SENTENZA N.535
ANNO 1988
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori
Giudici:
Dott. Francesco SAJA
Presidente,
Prof. Giovanni CONSO
Prof. Ettore GALLO
Dott. Aldo CORASANITI
Prof. Giuseppe BORZELLINO
Dott. Francesco GRECO
Prof. Renato DELL'ANDRO
Prof. Gabriele PESCATORE
Avv. Ugo SPAGNOLI
Prof. Francesco Paolo
CASAVOLA
Prof. Antonio BALDASSARRE
Prof. Vincenzo CAIANIELLO
Avv. Mauro FERRI
Prof. Luigi MENGONI
Prof. Enzo CHELI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di
legittimità costituzionale degli artt. 1, 10 e 25 del r.d.l. 21 febbraio
1938, n. 246, convertito nella legge 4 giugno 1938, n. 880 (Disciplina del
canone di abbonamento radiotelevisivo), promosso con ordinanza emessa il 14
maggio 1982 dal Tribunale di Torino nel procedimento civile vertente tra Ronchini Diego ed altri e l'Amministrazione delle Finanze
dello Stato, iscritta al n. 914 del registro ordinanze 1982 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 149 dell'anno 1983.
Visto l'atto di
costituzione di Ronchini Diego ed altri, nonchè l'atto di intervento del Presidente del
Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica
del 9 marzo 1988 il Giudice relatore Ettore Gallo;
uditi l'avv. Innocenzo Gorlani per Ronchini Diego ed
altri e l'Avvocato dello Stato Ignazio F. Caramazza
per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Considerato in diritto
1.-Quantunque già da
tempo sia cessata la situazione conflittuale, per le ragioni teste accennate,
la Corte tuttavia e chiamata a decidere la questione per il periodo
intercorrente fra il 1979 e il 1983.
D'altra parte, la questione
proposta e di grande interesse, anche sociale, in quanto investe il rapporto
intercorrente fra cittadino utente e servizio pubblico di rilevante importanza,
gestito dallo Stato tramite concessionario.
Nei termini in cui il
giudice rimettente ha sollevato la questione, la sua risoluzione sembra postulare
lo scioglimento del quesito circa la natura della prestazione numeraria che si
richiede al cittadino per godere del servizio. Anche se poi il parametro
costituzionale invocato (art. 3) non e probabilmente il solo ad interferire
nella vicenda di legittimità, atteso il collegamento del servizio
pubblico de quo con l'art. 21 Cost. trattandosi di pubblica informazione e dei
mezzi atti a diffonderla.
Ma già per dare
risposta al problema della natura di quella prestazione, e quindi del
particolare rapporto intercorrente fra cittadino e concessionario, é
l'intera legislazione che disciplina il servizio a venire in esame.
Nel corso dei tempi,
infatti, dal lontano 1925, quando si ebbero le prime modeste installazioni
radiofoniche, l'importanza del servizio e andata progressivamente crescendo,
coinvolgendo mezzi tecnologici sempre più sofisticati e, nel dopoguerra,
la stessa diffusione delle immagini mediante gli impianti di trasmissione
televisiva.
Tutto ciò ha
comprensibilmente comportato modificazioni nella natura del rapporto fra i
cittadini ed il servizio; e la legislazione ne porta i segni attraverso
ripensamenti ed incertezze, e spesso anche con qualche scoordinamento rispetto
alla normativa complementare. In guisa che l'identificazione dell'esatta fisionomia
giuridica che rapporto e prestazione da ultimo hanno assunto nel contesto di
una legislazione complessa, talvolta utilizzante terminologie equivoche,
postula la necessita di prendere in considerazione almeno i momenti cruciali
degli accennati sviluppi.
2.-Invece l'ordinanza di
rimessione, pur correttamente mettendo a fuoco gli aspetti essenziali del
problema, ha limitato la sua censura alla lontana legge fondamentale,
rappresentata dal r.d.l. 21 febbraio 1938, n. 246 (convertito nella l. 4 giugno
1938 n. 880), investendone gli artt. 1, 10 e 25.
Con ciò non
s'intende escludere che la legge denunziata non possa in qualche modo
contribuire al chiarimento dei concetti e alla progressiva costruzione
dell'istituto, tanto più che essa e spesso richiamata dalle leggi
successive, che hanno anche direttamente inciso sul suo stesso testo (si veda
l'art. 19, interamente sostituito ex art. 3 d.l. 1o febbraio 1977 n. 11
convertito nella legge 31 marzo 1977, n. 90): del resto, essa e comunque
rimasta come struttura fondamentale e portante delle leggi successive. Si vuol
dire, pero, che in definitiva essa rappresenta, pur sempre, uno dei momenti
dello sviluppo normativo, ma concerne in particolare le radiotrasmissioni e gli
apparecchi radioriceventi, risentendo dello stato dei rapporti che in allora
regolavano il servizio.
