SENTENZA N.921
ANNO
1988
REPUBBLICA ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta
dai signori Giudici:
Dott. Francesco SAJA, Presidente
Prof. Giovanni CONSO
Prof. Ettore GALLO
Dott. Aldo CORASANITI
Prof. Giuseppe BORZELLINO
Dott. Francesco GRECO
Prof. Gabriele PESCATORE
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA
Prof. Antonio BALDASSARRE
Prof. Vincenzo CAIANIELLO
Avv. Mauro FERRI
Prof. Luigi MENGONI
Prof. Enzo CHELI
ha
pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli
artt. 1, lett. a, b e c, 2 e 4 secondo, terzo, quarto e quinto comma, del d.l.
7 settembre 1987, n. 371 (<Interventi urgenti di adeguamento strutturale e
funzionale di immobili destinati a musei, archivi e biblioteche e provvedimenti
urgenti a sostegno di attività culturali>), nel testo di cui alla legge di
conversione 29 ottobre 1987, n. 449, promosso con ricorso della Regione
Lombardia notificato il 3 dicembre 1987, depositato in cancelleria il 12
dicembre successivo ed iscritto al n. 24 del registro ricorsi 1987.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 21 giugno 1988
il Giudice relatore Gabriele Pescatore;
uditi l'avv. Valerio Onida
per
Considerato in diritto
1. - Si é già narrato che il D.L. 7 settembre 1987, n. 371
(<Interventi urgenti di adeguamento strutturale e funzionale di immobili destinati ai musei, archivi e biblioteche e
provvedimenti urgenti a sostegno delle attività culturali>), convertito con
modificazioni dall'art. 1, comma primo, l. 29 ottobre 1987, n. 449 autorizza la
spesa di lire 620 miliardi nell'anno 1987 per la realizzazione di un programma
di interventi urgenti volto a garantire: a) l'adeguamento strutturale e
funzionale degli immobili statali e di enti pubblici destinati a musei, archivi
e biblioteche, delle aree archeologiche e delle altre sedi del Ministero per i
beni culturali e ambientali; b) il restauro conservativo e il consolidamento
degli edifici in particolari condizioni di precarietà statica e funzionale di
interesse artistico e storico dello Stato e di enti pubblici, nonché il
restauro dei beni mobili connessi e del patrimonio archivistico e librario; c)
il restauro conservativo e il consolidamento di edifici in particolari
condizioni di precarietà statica e funzionale e il restauro dei beni mobili
connessi, di interesse artistico e storico, di proprietà di privati, fondazioni
ed associazioni legalmente riconosciute; d) l'acquisto di beni mobili ed
immobili di interesse artistico e storico, anche mediante l'esproprio e
l'esercizio del diritto di prelazione (art. 1).
Tale programma e finalizzato ad una migliore
fruizione pubblica del patrimonio culturale ed é predisposto dal Ministro per i
beni culturali, sentito il Consiglio nazionale per i beni culturali (art. 2, n.
1).
Il Ministro, sulla base delle richieste degli enti pubblici e dei privati
interessati, determina gli interventi diretti dello Stato e i contributi
relativi ad immobili di proprietà non statale, tenuto
conto delle esigenze di tutela e di valorizzazione, della distribuzione
territoriale, della consistenza e della rilevanza del patrimonio culturale
interessato e dei tempi di realizzazione (art. 2, n. 2).
Ai fini della predisposizione del programma, gli interventi sui beni
dello Stato nonché le richieste di interventi e di
contributi, debbono essere corredati dal relativo progetto di massima, con
l'indicazione dei tempi di esecuzione delle opere.
Quando trattasi di immobili di interesse
artistico e storico, l'intervento diretto dello Stato può riguardare l'intera
opera (art. 2, n. 4).
1.1. – E’ da osservare preliminarmente che in sede di conversione nella
l. n. 449 del d.l. n. 371 del 1987 sono state soppresse, nell'art. 1, comma primo, lett. a), le parole <dello Stato> (che
nel testo originario dello stesso decreto-legge, in conformità delle previsioni
della l. 27 giugno 1985, n. 332, relativa ad <interventi per la
ristrutturazione e l'adeguamento degli edifici adibiti a musei, gallerie,
archivi e biblioteche dello Stato, si riferivano ai musei, agli archivi e alle
biblioteche statali).
