SENTENZA N.769
ANNO
1988
REPUBBLICA ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori Giudici:
Prof. Francesco SAJA, Presidente
Prof. Giovanni CONSO
Prof. Ettore GALLO
Prof. Giuseppe BORZELLINO
Dott. Francesco GRECO
Prof. Renato DELL'ANDRO
Prof. Gabriele PESCATORE
Avv. Ugo SPAGNOLI
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA
Prof. Antonio BALDASSARRE
Prof. Vincenzo CAIANIELLO
Avv. Mauro FERRI
Prof. Luigi MENGONI
Prof. Enzo CHELI
ha
pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale
dell'art. 1 del D.L. 23 dicembre 1976, n. 850 (Norme relative al trattamento
assistenziale dei ciechi civili e dei sordomuti), convertito, con
modificazioni, in legge 21 febbraio 1977, n. 29 e dell'art. 14 septies aggiunto al D.L. 30 dicembre 1979, n. 663
(Finanziamento del Servizio sanitario nazionale nonché proroga dei contratti
stipulati dalle pubbliche amministrazioni in base alla L. 1o giugno 1977, n.
285, sulla occupazione giovanile) dalla legge di conversione 29 febbraio 1980,
n. 33, promosso con ordinanza emessa il 30 aprile 1983 dal Pretore di Modena
nel procedimento civile vertente tra Lucchi Felicita e l'I.N.P.S., iscritta al
n. 567 del registro ordinanze 1983 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 329 dell'anno 1983;
Visti l'atto di costituzione di Lucchi Felicita nonché
l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 9 febbraio 1988
il Giudice relatore Ugo Spagnoli;
udito l'Avvocato dello Stato Paolo Cosentino per
il Presidente del Consiglio dei ministri.
Considerato in diritto
1. - Con l'ordinanza indicata in epigrafe, il Pretore di Modena dubita, in riferimento agli artt. 3 e 38, primo comma, Cost., della
legittimità costituzionale degli artt. 1 del d.l. 23 dicembre 1976, n. 850,
(nel testo convertito, con modificazioni, in l. 21 febbraio 1977, n. 29) e 14 septies del d.l. 30 dicembre 1979, n. 663 (introdotto con
la legge di conversione 29 febbraio 1980, n. 33). Con tali disposizioni sono
stati considerevolmente elevati i limiti di reddito ostativi al conseguimento
delle prestazioni economiche di invalidità
rispettivamente per gli invalidi civili assoluti (dal 1° gennaio 1977) ed anche
per gli invalidi civili parziali, mutilati, ciechi civili e sordomuti (dal 1°
luglio 1980): limiti che in precedenza - ai sensi dell'art. 3 d.l. 2 marzo
1974, n. 30 e dell'art.
Le predette disposizioni sono censurate nella parte in cui non estendono
i più favorevoli limiti reddituali ivi previsti agli aspiranti al conseguimento
della pensione sociale. L'esigenza di pari trattamento
delle prestazioni considerate (pensione sociale e pensione o assegno mensile di
invalidità) discende ad avviso del giudice a quo, dal fatto che esse hanno la
medesima funzione assistenziale e presuppongono fattori invalidanti
(rispettivamente, l'età avanzata ovvero le predette cause di inabilità) che lo
stesso legislatore ha considerato equivalenti, sia prevedendo in precedenza
identici limiti reddituali, sia disponendo l'automatica sostituzione della
pensione sociale alla pensione o assegno di invalidità al compimento del
sessantacinquesimo anno (artt.
2. - All'esame della questione giova premettere un sia pur sommario cenno
sull'evoluzione della disciplina legislativa della materia.
Con l'art. 26 della citata legge n. 153 del
1969, il legislatore ha per la prima volta garantito il diritto al
conseguimento di una pensione sociale ai cittadini residenti che risultino
sprovvisti di reddito ed abbiano superato la soglia del sessantacinquesimo anno
di età, oltre la quale e improbabile che chi - per mancanza di lavoro o
precarie condizioni fisiche - versa in condizione di bisogno, riesca a
procurarsi i mezzi di sostentamento. La legislazione successiva ha poi provveduto ad aumentare, in più riprese, l'importo iniziale
di detta pensione, e lo ha altresì assoggettato a perequazione automatica in
funzione dell'indice del costo della vita (art.
