SENTENZA N.1022
ANNO
1988
REPUBBLICA ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta
dai signori Giudici:
Prof. Giovanni CONSO, Presidente
Prof. Ettore GALLO
Dott. Aldo CORASANITI
Prof. Giuseppe BORZELLINO
Dott. Francesco GRECO
Prof. Renato DELL'ANDRO
Prof. Gabriele PESCATORE
Avv. Ugo SPAGNOLI
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA
Prof. Antonio BALDASSARRE
Prof. Vincenzo CAIANIELLO
Avv. Mauro FERRI
Prof. Luigi MENGONI
Prof. Enzo CHELI
ha
pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli
artt. 12 e 17, secondo comma, della legge 22 ottobre 1971, n. 865
(<Programmi e coordinamento dell'edilizia residenziale pubblica; norme sulla
espropriazione per pubblica utilità; modifiche ed integrazioni alle LL. 17
agosto 1942, n. 1150; 18 aprile 1962, n. 167; 29 settembre 1964, n. 847; ed
autorizzazioni di spesa per interventi straordinari nel settore dell'edilizia
residenziale, agevolata e convenzionata>), promosso con ordinanza emessa il
30 aprile 1987 dal Tribunale di Milano nel procedimento civile vertente tra Monfrini Massimo ed altri e il C.I.M.E.P.,
iscritta al n. 114 del registro ordinanze 1988 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 14/Ia s.s. dell'anno
1988;
Visti l'atto di costituzione di Monfrini
Massimo e del C.I.M.E.P. nonché
l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 27 settembre
1988 il Giudice relatore Gabriele Pescatore;
uditi gli avvocati Emilio Romagnoli per Monfrini Massimo e Mario Viviani per il C.I.M.E.P.
e l'Avvocato dello Stato Luigi Sicanolfi per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Considerato in diritto
1. - In via pregiudiziale va dichiarata l'inammissibilità della
costituzione di Regazzetti Angelo - affittuario dei
terreni espropriati-in quanto egli non era parte nel
giudizio a quo, mentre questa Corte ha costantemente affermato (cfr. da ultimo sentenze 25 febbraio
1988, n. 220; 7
aprile 1988, n. 412; 12 maggio 1988, n. 531)
che, nei giudizi di legittimità costituzionale in via incidentale, le parti
private legittimate a costituirsi sono soltanto quelle che, al momento
dell'emanazione dell'ordinanza di rimessione, avevano la qualifica di parte nel
giudizio a quo.
Ciò si evince dall'art. 25, secondo comma, della
l. 11 marzo 1953, n. 87, il quale attribuisce la facoltà di costituirsi nei
giudizi di legittimità costituzionale in via incidentale alle parti
destinatarie della notificazione dell'ordinanza di rimessione ai sensi
dell'art. 23: parti che sono, appunto, solo le <parti in causa> del
giudizio a quo. Inoltre, gli artt. 23 e 25 della l. 11
marzo 1953, n. 87, nonché gli artt. 2 e 3 delle Norme integrative per i giudizi
davanti alla Corte costituzionale- disponendo che l'ordinanza di rimessione
deve essere notificata alle parti del giudizio a quo, ove non sia stata letta
in dibattimento, che la regolarità della notificazione deve essere controllata
dal Presidente della Corte prima di disporre la pubblicazione dell'ordinanza
sulla Gazzetta Ufficiale e che dall'ultima notificazione decorre il termine
(perentorio) di venti giorni per la costituzione - regolano la costituzione
delle parti davanti alla Corte, e gli adempimenti connessi, in modo tale da
essere applicabili solo alle parti del giudizio a quo al momento della
emanazione dell'ordinanza di rimessione. Il che rende manifesta la voluntas legis di attribuire
soltanto a quelle parti la legittimazione a costituirsi dinanzi alla Corte
costituzionale.
2. - Il giudice a quo ha sollevato questione di legittimità
costituzionale degli artt. 12, primo comma (così come
mod. dal d.l. 2 maggio 1974, n. 115 e dalla successiva l. 28 gennaio 1977, n.
