme in discussione - vale a dire la
previsione di eccezioni al principio dell'edificazione in aree comprese nei
programmi pluriennali di attuazione e l'applicabilità del silenzio-assenso
anche alle concessioni edilizie - mirano a riattivare
un meccanismo che si riteneva inceppato momentaneamente, per un insieme di
cause temporanee che hanno portato a una situazione di emergenza.
Per tali ragioni, anche le deroghe temporanee previste dall'art. 6 della legge n. 94 del 1982 si impongono, quali norme
fondamentali delle riforme economico-sociali, alle Regioni ad autonomia comune
e a quelle ad autonomia differenziata, che in ogni caso conservano in proposito
un ampio spazio normativo, poiché le ipotesi previste dall'articolo impugnato
costituiscono semplicemente un minimo al di sotto del quale le Regioni non
possono andare.
4.3. - Restano, infine, da considerare le altre censure che sia
Per quel che in questa sede rileva, l'art. 7 - non modificato in sede di
conversione - prevede (primo e secondo comma) alcune ipotesi di deroga al
principio di onerosità della concessione edilizia, stabilito dall'art. 3 della legge n. 10 del 1977. Del pari, l'art. 9 prevede, tanto nel testo originario, quanto in quello
risultante dalla legge di conversione, norme in deroga allo stesso principio,
determinando alcuni casi in cui il contributo per il rilascio della concessione
edilizia e dovuto in misura ridotta rispetto al suo ammontare ordinario, che,
ai sensi del suddetto art. 3 della legge n. 10 del 1977, va commisurato
all'incidenza delle spese di urbanizzazione nonché al costo di costruzione. In
altre parole, l'uno e l'altro articolo prevedono eccezioni o deroghe a un
medesimo principio, il quale rientra indubbiamente fra le norme fondamentali delle riforme economico- sociali, non tanto perché stabilito
in una legge che questa Corte ha già assegnato nella sua totalità a tale
categoria di norme (sent. n. 13 del
1980), ma piuttosto perché il principio di onerosità della concessione
incide profondamente su un punto nevralgico della disciplina della rendita
fondiaria, modificando radicalmente il precedente regime. Pertanto, anche in
tal caso vale il discorso svolto nel punto precedente della motivazione, in
base al quale anche le deroghe o le limitazioni di un principio, legate da un
rapporto di coessenzialità o di integrazione
necessaria con lo stesso, partecipano della sua stessa natura di norma
fondamentale delle riforme economico-sociali, in quanto concorrono a
determinare l'effettiva portata e la caratterizzazione positiva del principio
medesimo.
PER QUESTI MOTIVI
riuniti i giudizi indicati in epigrafe,
dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale degli
artt. 6, 7, 8 e 9 del decreto-legge 23 gennaio 1982, n. 9, intitolato <Norme
per l'edilizia residenziale e provvidenze in materia di sfratti>,
convertito, con modificazioni, con legge 25 marzo 1982, n. 94, sollevate, in
riferimento all'art. 77 della Costituzione, dalla Regione Emilia-Romagna con il
ricorso indicato in epigrafe;
dichiara inammissibili le questioni di
legittimità costituzionale degli artt. 6 e 8, sesto, settimo, ottavo, nono e
decimo comma, del decreto legge 23 gennaio 1982, n. 9, convertito, con
modificazioni, con legge 23 marzo 1982, n. 94 sollevate, in riferimento agli
artt. 97, 117 e 119 della Costituzione, dalla Regione Emilia-Romagna con il
ricorso indicato in epigrafe;
dichiara
non fondate le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 6, 7, 8 e 9
del decreto-legge 23 gennaio 1982, n. 9, convertito, con modificazioni, nella
legge 25 marzo 1982, n. 94, sollevate dalla Regione Sardegna in riferimento
all'art. 3, lett. f, dello Statuto di autonomia della medesima Regione (legge
cost. 26 febbraio 1948, n. 3) e, limitatamente agli artt. 7 e 9, dalla Regione
Emilia-Romagna, in riferimento all'art. 117 della Costituzione, con i ricorsi
indicati in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 27/10/88.
Francesco SAJA - Antonio BALDASSARRE
Depositata in cancelleria il 15/11/88.