Così se é
vero che nella legge in parola si parla di <abbonamento alle
radioaudizioni> che viene tenuto ben distinto dalla <tassa sulle
concessioni governative> (art. 19) é pur vero, però, che poi,
per il ritardo nel pagamento del canone, la legge prevede una
<soprattassa> pari all'ammontare del canone ritardato (art. 20).
Ne potrebbe poi essere
decisivo il riferimento all'art. 1 (o all'art. 19) dove si fonda l'obbligo al
pagamento del canone sulla detenzione di apparecchi <atti o adattabili>
alla ricezione delle radioaudizioni, perchè
evidentemente la legge si riferisce alla capacita dello strumento a ricevere:
nel senso, cioé, che il canone e dovuto anche
se l'apparecchio non e al momento in grado di funzionare ma é
<adattabile alla ricezione>.
Il problema, invece, che
qui é proposto é un altro. Si vuol conoscere, cioé,
se il cosiddetto <canone> sia dovuto anche nell'ipotesi in cui
l'apparecchio non può ricevere per la semplice ragione che nella zona
non ci sono segnali; in altri termini, le diffusioni via etere, o via filo,
della RAI non arrivano in quei luoghi.
A questo punto,
perciò, sembra assumere rilievo la natura della prestazione che dal
cittadino si richiede per il godimento del pubblico servizio.
In proposito, sia la
giurisprudenza della Corte di Cassazione, quanto quella stessa di questa Corte
(sent. 81 del 1963), non hanno dubbi sulla natura fiscale della prestazione, su
cui questa Corte, anzi, richiama la definizione normativa di <tassa>. Ed,
in realtà, il legislatore, approvando la Convenzione per la concessione
alla RAI dei servizi di radio audizione, televisione e telediffusione (d.P.R. 26 gennaio 1954 n. 180), attribuiva natura di
<tassa> ai canoni di abbonamento alle radioaudizioni e alla televisione
circolare: natura, cui già la riscossione ex officio degli importi e
delle soprattasse, l'esazione coattiva e il privilegio (artt. 25 e 26 r.d.l. n.
246 del 1938) avevano dato supporto concettuale, anche se era stato rilevato
che esistono entrate patrimoniali dello Stato, di natura sicuramente non
fiscale, che pure godono di riscossione ex officio coattiva.
Peraltro, ciò non
impedisce, poi, alla legislazione successiva, anche la più recente, di
ritornare alla voce <canone di abbonamento>, mentre e singolare che il d.P.R. 26 ottobre 1972 concernente la cosiddetta
<Imposta sul valore aggiunto>, dichiari esenti dall'imposta <le
operazioni relative alla riscossione dei tributi> (art. 10 n. 5), ma
sottoponga all'aliquota del 2% i canoni di abbonamento alle radiodiffusioni
circolari (Parte II, n. 36).
Tutto ciò dimostra
l'effettiva sussistenza di quei ripensamenti, di quelle incertezze e di quegli
scoordinamenti che più sopra si erano accennati.
Tuttavia-come si é anticipato -la già citata
sentenza di questa Corte non ha avuto dubbi sulla natura di <tassa> che
spetterebbe al canone di abbonamento, sia facendo leva sul carattere pubblico
del servizio, che lo Stato esercita tramite la Società concessionaria,
sia in virtù della pure citata norma (art. 1 del d.l. n. 246 del 1938)
che impone l'obbligazione, indipendentemente dalla volontà negoziale
dell'utente, per il solo fatto <di una mera possibilità di uso del
servizio> mediante l'apparecchio posseduto.
Autorevole dottrina ha,
però, negato che l'indubbia qualità pubblica del servizio svolga
ruolo decisivo, dato che l'esercizio di un pubblico servizio ben può
assumere carattere imprenditoriale, come accade per l'Azienda autonoma delle
FF.SS. o per quelle municipalizzate dell'acqua, del gas etc...:
e sarebbe solo la particolare natura tecnica del mezzo usato a rendere
necessaria la forfettizzazione del prezzo, che non cesserebbe,
per ciò solo, di avere tale qualità. Mentre, poi, l'apparecchio,
mediante cui si utilizza il servizio, sarebbe un <bene a circolazione
controllata>, come gli autoveicoli, le armi da fuoco, i preziosi etc... Per il resto, non si dovrebbero confondere
espressioni di autotutela amministrativa, che é prevista anche per
contratti di diritto privato, con i caratteri impositivi propri
dell'attività tributaria.