Per circoscrivere, inoltre, l'erogazione di tale trattamento assistenziale ai soggetti versanti in effettive condizioni
di bisogno, da un lato se ne e prevista l'incompatibilità (o comunque la non cumulabilità)
con altre prestazioni sociali - quali rendite o prestazioni economiche
previdenziali e assistenziali continuative (ivi compresa la pensione di guerra,
ma ad eccezione degli assegni familiari)-; dall'altro, sono stati stabiliti
precisi limiti reddituali, pur se considerando i soli redditi assoggettati ad
IRPEF. In particolare, col citato art.
D'altro canto, con la legge 30 marzo 1971, n. 118, il legislatore ha
provveduto in ordine alla condizione del cittadino
inabile al lavoro, disponendo la corresponsione di una pensione al totalmente
inabile e di un assegno mensile a chi versi in situazione di non collocamento
al lavoro ed abbia ridotta in misura superiore ai due terzi la capacita
lavorativa (artt. 12 e 13). Tali prestazioni sono erogate ai cittadini di età
compresa tra il 18° ed il 65° anno di età, al
compimento della quale e prevista la loro automatica trasformazione nella
pensione sociale (art. 19); e correlativamente, nei medesimi artt. 12 e 13 e
previsto che le condizioni economiche richieste per la corresponsione della
pensione o dell'assegno siano identiche a quelle stabilite per l'attribuzione
della pensione sociale.
Tale scelta legislativa di parificazione dei limiti di reddito e stata
poi esplicitamente confermata tanto con la l. n. 114 del 1974 (art. 8) quanto
con la l. n. 160 del 1975 (artt. 3 e 7). Ma da essa il
legislatore si e discostato: in un primo tempo, per i
soli invalidi civili assoluti, prevedendo in favore di essi il raddoppio del
limite di reddito vigente in via generale (art.
Ne é risultata, così, una notevole
divaricazione-evidenziata dal giudice a quo - rispetto alla disciplina dettata
ai fini della pensione sociale. Con l'art. 9 della
legge 26 febbraio 1982, n. 54-di conversione del d.l. 22 dicembre 1981, n. 791
-, peraltro, il legislatore ha stabilito non solo l'incompatibilità
dell'assegno mensile (di cui all'art.
Dal più recente provvedimento legislativo nella materia in esame,
intervenuto nelle more della presente decisione (l. 21 marzo 1988, n. 93, di
conversione del D.L. 8 febbraio 1988, n. 25), si dirà più dettagliatamente in
seguito.
3.-La questione sollevata si fonda su un duplice
presupposto: il primo, costituito dall'identica natura assistenziale dei due
trattamenti considerati, essendo tanto la pensione sociale che la pensione (o
assegno) d'invalidità corrisposte in base ad una condizione d'inabilita al
lavoro e di carenza dei mezzi necessari per vivere (art. 38, primo comma, Cost..); il secondo, derivato dal primo, costituito dal
principio dell'automatica sostituzione dell'un trattamento all'altro al
compimento del sessantacinquesimo anno di età, con cui si mira all'attribuzione
di un'identica prestazione assistenziale a chi versi in stato di bisogno e sia
da ritenere, per ragioni di salute o di età, inabile al lavoro.
Nel dettare tale principio - introdotto con l'art. 19 1 n. 118 del 1971 e
ribadito negli artt. 10 e
Ha ritenuto invece, in via presuntiva, che l'inabilita
connessa all'età avanzata sia praticamente indistinguibile da quella derivante
ai parzialmente inabili da pregresse condizioni di salute; e che pertanto
quest'ultima, al compimento dei sessantacinque anni, sia da considerare
assorbita nella prima, si che entrambe diano titolo, nelle medesime condizioni
di bisogno, ad un'identica prestazione assistenziale.
Essendo in genere le previsioni legislative di necessita
fondate sull'id quod plerumque accidit, non può certo
contestarsi la razionalità di tale presupposizione e del correlativo sistema
normativo.
Logiche conseguenze di siffatto sistema, fondato sull'unicità della
prestazione assistenziale, sono da un lato la
fissazione del limite dei sessantacinque anni per il riconoscimento
dell'invalidità civile e l'attribuzione delle relative prestazioni economiche,
dall'altro la previsione dell'automatica sostituzione a queste della pensione
sociale al compimento di tale età e, correlativamente, la fissazione di
identici limiti reddituali ai fini delle prestazioni dell'uno e dell'altro
tipo.
