SENTENZA N.533
ANNO 1988
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori
Giudici:
Dott. Francesco SAJA
Presidente,
Prof. Giovanni CONSO
Prof. Ettore GALLO
Dott. Aldo CORASANITI
Prof. Giuseppe BORZELLINO
Dott. Francesco GRECO
Prof. Renato DELL'ANDRO
Prof. Gabriele PESCATORE
Avv. Ugo SPAGNOLI
Prof. Francesco Paolo
CASAVOLA
Prof. Antonio BALDASSARRE
Prof. Vincenzo CAIANIELLO
Avv. Mauro FERRI
Prof. Luigi MENGONI
Prof. Enzo CHELI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di
legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge 29 aprile 1982, n.
187 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 27 febbraio
1982, n. 57, concernente disciplina per le zone terremotate della Campania e
della Basilicata), nella parte in cui sostituisce l'art. 23 del d.l. 27
febbraio 1982, n. 57 (Disciplina per la gestione dell'attività del
commissario per le zone terremotate della Campania e della Basilicata), che
modifica gli artt. 28 e 55 della legge 14 maggio 1981, n. 219 (Conversione in
legge, con modificazioni, del decreto-legge 19 maggio 1981, n. 75, recante
ulteriori interventi in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici
del novembre 1980 e febbraio 198l. Provvedimenti organici per la ricostruzione
e lo sviluppo dei territori colpiti.), promosso con ricorso del Presidente
della Giunta regionale della Campania, notificato il 28 maggio 1982, depositato
in cancelleria il 5 giugno successivo ed iscritto al n. 27 del registro ricorsi
1982.
Visto l'atto di costituzione
del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica
dell'8 marzo 1988 il Giudice relatore Gabriele Pescatore;
udito l'avvocato dello
Stato Antonio Bruno per il Presidente del Consiglio dei Ministri.
Considerato in diritto
3.-Come si é
narrato, il ricorso della Regione Campania con il primo motivo censura l'art. 1
della l. 29 aprile 1982, n. 187 nella parte in cui sostituisce l'art. 23 del
d.l. 27 febbraio 1982 n. 57, che modifica gli artt. 28 e 55 della l. 14 maggio
1981, n. 219.
Il nucleo della censura,
che deduce la violazione degli artt. 117, 118 e 128 della Costituzione,
consiste nella sostanziale modifica che si sarebbe apportata al procedimento di
formazione dei piani urbanistici nei Comuni delle Regioni Campania (e Basilicata)
a seguito dei noti eventi sismici del 1980 e 1981.
Attraverso la modifica dei
procedimenti sarebbe stata altresì modificata la ripartizione delle
competenze, provocando invasione dello Stato nelle attribuzioni regionali
(legislative e amministrative) nonchè una
diversa ripartizione delle competenze tra regioni e comuni.
L'intervento statale non
potrebbe fondarsi sull'art. 3 della l. n. 382 del 1975, sulla funzione, cioé, di indirizzo e di coordinamento, che consiste
nell'identificare le linee fonda mentali dell'assetto del territorio nazionale
con riferimento alla articolazione degli interventi di interesse statale ed
alla tutela ambientale ed ecologica del territorio nonchè
alla difesa del suolo.
Nella sostanza la legge
impugnata avrebbe superato il limite consentito da tale attribuzione,
accrescendo le competenze dei Comuni e alterando l'equilibrio istituzionale che
la Costituzione ha voluto proprio garantire con l'art. 117. Ne potrebbe farsi
riferimento all'emergenza causata dal terremoto, per giustificare il
superamento dello stretto limite di competenza consentito allo Stato, poichè il terremoto legittimava lo Stato ad un primo
soccorso, non ad un intervento sulle scelte urbanistiche nella fase di
ricostruzione, che rientrerebbe nella gestione ordinaria e non in quella
eccezionale.