Lamenta il ricorso che l'art. 1, lett. a), del
d.l. n. 371 cit., col riferirsi anche ai musei e alle biblioteche di carattere
locale, violerebbe gli artt. 117, 118, 119 e 97 Cost., in relazione agli artt.
7 e 9 d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 3 e agli artt. 47,
49 e 126 d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616.
2.-Rileva
La l. 10 febbraio 1953, n. 62 (c.d. legge Scelba),
nel regolare (art. 9 del testo originario) le
condizioni per l'esercizio della potestà legislativa nelle materie attribuite
alla Regione dall'art. 117 Cost., rinviava tale esercizio (con precetto poi
abrogato dall'ultimo comma dell'art.
Erano previste inoltre attribuzioni regionali circa la spesa per la funzionalità e il miglioramento delle strutture stesse, non
che per il coordinamento delle relative attività (art. 7).
Tale ampia sfera di attribuzioni nella materia veniva
integralmente confermata nella sintesi normativa operata dall'art. 47 d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616.
E’ da sottolineare, inoltre, che
La costanza dell'attribuzione e l'ampia dimensione che la sequenza
normativa ha attribuito all'espressione <musei e biblioteche di enti
locali> contenuta nell'art. 117 Cost. (relativa non soltanto ai musei e alle
biblioteche dei comuni, delle province e delle regioni, ma anche a quelli di
enti pubblici non territoriali e di privati) individua nella Regione il
soggetto titolare, oltre che di potestà normativa, anche di attribuzioni
amministrative, concernenti la gestione e il finanziamento di tali beni.
L'art. 47 cit. del d.P.R. n. 616 del 1977
riassume la evoluzione normativa, svincolando la
competenza regionale dalla territorialità dell'ente e collegandola alla
località dell'interesse. Tale interesse non si identifica
soltanto con la struttura immobiliare (e con le cose da questa custodite), ma é
caratterizzato da profili dinamici, in quanto comprende, oltre la conservazione
e il funzionamento, l'uso pubblico e l'incremento dei beni e delle attività
attraverso essi realizzate.
Da qui il pieno fondamento della censura di violazione di tale competenza
(artt. 117 e 118 Cost.), operata dall'art. 1 lett. a)
del d.l. n. 371 del 1987, nella parte in cui inserisce nel programma degli
interventi da essa previsti i <musei e biblioteche di enti locali>.
3. - La violazione degli artt. 117, 118, 119 e 97 Cost. e dedotta anche
con riferimento alla normativa del d.l. n. 371 del 1987 e della relativa legge
di conversione concernente i <beni culturali>, individuati nelle cose
d'interesse artistico e storico, ai sensi della l. 1 giugno 1939, n. 1089, come
si desume dalla disciplina del d.l. n. 371 del 1987 cit. (cfr., in particolare,
gli artt. 1, lett. a, b, c, e d e 2, nonché 4, n. 5).
Su questa linea l'Avvocatura generale dello Stato, anche riguardo alle
finalità perseguite, ha ricondotto il nucleo della normativa del d. l.
impugnato al regime di <conservazione, integrità e sicurezza>, di cui al
capo II della l. n. 1089 del 1939 cit. (spec. artt. 14
e segg.).
Alle misure dirette di tutela dei beni culturali di proprietà pubblica e
privata si accompagnano, nel d.l. n. 371 interventi strumentali intesi a
renderne più efficace la conservazione e l'uso (adeguamento strutturale e
funzionale degli immobili e delle altre sedi del Ministero
dei beni culturali e ambientali, modernizzazione delle strutture e dei
servizi degli organi centrali, degli istituti centrali e degli uffici centrali
e periferici di questo Ministero: artt. 1, lett. a) e lett. e); art. 4, n. 5,
prima parte, d.l. n. 371 cit.).
Il ricorso lamenta la mancanza in tale disciplina di criteri di scelta e
di priorità, realizzando essa interventi finanziari <a pioggia> che,
proprio per tale loro caratteristica, inciderebbero sulla competenza
legislativa (e amministrativa) della Regione Lombardia, già esplicatasi
con organiche misure normative. La mancanza di criteri sarebbe aggravata, poi,
dal procedimento di determinazione del programma (art. 2), affidato
integralmente al Ministero per i beni culturali, con indicazioni generiche e
poco selettive, formulate con l'ausilio consultivo di un organo (Consiglio
nazionale per i beni culturali e ambientali) che non esprime adeguatamente
valori regionali.