10) e 17, secondo comma della l. 22 ottobre 1971, n. 865, i quali prevedono,
rispettivamente, che il proprietario espropriando ha diritto di convenire con
l'espropriante la cessione volontaria degl'immobili per un prezzo non superiore
del 50 per cento all'indennità provvisoria determinata ai sensi degli artt. 16
e 17 e che, ove l'espropriazione riguardi un terreno coltivato da fittavolo,
mezzadro, colono o compartecipante, costretto ad abbandonarlo, a costui deve
essere corrisposta un'indennità aggiuntiva pari a quella spettante al
proprietario a norma dell'art. 16. Tali norme, in quanto
tuttora applicabili alle procedure espropriative di terreni a destinazione
edificatoria, secondo l'ordinanza di rimessione contrasterebbero con l'art. 42
Cost.: infatti le <maggiorazioni> da esse previste, dovendo essere
calcolate su indennità di espropriazione da liquidarsi-dopo le declaratorie
d'illegittimità costituzionale pronunciate con le sentenze 30 gennaio
1980, n. 5 e 21
luglio 1983, n. 223 -in base alla l. 25 giugno 1865, n. 2359, renderebbero
l'importo complessivo delle indennità di espropriazione di gran lunga superiore
al valore del bene espropriato.
3. - All'esame di tali questioni vanno premesse le seguenti
considerazioni.
L'art. 16 della l.22 ottobre 1971, n. 865
(modificato dall'art. 14 della l. 28 gennaio 1977, n. 10) ha previsto
l'istituzione di commissioni provinciali aventi il compito di stabilire (entro
il 31 gennaio di ogni anno), nell'ambito delle singole regioni agrarie
delimitate dall'I.S.T.A.T., il valore agricolo medio,
per il precedente anno solare, dei terreni, considerati liberi da vincoli di
contratti agrari, secondo i tipi di coltura effettivamente praticati.
L'indennità di espropriazione, secondo quanto disposto dai commi quinto, sesto
e settimo di detto art. 16, per le aree esterne ai centri edificati, doveva
essere commisurata al valore agricolo medio anzi detto, corrispondente al tipo
di coltura in atto nell'area di espropriazione. Per le aree comprese nei centri
edificati invece, l'indennità di espropriazione doveva essere commisurata al
valore agricolo medio della coltura più redditizia tra quelle che, nella
regione agraria in cui ricadeva l'area da espropriare, coprisse una superficie
superiore al 5 per cento di quella coltivata nella regione agraria stessa,
moltiplicata per determinati coefficienti.
Tali criteri di calcolo delle indennità di espropriazione-
originariamente applicabili alle sole espropriazioni d'immobili disposte per le
finalità indicate dall'art. 9 della l. n. 865 del 1971
- furono estesi dalla l. 27 giugno 1974, n.
Questa Corte, peraltro, con la sentenza 30 gennaio
1980, n. 5, dichiarò l'illegittimità costituzionale dei
commi quinto, sesto e settimo della l. n. 865 del 1971, come modificati
dall'art. 14 della l. n. 10 del 1977, per contrasto con gli artt. 3 e 42 della
Costituzione.
A seguito di tale pronuncia, la l. 29 luglio
1980, n. 385, stabili che le indennità di espropriazione, già regolate dalle
disposizioni dichiarate illegittime, fossero provvisoriamente liquidate secondo
i criteri previsti dalla l. n 865 del 1971, come modificati dalla l. n. 10 del
1977, salvo il conguaglio che sarebbe stato stabilito da apposita legge, da
emanarsi entro un anno (termine poi prorogato dal d.l. 29 maggio 1982, n. 298, conv. nella l. 29 luglio 1982, n. 481 e dalla l. 23
dicembre 1982, n. 943).
Anche queste norme, pero, furono poi dichiarate illegittime perché in
contrasto con gli artt. 42 e 136 della Costituzione (Corte cost. 21 luglio 1983, n. 223).
Va infine precisato che, in relazione alle anzi
dette declaratorie d'illegittimità costituzionale, costituisce ormai ius receptum - secondo quanto
emerge dalla successiva giurisprudenza di questa Corte (sentenza 21
dicembre 1985, n. 355; 30 luglio 1984 n.
231) e dal costante indirizzo della Corte di Cassazione - che esse
riguardano solo i criteri di determinazione delle indennità per le aree con
destinazione edificatoria.