Se vi é, infatti, sostanziale equivalenza tra le
condizioni invalidanti che impediscono di procacciarsi i mezzi di
sostentamento, non hanno ragion d'essere differenziazioni nell'individuazione
delle condizioni di bisogno che danno titolo al sostegno solidaristico della
collettività ne ha senso che, dopo l'età suddetta, si riconoscano stati di
inabilità, superiore ai due terzi, che essa già di per se presuntivamente
comporta.
La coerenza del sistema é stata vulnerata, non tanto con la legge n. 29
del 1977, ricognitiva della speciale condizione degli invalidi civili assoluti,
quanto con la disposizione dell'art. 14 septies della legge n. 33 del 1980, relativa agli invalidi
civili parziali (quinto comma), sulla quale appunto il giudice a quo fa
essenzialmente leva nel prospettare le proprie censure: le quali sono
incentrate sia sul divario da tale norma determinato quanto ai limiti di
reddito per i soggetti non coniugati, sia, e soprattutto, sulla disposta
esclusione, a tali fini, del cumulo con i redditi del coniuge.
4. - Ora, in via di principio non e certamente lecito, alla stregua del
combinato disposto degli artt. 3 e 38, primo comma,
Cost., dar luogo a disparità di trattamento tra soggetti aventi diritto a
prestazioni assistenziali a carico della collettività perché versanti in
analoghe condizioni di bisogno e di incapacità - per ragioni di salute e/o di
età - di procacciarsi i necessari mezzi di sostentamento. Ma il realizzare
l'omogeneizzazione, a parità di condizioni, tra i livelli reddituali idonei ad individuare lo stato di bisogno, così come il por mano
all'opportuno adeguamento dei livelli di prestazione, é compito che spetta al
legislatore e non a questa Corte.
E’ invero principio costantemente affermato che al paradigma del
principio di uguaglianza non può farsi ricorso quando le disposizioni di legge
ordinaria, dalle quali si pretende di trarre il tertium
comparationis, si rivelino
derogatorie rispetto alla regola desumibile dal sistema normativo e perciò
insuscettibile di estensione ad altri casi, pena l'aggravamento, anziché
l'eliminazione, dei difetti di coerenza di esso (cfr., sentt.
nn. 46/1983 e 6/1988).
Nel caso di specie il carattere derogatorio (e temporaneo) dello
scostamento tra il limite di reddito individuale previsto dall'impugnato art. 14 septies ai fini dell'assegno
mensile di invalidità e quello fissato per l'attribuzione della pensione
sociale e dimostrato dal fatto che il legislatore, a distanza di meno di due
anni, ha disposto la sospensione della perequazione automatica del primo, si da
pervenire progressivamente prima ad un riavvicinamento e poi ad un sostanziale
riallineamento al secondo (art. 9 d.l. n. 791 del 1981, conv.
in l. n. 54 del 1982).
Il collegamento così ripristinato dimostra che la norma impugnata non può
essere intesa come frutto di un indirizzo legislativo volto a spezzare il
collegamento sistematico tra trattamenti di invalidità
e pensione sociale ed a dettare per i primi una disciplina autonoma.
E’ ben vero che una regola analoga a quella di cui al citato art. 9 non é stata assunta in riferimento al limite derivante dal
cumulo col reddito del coniuge, che col medesimo art. 14 septies
é stato rimosso ai fini dei trattamenti di invalidità pur continuando ad
operare per l'erogazione della pensione sociale. Ma ciò non appare indice di
un'univoca scelta legislativa diretta ad invertire il
principio del cumulo fin allora vigente per tutti i trattamenti assistenziali
qui considerati ed a fondare il ricorso alla solidarietà generale, sulla
considerazione del solo reddito individuale del soggetto, prescindendo
dall'intervento solidaristico delle collettività minori ed in particolare
dall'eventuale stato di abbienza del coniuge non
separato.
Innanzitutto, se così fosse stato, il legislatore non si sarebbe indotto
a condizionare l'aumento della pensione sociale, disposto con l'art.
Ma ciò che soprattutto convince del carattere derogatorio dell'impugnato
art. 14 septies e il recente
esito legislativo della vicenda - da cui ha preso le mosse la pretesa dedotta
nel giudizio a quo-concernente la riconoscibilità dell'invalidità civile agli ultrasessantacinquenni e l'attribuibilità,
quindi, ai medesimi della pensione sociale sulla base di più favorevoli limiti
di redditi previsti per gli invalidi.