3.1.-E’ da premettere, nella valutazione dei detti profili di illegittimità, che l'avvio e l'evoluzione normativa della
materia dei beni culturali sono caratterizzati dal costante riferimento allo
Stato delle relative competenze. Nella visione del legislatore, la posizione
della Regione si é venuta profilando come quella di un soggetto titolare di un'aspettativa di investi tura normativa, che non ha ricevuto
concreta ed efficace attuazione.
Tale situazione si comincia a delineare già in
sede di redazione del testo dell'art. 9 della Costituzione.
L'iniziale formulazione di tale articolo era la seguente: <il
patrimonio artistico e storico della Nazione é sotto la tutela dello Stato>.
La norma era, così, intesa ad escludere in materia
attribuzioni regionali e di altri enti locali territoriali.
Su proposta dell'on. Lussu, il termine
<Stato> fu sostituito con l'altro <Repubblica>, <per lasciare
impregiudicata la questione della autonomia
regionale> (Atti Assemblea costituente, Discussioni, pag. 3422).
Tale modifica é stata esattamente interpretata come diretta
a sostituire allo Stato - persona lo Stato - ordinamento, con
conseguente possibilità di aperture legislative, intese a svolgere il principio
risultante dalla modifica, chiamando all'azione per la tutela e l'incremento
dei <valori culturali> tutti i soggetti, provvisti di autonomia (dallo
Stato, alle Regioni, ai Comuni, alle Università ecc.).
La formulazione attuale dell'art. 9 Cost. traduce tale finalità: <
Le regioni a statuto ordinario, non escluse, per quanto si e detto, dalla previsione costituzionale, non ritrovano,
peraltro, nei loro Statuti specificazioni concrete di competenza nella materia.
Enuncia, ad esempio, l'art. 3, terzo comma, dello
Statuto della Regione Lombardia, approvato con l. 22 maggio 1971, n. 339, che
<
3.2.-L'evoluzione normativa non ha reso, dunque, operante l'apertura
contenuta nell'art. 9 della Costituzione: come si é
detto, gran parte degli statuti regionali ordinari e la legislazione di
trasferimento e di delega (oltre quella primaria in senso stretto) non hanno
introdotto norme sostanziali, attributive di competenza alle regioni e ad altri
enti locali.
Fatta eccezione per qualche regione a statuto speciale (cfr. art. 33,
secondo comma, dello Statuto della Regione Sicilia), ne risulta
la titolarità dello Stato delle attribuzioni in materia di beni culturali,
comprensive delle attività di carattere storico, librario, artistico,
archeologico, monumentale, paleo etnologico ed etno -
antropologico, poiché é stato delegato alle regioni, con specifiche norme, il
solo esercizio di talune funzioni amministrative di accertamento e di
vigilanza, nonché di proposta nei confronti delle autorità statali competenti
(cfr., ad es., artt. 8 e 35 d.P.R. 3 dicembre 1975,
n. 805).
Il d.P.R. n. 616 del '77 non ha modificato la
competenza statale del settore, ma ha semplicemente rinviato alla <legge
sulla tutela dei beni culturali> (che doveva essere emanata nel termine
ordinatorio del 31 dicembre 1979) la determinazione dei compiti da conferire
alle regioni ed agli enti locali (art. 48).
In conclusione, la situazione attuale delle competenze in materia può
essere riassunta nella enunciazione contenuta nel d.l.
14 dicembre 1974, n. 657 (istitutivo del Ministero per i beni culturali e
ambientali), come modificato dalla legge di conversione 29 gennaio 1975, n. 5 e
dal d.P.R. 3 dicembre 1975, n. 805. Gli artt. 1 e 2 di quest'ultimo decreto stabiliscono: <Il Ministero
per i beni culturali e ambientali provvede alla tutela e alla valorizzazione
dei beni culturali e ambientali, archeologici, storici, artistici, archivistici
e librari secondo la legislazione vigente.
Tutela ogni altro bene del patrimonio culturale nazionale che non rientri
nella competenza di altre amministrazioni statali o che gli sia attribuito da
leggi successive> (art. 1).
