SENTENZA N. 308
ANNO 1987
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici
Dott. Francesco SAJA , Presidente
Prof. Virgilio ANDRIOLI
Prof. Giovanni CONSO
Prof. Ettore GALLO
Prof. Aldo CORASANITI
Prof. Giuseppe BORZELLINO
Dott. Francesco GRECO
Prof. Renato DELL'ANDRO
Prof. Gabriele PESCATORE
Avv. Ugo SPAGNOLI
Prof. Francesco P. CASAVOLA
Prof. Antonio BALDASSARRE
Prof. Vincenzo CAIANIELLO
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 65, secondo comma, e 71, terzo comma, della legge 27 luglio 1978, n. 392 (Disciplina delle locazioni di immobili urbani), promossi con le seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa il 5 maggio 1980 dalla Corte di cassazione sul ricorso proposto da Santarelli Renato contro Chianese Maria Antonietta, iscritta al n. 914 del registro ordinanze 1980 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 63 dell'anno 1981;
2) ordinanza emessa il 16 aprile 1982 dal Tribunale di Napoli nel procedimento civile vertente tra Catalani Giuseppe, in proprio e nella qualità, e Sfara Iolanda, iscritta al n. 482 del registro ordinanze 1982 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 331 dell'anno 1982;
3) ordinanza emessa il 29 settembre 1982 dalla Corte di cassazione sul ricorso proposto da Morabito Giuseppe ed altri contro Pirrone Carmelo ed altra, iscritta al n. 103 del registro ordinanze 1983 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 184 dell'anno 1983;
4) ordinanza emessa il 15 dicembre 1983 dalla Corte di cassazione sui ricorsi riuniti proposti da Balistreri Giuseppe contro Seminara Paolo e da Seminara Paolo contro Balistreri Giuseppe, iscritta al n. 804 del registro ordinanze 1984 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 301 dell'anno 1984;
Visto l'atto di costituzione di Catalani Giuseppe ed altri, nonché gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 1ø luglio 1987 il Giudice relatore Aldo Corasaniti;
Udito l'Avvocato dello Stato Paolo Cosentino per il Presidente del Consiglio dei Ministri;
Ritenuto in fatto
1. - La Corte di cassazione, sul ricorso proposto da Santanelli Renato contro Chianese M. Antonietta, con ordinanza emessa il 5 maggio 1980 (R.O. n. 914/80), ha sollevato d'ufficio questione di legittimità costituzionale, in riferimento all'art. 3 Cost., dell'art. 65, comma secondo, della legge 27 luglio 1978, n. 392 (Disciplina delle locazioni di immobili urbani).
Stabilisce la norma impugnata che "le disposizioni di cui al comma precedente (concernenti la durata legale delle locazioni per uso di abitazione non soggette a proroga in forza della precedente legislazione) si applicano anche ai contratti per i quali, alla data di entrata in vigore della presente legge, é in corso procedimento per convalida di licenza o di sfratto per finita locazione".
Nella specie, il ricorrente sosteneva l'interpretazione estensiva della norma suddetta, nel senso di consentirne l'applicazione anche in relazione ai contratti per i quali fosse pendente - come verificatosi nella specie - un giudizio di finita locazione introdotto nelle forme dell'ordinario procedimento civile.
Ha osservato la Corte di cassazione che il preciso, specifico riferimento fatto della norma ad un tipico procedimento speciale qual é quello disciplinato dagli artt. 657 ss. c.p.c. - non sembra lasciare spazio alla interpretazione estensiva prospettata dal ricorrente. Trattasi, invero, di norma avente carattere eccezionale, come tale soggetta a rigorosa interpretazione letterale: essa, infatti, introduce eccezione non soltanto al princìpio (emergente dal comma primo dello stesso art. 65) secondo cui la nuova disciplina della durata legale delle locazioni é applicabile ai soli contratti in corso alla data di entrata in vigore della legge n. 392/78, e quindi esistenti de iure (il riferimento allo "sfratto per finita locazione" consente, infatti, l'applicazione della norma in esame anche ai contratti già scaduti alla data su indicata), ma anche e soprattutto alla disciplina transitoria dettata, in via generale, dall'art. 82 della medesima legge, in base al quale ai giudizi in corso al momento dell'entrata in vigore di essa si devono applicare ad ogni effetto le leggi precedenti, laddove, nei procedimenti per convalida pendenti trova applicazione la nuova disciplina.
Del resto, prosegue l'ordinanza, su questa linea esegetica limitativa si é orientata anche la Corte costituzionale, con la sentenza n. 18 del 1980, attribuendo rilievo esclusivamente alla pendenza di un procedimento per convalida nella fase sommaria, intercorrente tra la notifica dell'intimazione e l'adozione o il diniego dell'ordinanza di convalida o dell'ordinanza provvisoria di rilascio.
Ferma restando tale interpretazione, sorge, tuttavia, ad avviso del giudice a quo, il ragionevole dubbio di costituzionalità della norma in esame, in quanto essa, limitando l'ambito di applicazione della disciplina dettata dal precedente comma primo al solo caso in cui sia in corso un giudizio introdotto con le forme speciali del procedimento per convalida - con esclusione, quindi, del caso in cui il giudizio avente ad oggetto la finita locazione sia stato introdotto nelle forme ordinarie con atto di citazione - determina una disparità di trattamento tra soggetti che versano nell'identica situazione sostanziale, quali sono, appunto, i conduttori convenuti in giudizio per sentir dichiarare cessata la locazione per fine del rapporto; disparità che non sembra trovare razionale giustificazione nella sola diversità della forma processuale prescelta dal locatore per l'iniziativa giudiziale.