Osserva la Corte, su questo
punto preliminare, che appare fondato il rilievo dell'Avvocatura generale dello
Stato, secondo il quale l'intento legislativo, che si e espresso nella modifica
della l. n. 219 del 1981, era diretto a comprendere nella fase dell'emergenza
anche quella della ricostruzione, alla stregua delle risultanze degli atti
parlamentari. Da essi emerge l'orientamento sicuro volto a considerare non
soltanto il primo soccorso, ma anche la ricostruzione e lo sviluppo delle zone
terremotate, aspetti della stessa azione politica e amministrativa nella fase
programmatica e in quella operativa.
In sede di conversione del
d.l. 27 febbraio 1982, n. 57 fu posta in evidenza la necessita, emersa dalla
<successiva evoluzione della situazione nelle zone terremotate, nonchè da una valutazione politica, di introdurre
alcune modifiche alla legge n. 219> (Atti della Camera, VII legislatura p.
22193 e segg.) Si intese, così, <garantire la realizzazione dei
programmi già avviati durante l'emergenza ed individuare-a livello politico-il momento di raccordo tra la fase dell'emergenza
con quella della ricostruzione e dello sviluppo> (Atti della Camera, disegno
di legge n. 3220, pag. 2), entrambe rientrando nella stessa <situazione
eccezionale>. Si faceva, in tal modo, applicazione dell'art. 2 della legge
14 maggio 1981, n. 219, recante, tra l'altro, provvedimenti organici per i
territori colpiti, che dichiara <di preminente interesse nazionale l'opera
di ricostruzione e sviluppo delle zone delle Regioni Basilicata e Campania, nonchè ogni ulteriore intervento diretto alla
ricostruzione ed alla rinascita delle altre zone delle stesse
regioni....colpite dall'evento sismico>.
Dal complesso di queste
motivazioni é dato cogliere un criterio conduttore unitario della
normativa, originaria e convertita, alla stregua del quale e giustificabile il
contenuto attribuito alla funzione di indirizzo e di coordinamento spettante
allo Stato ai sensi dell'art. 81 (concernente l'urbanistica) del d.P.R. n. 616 del 1977.
Tale funzione ha assunto
una valenza particolare per le zone terremotate, che incide sul suo oggetto e
da ragione delle modifiche alla legge n. 219 del 1981, nel rispetto delle
attribuzioni, devolute alle regioni (individuate, in particolare, dagli artt.
5, 6 e 7 della stessa legge n. 219), che non appaiono vulnerate.
4. - Il ricorso si sofferma
nel considerare gli effetti <emarginativi> della Regione campana (nelle
sue attribuzioni concernenti le scelte territoriali, di coordinamento e di
controllo), realizzati dalle modificazioni apportate dall'impugnato art. 1
della legge n. 187 del 1982 all'art. 28 della l. n. 219 del 1981 cit.
In via preliminare é
da osservare che i poteri regionali inerenti all'assetto territoriale, previsti
dagli artt. 5, 6 e 7 della legge n. 219 del 1981, sono rimasti integri. Le
modificazioni dell'art. 28 concernono solo i piani esecutivi, rispetto ai quali
soccorre il rilievo che le scelte territoriali e il coordinamento si esplicano
in sede di formazione dello strumento urbanistico fondamentale, cui i piani
esecutivi devono conformarsi.
Per quanto concerne gli
aspetti specifici inerenti ai piani esecutivi osserva la Corte che questi sono
stati distinti, ai fini del successivo controllo, a seconda che siano conformi
allo strumento urbanistico vigente o contengano varianti allo stesso;
nella prima ipotesi l'esame
(di legittimità) sulla conformità e affidato, ai sensi dell'art.
59 della l. 10 febbraio 1953, n. 62, al controllo della competente Commissione
regionale; nella seconda ipotesi, la valutazione (di merito) sulla variante
resta devoluta alla competenza della regione, che può approvarla nel
termine di trenta giorni. Osserva esattamente l'Avvocatura generale dello Stato
che, in tal modo, il procedimento, per quanto concerne il controllo, é
stato accelerato senza incidere sulle scelte territoriali, che competono alla
regione. Esse vengono attuate o in sede di formazione dello strumento
urbanistico, dal quale il piano esecutivo é condizionato, oppure in sede
di approvazione del piano esecutivo che importi una variante allo strumento
urbanistico.