<I beni culturali sono patrimonio nazionale. Le regioni, oltre ad
esercitare le competenze stabilite dal decreto del Presidente della Repubblica
14 gennaio 1972, n. 3 e quelle eventualmente da trasferire o delegare ai sensi
dei decreti da emanarsi per l'attuazione della legge 22 luglio 1975, n. 382,
collaborano con l'amministrazione statale, nell'attività di tutela secondo modi
e forme che potranno essere stabiliti di comune accordo.
Le regioni concorrono all'attività di valorizzazione secondo programmi
concordati con lo Stato> (art. 2).
In attesa della preannunciata normativa di trasferimento o di delega,
nella quale dovrebbero essere definite le diverse competenze e il loro congiunto
operare per la tutela e l'incremento dei valori culturali, la situazione
normativa é caratterizzata dall'attribuzione allo Stato dei poteri inerenti
alla protezione del patrimonio storico ed artistico
della Nazione. La <collaborazione> con le regioni costituisce, peraltro,
un'affermazione anch'essa legislativamente sancita in un precetto (art. 2 d.P.R. n. 805 del 1975 cit.) che rende operante in materia
il principio che questa Corte ha costantemente affermato, rispetto ad analoghe
situazioni inerenti ai rapporti tra Stato e Regioni: quello di <leale
cooperazione>; <collaborazione>; <concerto delle azioni>, ecc.. Dovendosi affermare, in conclusione, che la normativa
attuale attribuisce alle regioni compiti di tutela e di valorizzazione, da
esplicarsi, rispettivamente, <secondo modi e forme che potranno essere
stabiliti di comune accordo con l'amministrazione statale> ovvero
<secondo programmi concordati con lo Stato> (art. 2 d.P.R.
n. 805 del 1975 cit.), ne deriva che la legislazione vigente non soltanto non
viola, quanto a tutela e gestione dei beni culturali, gli artt. 117, 118 e 119
Cost., ma si inspira a principi funzionali costituzionalmente corretti. E poiché
in siffatto contesto deve operare il d.l. n. 371 del
1987, appare chiaro che le censure che hanno ad oggetto tale disciplina si
rivelano, sotto i profili già indicati, infondate; esse, se mai, vanno riferite
ai modi di attuazione concreta della normativa.
4.-L'ultima parte del ricorso, ampiamente ripreso nella memoria della
Regione, concerne la disciplina posta dall'art. 4 del
d.l. n. 371 del 1987, nel testo di cui alla legge di conversione, in materia di
promozione di attività culturali, che si concretano in celebrazioni,
manifestazioni artistiche, congressuali, scientifiche ecc.. Si lamenta la
violazione della sfera regionale nella gestione di alcune espressioni
culturali, che non sono riconducibili al concetto di bene in senso proprio o
rispetto alle quali il bene si colloca in posizione meramente strumentale.
Pare opportuno, anche qui, il riferimento all'art. 9
Cost.. Per le considerazioni già svolte, questa norma
non postula una riserva statale, ma e intesa a promuovere il concorso o la
collaborazione, nella sfera di rispettiva competenza, delle strutture centrali
e locali per il migliore perseguimento di un grande obbiettivo di civiltà.
Secondo questa premessa va inquadrato il primo comma dell'articolo 49 del d.P. n. 616 del 1977, il
quale dispone: <le regioni, con riferimento ai propri statuti ed alle
proprie attribuzioni, svolgono attività di promozione educativa e culturale
attinenti precipuamente alla comunità regionale, o di- rettamente o
contribuendo al sostegno di enti, istituzioni, fondazioni, società regionali o
a prevalente partecipazione di enti locali e di associazioni a larga base
rappresentativa, nonché contribuendo ad iniziative di enti locali o di consorzi
di enti locali>.
Questa norma conferisce alle regioni, nell'ambito statutario e normativo
vigente, attribuzioni dirette alla promozione culturale, riferite all'ambito proprio,
col perseguimento di obiettivi diretti a valorizzare particolari testimonianze
della cultura regionale, sorreggendo con prevalenza l'azione delle
strutture istituzionali e associative locali.