Le norme in discorso sono, pertanto, tuttora applicabili
all'espropriazione di aree con destinazione agricola, in
relazione alle quali non é stato riconosciuto sussistente alcun profilo
d'incostituzionalità, stante il collegamento della liquidazione dell'indennità
con le effettive caratteristiche e con la destinazione economica del bene. E’
parimenti ius receptum che
per le aree a destinazione edificatoria, in conseguenza delle declaratorie
d'illegittimità costituzionale della normativa su riferita, l'indennità deve
essere liquidata- in mancanza di una disciplina sostitutiva delle norme caducate - sulla base del valore venale o di scambio del
bene, ai sensi dell'art. 39 della l. 25 giugno 1865,
n. 2359, che non era stata abrogata, ma solo derogata dalla l. n. 865 del 197l.
In particolare, l'indennità va liquidata in base alla normativa generale
della l. n. 2359 del 1865 anche riguardo alle espropriazioni di aree
edificabili per l'attuazione di piani di edilizia economica e popolare,
disposte ai sensi della l. n. 865 del 1971: infatti
l'art. 39 di quest'ultima legge-che aveva espressamente abrogato le norme
speciali in materia di espropriazione per la realizzazione dei piani di
edilizia residenziale pubblica (art.
4. - Il quadro giurisprudenziale e normativo ora disegnato consente di precisare il contenuto <attuale> della
disciplina della l. n. 2359 del 1865, per i riflessi che su essa possono
esplicare i relitti ancora vigenti-in tema di espropriazione di aree
edificatorie - della l. n. 865 del 1971 (artt. 12 e 17), che, come si e già
detto, non sono stati caducati dalle ricordate
dichiarazioni di illegittimità costituzionale.
L'indennizzo dell'espropriato, che e costituzionalmente garantito (art.
42, terzo comma Cost.) e che si configura come presupposto di legittimità del
provvedimento di espropriazione (cfr. art.
All'ammontare, in tal senso determinato, va aggiunto, ove ricorrano le
circostanze previste dagli artt. 64 e segg. di questa
legge, l'indennizzo per occupazione temporanea; circostanza che, secondo un
accenno dell'ordinanza di rimessione, sembrerebbe ricorrere nella fattispecie,
ma che non spetta a questa Corte di acclarare, non
essendo, tra l'altro, compresa nelle ipotesi alle quali si riferiscono le norme
sospettate di illegittimità costituzionale .
5. - Com'é noto, carattere distintivo dell'indennità di espropriazione,
nel sistema <puro> della l. n. 2359 del 1865, e quello della sua unicità.
Anche se sull'immobile coesistano, insieme con il diritto del proprietario,
diritti di altri soggetti (ad es., usufrutto, uso, servitù, dominio diretto),
l'indennità, nei detti limiti massimi del valore di scambio, é unica e spetta
esclusivamente al proprietario (art. 27, primo comma). Fa
eccezione l'ipotesi di enfiteusi, nella quale <l'indennità sarà accettata o
pattuita, anziché dal proprietario, dagli enfiteuti che trovansi in possesso
del fondo> (art. 27, secondo comma).
<Pronunciata l'espropriazione, tutti i diritti anzidetti si possono
far valere non più sul fondo espropriato, ma sull'indennità che lo
rappresenta> (art. 52, secondo comma, l. cit.).
In questa posizione si trovavano originariamente anche i conduttori degli
immobili oggetto di espropriazione, immobili che l'art.
La questione, sulla quale é chiamata a decidere
Chiarita, in generale, l'attuale posizione del proprietario circa
l'indennizzo - ed a parte il problema della
maggiorazione ad esso spettante in base al primo comma degli artt. 12 e
E’ al riguardo tuttora operante l'art. 17,
secondo, terzo e quarto comma della l. n. 865 del 1971, che non e stato toccato
dalle più volte menzionate declaratorie di illegittimità costituzionale.
Da questa norma si ricavano tre principii:
1) il fittavolo, il mezzadro, il colono e il compartecipante, costretti
ad abbandonare il fondo coltivato, sono titolari (cfr. Corte cost. 3 marzo 1988, n. 262) di uno specifico diritto
all'indennità di espropriazione, il cui contenuto sarà tra poco precisato;
2) essi sono autonomamente legittimati alla percezione di tale indennità
e all'azione per conseguirla;
3) l'indennità ad essi dovuta é da detrarre da
quella spettante al proprietario (cfr. Corte cost. 12 maggio 1988, n.
530, anche se relativa a fattispecie normativa regionale), determinata in
base al valore venale del bene espropriato.