5.-Altra censura é
rivolta alla modifica normativa dell'art. 28 della l. n. 219 del 1981, laddove
essa avrebbe stabilito un regime di termini, compressivo delle funzioni
regionali, per l'approvazione delle varianti allo strumento urbanistico
(vigente o adottato) o, in mancanza di questo, delle variazioni maggiorative della volumetria preesistente. Inoltre, il
termine <perentorio> di trenta giorni, previsto per tale approvazione,
renderebbe <praticamente impossibile> l'esercizio delle attribuzioni
regionali.
Osserva la Corte che su
questo punto la disciplina modificata non si diversifica da quella posta dalla
l. n. 219 cit., la quale si riferiva ad entrambe le categorie dei piani.
Se, poi, si tengono
presenti le ragioni inerenti alla particolare urgenza dell'adempimento delle
funzioni amministrative - che caratterizza la disciplina della l. n. 187 del
1982, alla stregua dei lavori parlamentari-il termine
per la formazione del silenzio- assenso regionale appare legittimamente e
opportunamente inserito nel quadro degli accelerati adempimenti che si
richiedono dalla stessa norma anche alle Sopraintendenze ai beni culturali e
agli stessi Comuni. Del resto, il termine perentorio (e la conseguente
formazione del silenzio-assenso) era previsto proprio dall'art. 28, settimo
comma, della l. n. 219 del 1981, rispetto ai piani di zona, di insediamento
produttivo e di recupero.
Per quanto concerne i
procedimenti in corso alla entrata in vigore della legge n. 187, i Sindaci non
si configurano come titolari di un potere discrezionale di scelta tra CO.RE.CO.
e Regione, perchè essi sono vincolati dai
criteri obiettivi di ripartizione della competenza (ai fini del controllo sui
piani) posti dall'art. 28 cit.
6. -Anche la censura mossa
alla modifica dell'art. 55 della l. n. 219 non e fondata. In relazione alle
esigenze collegate all'evento sismico, i Comuni danneggiati gravemente o i
Comuni dichiarati sismici possono adottare i piani esecutivi ed il termine di
approvazione da parte della regione e fissato in tre mesi.
Tale termine appare
congruo, avuto anche riguardo alle particolari esigenze ed alla natura del
procedimento, in cui l'atto regionale si inserisce.
7. -Non sussiste, poi, la
violazione dell'art. 128 Cost., sotto il secondo profilo dedotto.
Si afferma nel ricorso che
se la legge statale deve attuare il precetto costituzionale dell'art. 128 nel
fissare l'autonomia dei Comuni, tale autonomia, nella materia urbanistica, va
delimitata, osservando i precetti degli artt. 117 e 118, con il rispetto della
relativa competenza regionale.
Quanto si é innanzi
rilevato circa le attribuzioni riservate alla regione in materia di piani
esecutivi da ragione del pieno rispetto dell'equilibrio istituzionale tra la
competenza della Regione e quella dei Comuni, restando integri, in ogni caso, i
poteri regionali circa le scelte territoriali, di coordinamento e di controllo
(cfr. spec. artt. 5, 6 e 7 della l. n. 219 del 1981).
8.-Non sussiste, in
conclusione, la violazione degli artt. 117, 118 e 128 (per quest'ultima norma
sotto il duplice profilo dedotto) della Costituzione.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1 della l. 29 aprile
1982, n. 187 (Conversione in legge, con modificazioni, del d.l. 27 febbraio
1982, n. 57, concernente disciplina per la gestione stralcio
dell'attività del commissario per le zone terremotate della Campania e
della Basilicata) nella parte in cui sostituisce l'art. 23 del d.l. 27 febbraio
1982, n. 57, questione sollevata dalla Regione Campania con ricorso 25 maggio
1982 (Reg. ric. n. 27 del 1982).
Così deciso in Roma,
nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 10/05/88.
Francesco SAJA, PRESIDENTE
Gabriele PESCATORE,
REDATTORE
Depositata in cancelleria
il 12 Maggio 1988.