3.-Ma, anche a prescindere
dalle incertezze del legislatore e dai dubbi insinuati dalla dottrina, é
proprio sul concetto stesso di <tassa> che poi si annidano non poche
perplessità. Infatti, tralasciando altre definizioni piuttosto
problematiche, sembra che non possa almeno prescindersi,
nella nozione di <tassa>, da una relazione fra il tributo ed un atto
dell'autorità che apporta al privato un vantaggio, senza tuttavia che
ciò faccia del tributo un vero e proprio corrispettivo.
Allora la questione ben
potrebbe proporsi nei sensi dell'irrilevanza, agli effetti del pagamento del
tributo, del fatto che nell'erogazione del pubblico servizio possano
verificarsi sospensioni o interruzioni per cause tecniche o per altre ragioni.
Ma non quando la pubblica
amministrazione non ha per nulla previsto l'erogazione del servizio in una
certa zona, al punto da non avere messo nemmeno in opera gli impianti che ne
rendano possibile l'erogazione di massima. In tal caso, davvero sembrerebbe
irragionevole la pretesa di un tributo che, per essere <tassa>, non
può prescindere - come si é rilevato - da una sua relazione con
un atto dell'autorità, che apporti al privato almeno il vantaggio - come
diceva questa Corte-della <mera possibilità
di uso del servizio>. Laddove si tratterebbe, nella specie, di vera e
propria <impossibilita>, talchè il caso,
in definitiva, potrebbe perfino sembrare di facile soluzione.
Senonchè, a questo punto, dovrebbe essere presa in
considerazione anche altra norma, che mette in crisi il ragionamento fin qui
seguito, gettando ombre sulla natura del tributo così come configurato
anche dalla giurisprudenza di questa Corte. ciò che si oppone, infatti,
all'accoglimento della tesi dei cittadini di Marcheno,
riverberata dall'ordinanza di rimessione, non sono le norme impugnate che,
anche se di dubbia interpretazione, ben potrebbero, meglio considerate, portare
al risultato interpretativo teste accennato. Ma é il secondo comma
dell'art. 15 della l. 14 aprile 1975 n. 103 il quale, nell'avvertire che il
<canone di abbonamento e la tassa di concessione governativa...sono dovuti
anche dai detentori di apparecchi atti o adattabili alla ricezione di
trasmissioni sonore o televisive via cavo o provenienti dall'estero>, apre
tutto un diverso aspetto della questione. Per il quale, dunque, non si tratta
più soltanto di <mera possibilità di uso del servizio>
fornito dallo Stato italiano, perchè-in grazia di quella norma - la
considerazione deve allargarsi anche alla possibilità di fruire dei
servizi forniti da Stati esteri, ed oggi anche - si può soggiungere -
dalle emittenti private.
Il che comporta
altresì che, venendo a mancare il diretto rapporto fra il tributo ed il
servizio pubblico accordato dal l'autorità del nostro Stato, e la stessa
natura di <tassa> che diventa dubbia. Infatti, per giustificare la
persistenza del tributo, pur quando non venga fornito dallo Stato alcun
servizio, si fa da altri riferimento alla polizia e all'amministrazione
dell'etere su cui lo Stato é sovrano, così però
introducendo concetti concernenti servizi generali della pubblica
amministrazione, gestiti appunto nell'interesse della generalità;
concetti che escludono quel rapporto fra tributo e atto dell'autorità
vantaggioso per il singolo proprio della <tassa>, trasferendo il discorso
nel vasto campo dei tributi <imposte>.
Del resto, é
pacifica nella specie la protesta dei cittadini per l'avvolgimento in teli e
successiva sigillatura degli apparecchi; operazioni che impedivano il godimento
del servizio privato e di quello estero, e che hanno determinato l'impugnazione
anche dell'art. 10 del d.l. n. 246 del 1938.
Ma non può bastare,
giacche questa Corte, per giudicare della legittimità di queste
operazioni, deve potere altresì apprezzare quella della disposizione di
cui al citato secondo comma dell'art. 15 della l. n. 103 del 1975: norma che
non é stata impugnata. La questione é, pertanto, inammissibile.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara inammissibile la
questione di legittimità costituzionale degli articoli 1, 10 e 25 del
r.d.l. 21 febbraio 1938, n. 246, convertito nella l. 4 giugno 1938, n. 880
(Disciplina del canone di abbonamento radiotelevisivo), sollevata dal Tribunale
di Torino con ordinanza 14 maggio 1982 in riferimento all'art. 3 Cost.
Così deciso in Roma,
in camera di consiglio, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della
Consulta, il 10/05/88.
Francesco SAJA, PRESIDENTE
Ettore GALLO, REDATTORE
Depositata in cancelleria
il 12 Maggio 1988.