4.l.-L'art. 4 del d.l. n. 371 del 1987 prevede
in particolare l'erogazione di contributi a sostegno ad attività ed iniziative
che riguardano il restauro di beni culturali pubblici e privati e la
realizzazione di manifestazioni culturali, artistiche, congressuali e
scientifiche, a carattere anche internazionale (n. 5). La norma individua
specificamente le attività inerenti a questo settore: celebrazioni di
anniversari di eventi culturali per le quali, alla data del 30 ottobre 1987, risulti istituito con decreto del Presidente della
Repubblica apposito comitato nazionale (n. 2); a questo vengono devoluti i
contributi destinati alla manifestazione (n. 3).
Per il sostegno di attività ed iniziative di
particolare prestigio culturale promosse da amministrazioni comunali e
provinciali ovvero da enti o fondazioni, con il patrocinio del Presidente della
Repubblica e con il contributo finanziario delle regioni, il Ministro per i
beni culturali e ambientali assegna tali contributi agli enti promotori (n. 4).
Osserva
E’ da avvertire al riguardo che il patrocinio del Presidente della
Repubblica conferisce alle dette attività ed
iniziative rilevanza nazionale, rilevanza che non e esclusa dalla coesistenza
di un contributo regionale, dato che tali attività ed iniziative, pur essendo
promosse dalla Regione e avendo presumibilmente con questo ente un particolare
nesso territoriale, ben possono assumere rilevanza nazionale. Questa più ampia
sfera di incidenza non fa peraltro venir meno l'origine
e il ruolo promozionale della Regione (anche per la contribuzione da essa
erogata), ma gli conferisce un più alto ed ampio rilievo, che non risulta
incompatibile con la provenienza locale della scelta.
Quanto agli altri interventi previsti nel n. 2 dell'art. 4, ritiene
Può concludersi, relativamente alle censure
mosse all'art. 4 del d.l. n. 371, che la norma non incorre in dedotti vizi di
illegittimità. E’ da soggiungere che, per quanto concerne le attività e le
iniziative che riguardano il restauro di beni culturali pubblici e privati (n.
5), esse si riferiscono a beni, la cui rilevanza nazionale é stata già posta in
luce (cfr. n. 3.1 e 3.2).
5. - Il motivo del ricorso, che concerne la violazione dell'autonomia
finanziaria della Regione (art. 119 Cost.), con tiene
uno specifico riferimento all'art. 126 d.p. n. 616
del 1977 che vieta allo Stato di <conservare o istituire nel bilancio
capitoli con le stesse denominazioni e finalità di quelli soppressi e comunque
relativi a spese concernenti le funzioni trasferite>.
La censura non é fondata, dato che, per quanto concerne i musei e le
biblioteche di enti locali-materia di pertinenza regionale - l'eventuale
fabbisogno per essi previsto e inglobato nell'onere complessivamente fissato in
620 miliardi (art. 5 d.l. n. 371 cit.), sì che, esclusa la devoluzione ai musei
e alle biblioteche anzidetti, tale stanziamento può provvedere più
adeguatamente ad altri settori, ai quali legittimamente attiene.
Il sistema normativo, che si é delineato, non appare caratterizzato da
inefficienza e mancata trasparenza dell'attività amministrativa nonché
sovrapposizione di finanziamenti, essendo le diverse azioni destinate a operare
o a cooperare in settori a ciascuna propri. Ne sussiste un automatico concorso
di attribuzioni tra loro contrastanti, con conseguente inefficienza
amministrativa; si é visto che il concorso può ben realizzare processi
integrativi, connessi al razionale impiego delle attività e delle risorse.
PER QUESTI MOTIVI
dichiara
l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, lett. a) del d.l. 7 settembre 1987,
n. 371 (<Interventi urgenti di adeguamento strutturale e funzionale di
immobili destinati a musei, archivi e biblioteche e provvedimenti urgenti a
sostegno di attività culturali>), convertito con modificazioni dall'art. 1
comma primo, della l. 29 ottobre 1987, n. 449, nella parte in cui si riferisce
ai <musei e biblioteche di enti locali>;
dichiara
non fondate le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 1 lett. b) e
c), 2 e 4 commi secondo, terzo, quarto e quinto del suddetto d.l. 7 settembre
1987, n. 371, come convertito, in riferimento agli artt. 117, 118 e 119 Cost.,
sollevate con il ricorso della Regione Lombardia 2 dicembre 1987 (R. ric. n. 24
del 1987).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della
Consulta, il 08/07/88.
Francesco SAJA - Gabriele PESCATORE
Depositata in cancelleria il 28/07/88.