La consistenza oggettiva dell'indennizzo dei predetti
soggetti é chiaramente desumibile dall'art. 17 terzo comma l. n. 865
cit.: essa consiste in una somma pari al valore agricolo medio, indicato dal
primo comma dell'articolo
La norma reca un autonomo riferimento al valore agricolo medio, che le
consente di rendere applicabile il criterio anzidetto, indipendentemente dallo
specifico richiamo, che pur contiene, all'art. 16.
Questo richiamo rafforza la validità e l'operatività del criterio del valore
agricolo medio, perché l'art. 16 e un precetto rimasto
pienamente operante rispetto ai fondi a destinazione agricola (cfr. Corte cost. 21
dicembre 1985, n. 355; 30 luglio 1984, n.
231 cit.).
Ed é indubbio che un fondo, oggetto di contratto
di affitto (come si verifica nella fattispecie, di cui e causa) o di mezzadria
o di colonia, ecc., é naturaliter agricolo, anche se
inerisce ad area a destinazione edificatoria.
Ha rilevato il Presidente del Consiglio, attraverso l'Avvocatura generale
dello Stato, che della presenza del coltivatore, rilevante per l'ordinamento,
non possa non tenersi conto in sede di determinazione del valore venale
rappresentante l'indennità di esproprio dovuta al proprietario, posto che la
stima non potrebbe, correttamente, essere riferita ad
un terreno <considerato libero da vincoli di contratti agrari>, nel
momento stesso in cui, in base alla legge, l'esistenza del contratto di affitto
assume autonoma rilevanza sul piano giuridico.
Nel riferire tale esatta considerazione,
Pare più coerente, stante l'autonomia del diritto all'indennizzo del
coltivatore (art. 17, ultimo comma, l. 865 cit.), compiere una distinta
operazione di determinazione di tale indennizzo, calcolato in base al valore
agricolo medio del fondo e dovuto direttamente al coltivatore, ai sensi del
terzo comma di quest'ultima norma, nel limite massimo del valore venale del
fondo stesso.
Si tratta di una precisazione di carattere non soltanto formale, in quanto risponde meglio alla titolarità del diritto del
coltivatore, sancito dalla norma ora richiamata, titolarità ed autonomia
rispetto all'indennizzo del proprietario, che non sarebbero poste nella giusta
luce qualora il valore agricolo, corrispondente alla perdita determinata
dall'<abbandono del terreno>, dovesse essere affidato ad un'operazione
unica, con giunta a quella di determinazione dell'indennizzo del proprietario.
Fermo il valore venale del terreno come limite massimo complessivo del
prezzo dell'operazione espropriativa, l'autonoma valutazione, entro detto
limite, e la diretta corresponsione al coltivatore della somma corrispondente
al valore agricolo medio, realizzano, per effetto
della lettura congiunta della l. 2359 del 1865 e dell'art. 17 della l. n. 865
del 1971, una deroga al principio innanzi richiamato della unicità
dell'indennizzo.
6. – E’ tempo di prendere in esame la posizione del proprietario
nell'ipotesi di cessione volontaria; per essa il primo comma dell'art. 12 della l. n. 865 del 1971 prevede una maggiorazione
dell'indennità <determinata ai sensi dei successivi artt. 16 e 17>.
E’ da premettere che e fuori discussione la vigenza di tutte queste norme
nel caso che si tratti di terreno agricolo; si pone, invece, il problema della
disciplina applicabile nella fattispecie di terreno edificatorio.
Nel primo caso, infatti, non essendo operanti le dichiarazioni di illegittimità costituzionale, la normativa della l. n.
865 del 1971 si esplica in tutta la sua pienezza; diversamente si prospetta la
questione nel secondo caso (fondo edificatorio), che contrassegna la
fattispecie in esame.
Anche il giudice a quo, nel formulare la questione, parte dalla
constatazione che la sentenza n. 5 del 1980 non ha dichiarato illegittimo
l'art. 12 della l. n. 865 del 1971.
In mancanza di tale declaratoria, l'ordinanza reputa che la norma sia
tuttora operante, perdendo però l'originario contenuto precettivo in relazione alla sopravvenuta applicabilità, alle
espropriazioni di aree a destinazione edificatoria, del criterio di
liquidazione dell'indennità di espropriazione costituito dal valore venale del
suolo, secondo la previsione della l. n. 2359 del
Siffatta strutturazione del quadro normativo va peraltro disattesa,
essendo in contrasto sia con l'interpretazione letterale che
con quella sistematica dell'art. 12 della l. n. 865 Va preliminarmente rilevato
che tale norma, mentre nei suo testo originario prevedeva che <i
proprietari, entro 30 giorni dalla notificazione dell'avviso di cui al quarto
comma dell'art. 11, possono convenire con l'espropriante la cessione volontaria
degli immobili, per un prezzo non superiore del 10 per cento all'indennità provvisoria>,
nel testo risultante dalle modificazioni apportate dal d.l. 2 maggio 1974, n.