Si é già rilevato, al riguardo che la regola legislativa sia univocamente
nel senso della riconoscibilità dello stato di in
valido civile solo agli infrasessantacinquenni e
dell'attribuzione della pensione sociale a carico dell'INPS al compimento di
tale età (artt. 12, 13 e
Essendo stata contestata, in sede di giurisdizione ordinaria, la
legittimità di tale prassi, detto Ministero ha richiesto al riguardo il parere del Consiglio di Stato.
Con il parere reso il 3 aprile 1987 (I sezione, n. 463/87), detto
consesso ha innanzitutto escluso che potesse essere negata la pensione sociale
ai soggetti già titolari di pensione o assegno d'invalidità che fruissero di
redditi contenuti nei limiti previsti per tali prestazioni ma superiori a
quelli fissati per la prima; con ciò evitando la paradossale conseguenza che
dalla divaricazione tra i due limiti si era ritenuto
di trarre in talune decisioni giudiziarie. Ma il Consiglio di Stato ha anche
chiarito, nel contempo, che, ove un trattamento
d'invalidità non persista al trattamento dei sessantacinque anni, la pensione
sociale non può essere attribuita se non ai soggetti fruenti dei redditi per
essa previsti.
Il Governo ha allora proposto - col D.L. 9 dicembre 1987, n. 495-di
legittimare la suddetta prassi amministrativa attraverso una norma di interpretazione autentica degli artt. 10 e
Col successivo D.L. 8 febbraio 1988, n. 25, il Governo ha quindi proposto
l'attribuzione della pensione sociale ai soggetti riconosciuti invalidi dopo i
sessantacinque anni e fruenti di redditi superiori ai limiti per essa previsti,
limitatamente: a) a coloro cui detta pensione fosse stata già liquidata
dall'INPS, ma non erogata in ragione dell'interpretazione del dettato
legislativo di cui al citato parere del Consiglio di
Stato; b) a coloro cui, comunque, la condizione d'invalido civile fosse già
stata riconosciuta alla data di entrata in vigore del decreto.
Con la legge n. 93 del 1988, il Parlamento ha però convertito il decreto
solo in riferimento alla categoria sub a) (salva la
sanatoria degli effetti del D. L. n. 495 del 1987): e ciò induce ad una duplice
conclusione.
Innanzitutto il legislatore, precludendo il protrarsi della prassi
amministrativa riconosciuta illegittima dal Consiglio di Stato e così impedendo
l'ulteriore vulnerazione del
sistema fondato sull'unicità della condizione di bisogno idonea a dare titolo
ai trattamenti di invalidità parziale ed alla pensione sociale, ha
implicitamente confermato l'intendimento di non rendere definitiva la frattura
nel sistema, prodotta dall'impugnato art. 14 septies
della legge n. 33 del 1980: onde ne consegue che il trattamento vigente per gli
inabili parziali deve continuare a ritenersi derogatorio rispetto a quello
stabilito per le pensioni sociali, per le quali quindi non può perciò invocarsi,
per il principio d'uguaglianza, l'allineamento ai contenuti derogatori.
Dall'altro lato, il permanere di una situazione di incoerenza
nel sistema, in difetto di interventi legislativi idonei a dare una soluzione
organica ai complessi problemi connessi al trattamento degli invalidi civili e
al rapporto con quello relativo alla pensione sociale, condurrebbe
successivamente
PER QUESTI MOTIVI
dichiara
l'inammissibilità della questione di legittimità costituzionale degli artt. 1
del d.l. 23 dicembre 1976, n. 850, convertito, con modificazioni, in l. 21
febbraio 1977, n. 29 (Norme relative al trattamento assistenziale dei ciechi
civili e dei sordomuti) e 14 septies del d.l. 30
dicembre 1979, n. 663 introdotto con la legge di conversione 29 febbraio 1980,
n. 33 (Finanziamento del Servizio sanitario nazionale nonché proroga dei
contratti stipulati dalle pubbliche amministrazioni in base alla L. 1o giugno
1977, n. 285, sulla occupazione giovanile) sollevata, in riferimento agli artt.
3 e 38, primo comma, Cost., dal Pretore di Modena con l'ordinanza indicata in
epigrafe (r.o. 567/83).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 22/06/88.
Francesco SAJA - Ugo SPAGNOLI
Depositata in cancelleria il 07/07/88.