115 e dalla l. 28 gennaio 1977, n. 10 dispone che <il proprietario
espropriando, entro trenta giorni dalla notificazione dell'abisso di cui al
quarto comma dell'art.
In tale formulazione viene fatto specifico e
vincolante richiamo all'art. 16 quale norma determinativa dei criteri di
commisurazione dell'indennità di riferimento per il calcolo della maggiorazione
del 50 per cento. Il testuale, esplicito richiamo all'art. 16
non può essere sostituito dall'interprete con il riferimento al criterio di
calcolo previsto dall'art.
In tal caso, il legislatore, attraverso il rinvio operato dal primo comma
dell'art.
7. - Da quanto precede, emerge l'inaccettabilità dell'interpretazione
dell'art. 12 sostenuta nell'ordinanza di rimessione.
Questa Corte ha già dichiarato manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 15 della stessa
l. n. 865 del
La vicenda in esame é del tutto omogenea a questa
ora ricordata e si ispira a un sicuro orientamento della Corte, relativo alla
non operatività di norme strutturalmente e/o funzionalmente collegate, nel caso
di invalidazione di una di esse a seguito della pronuncia di
illegittimità-costituzionale (cfr. al riguardo Corte cost. 26
marzo 1980, n. 42; 7 luglio 1976, n.
164).
Va pertanto affermato che l'art. 12, primo
comma, della l. n. 865 del 1971 (concernente la cessione volontaria
dell'immobile espropriando) in seguito alle declaratorie d'illegittimità
costituzionale anzidette, non é più applicabile all'espropriazione d'immobili
con destinazione edificatoria, essendo venuto meno un elemento intrinseco della
fattispecie normativa, essenziale al suo funzionamento.
D'altra parte, in un sistema, nel quale l'indennizzo é commisurato a
valori medi e astratti, avulsi dalla consistenza e dall'attitudine concreta del
bene, la maggiorazione per la cessione volontaria da parte del proprietario ha
una sua peculiare funzione nel senso che la spinta
della valutazione verso valori più vicini a quelli reali contribuisce ad
accelerare l'acquisizione del bene espropriando.
Riportato, per i terreni edificatori, l'indennizzo al valore venale o di
scambio, siffatta giustificazione perde gran parte del suo contenuto. Né é ipotizzabile
una maggiorazione che conduca l'indennizzo al di la del
valore venale, nel caso di cessione volontaria, non soltanto perché lo
impedisce l'art. 42, terzo comma, Cost., ma anche perché viene a mancare un
interesse del proprietario, costituzionalmente rilevante. Il proprietario non
può, infatti, pretendere dall'espropriante (normalmente, una pubblica
amministrazione, che deve valutare adeguatamente anche gli aspetti economici e
finanziari dell'operazione: Corte cost. 3 marzo 1988, n. 262 cit.) un prezzo maggiore del
valore di scambio del bene in una vendita tra privati.
Per le ragioni sopra esposte, entrambe le questioni sollevate dal giudice
a quo vanno dichiarate non fondate.
PER QUESTI MOTIVI
dichiara
non fondate, nei sensi di cui in motivazione, le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 12, primo comma e 17, secondo comma, della l. 22
ottobre 1971, n. 865 (<Programmi e coordinamento dell'edilizia residenziale
pubblica; norme sulla espropriazione per pubblica utilità; modifiche ed
integrazioni alle LL. 17 agosto 1942, n. 1150; 18 aprile 1962, n. 167; 29
settembre 1964, n. 847; ed autorizzazioni di spesa per interventi straordinari
nel settore dell'edilizia residenziale, agevolata e convenzionata>), sollevate
dal Tribunale di Milano con ordinanza 30 aprile 1987 (R.O.
n. 114 del 1988), in riferimento all'art. 42, terzo comma, Cost.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 26/10/88.
Francesco SAJA - Gabriele PESCATORE
Depositata in cancelleria il 09/11/88.