La questione é ritenuta rilevante dal giudice a quo, in quanto la definizione del giudizio resta affidata all'applicazione della norma investita dal sospetto di incostituzionalità.
2. - É intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, deducendo che la questione non é fondata.
Osserva l'interveniente che l'art. 65, comma secondo, della legge n. 392/78 va interpretato nel senso che il beneficio di cui al comma precedente (durata quadriennale del contratto in corso, detratto il periodo già trascorso dall'inizio della locazione o dalla data del suo rinnovo) viene esteso anche ai contratti per i quali fosse pendente, alla data di entrata in vigore della legge, un procedimento per convalida di licenza (in relazione ad una scadenza contrattuale futura) o di sfratto (in relazione ad una scadenza già maturata) per finita locazione, ancora in fase sommaria (e cioè quella compresa tra la notifica dell'intimazione e l'adozione o meno dell'ordinanza di convalida o, nel caso di opposizione, dell'ordinanza di rilascio, con instaurazione di un giudizio ordinario).
Ne deriva che non beneficiano della durata minima del rapporto quei contratti in relazione ai quali penda un giudizio di finita locazione introdotto nelle forme ordinarie.
Tale esclusione, tuttavia, deriva da una precisa scelta, rimessa alla valutazione discrezionale del legislatore, concernente l'individuazione dell'area dei contratti sub iudice ai quali applicare la nuova durata legale secondo le modalità di cui al primo comma dell'art. 65.
A tal fine - in una logica di contenimento del numero dei rapporti da recuperare - si é infatti ritenuto di far riferimento a quei soli contratti coinvolti in una vicenda processuale (la pendenza della fase sommaria del procedimento per convalida) agevolmente identificabile e contenuta in limiti temporali di regola assai ristretti.
Se si fosse attribuita rilevanza anche alla mera pendenza di un giudizio ordinario, invero, mancando in questo una "fase sommaria" ed essendo destinata a cessare la "pendenza" solo con la sentenza, si sarebbe oltremodo dilatato il numero dei rapporti coinvolti nella nuova disciplina.
3. - Sul ricorso proposto da Morabito Giuseppe contro Pirrone Carmelo, la Corte di cassazione, con ordinanza emessa il 29 settembre 1982 (R.O. n. 103/1983), ha sollevato, su istanza di parte, questione di legittimità costituzionale del già citato art. 65, comma secondo, della legge n. 392/1978, in riferimento allo stesso parametro e sotto il medesimo profilo già enunciati dalla precedente ordinanza n. 914/1980.
É intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, concludendo per la declaratoria di infondatezza della questione, per i motivi dedotti in relazione alla ordinanza n. 914/1980 e riassunti nel precedente n. 2.
4. - Sui ricorsi riuniti proposti da Balistreri Giuseppe, contro Seminara Paolo e da quest'ultimo contro il primo, la Corte di cassazione, con ordinanza emessa il 15 dicembre 1983 (R.O. n. 804/1984), ha sollevato d'ufficio questione di legittimità costituzionale del medesimo art. 65, comma secondo, della legge n. 392/1978, in riferimento all'art. 3 Cost.
Nella specie risultava intimata, con atto notificato l'8 maggio 1978, licenza per finita locazione alla data del 31 agosto 1978 (scadenza consuetudinaria) e la fase sommaria del procedimento per convalida si era esaurita, per opposizione dell'intimato, all'udienza del 7 giugno 1978, e quindi in epoca anteriore all'entrata in vigore della legge n. 392/1978 (verificatasi il 30 luglio 1978); in primo grado, il pretore aveva accolto la domanda di rilascio; in appello, il tribunale aveva riformato la sentenza, ritenendo applicabile l'art. 65, comma secondo, anche nel caso di pendenza di un giudizio in rito ordinario; con il ricorso per cassazione si sosteneva che, essendo il rapporto oggetto di controversia alla data di entrata in vigore della legge n. 392/1978, doveva farsi riferimento all'art. 82 di detta legge, che impone, in tal caso, che la lite va definita alla stregua della legislazione precedente (nella specie, trattandosi di locazione non soggetta a regime vincolistico, in ragione della sua scadenza consuetudinaria fissata per data successiva a quella di cessazione della proroga legale, la disciplina del codice civile); né poteva trovare applicazione, in deroga alla predetta disposizione, l'art. 65, comma secondo, in quanto tale norma é operante solo nel caso della pendenza di un procedimento per convalida nella fase sommaria e non anche quando sia proseguito nelle forme del giudizio ordinario.
La Corte di cassazione, dopo aver ribadito che all'art. 65, comma secondo, deve essere data la suddetta interpretazione, rileva che questa é fonte di ingiustificata disparità di trattamento tra soggetti in identica posizione sostanziale.
Osserva infatti l'ordinanza che il caso di specie appare emblematico: il contratto in questione avrebbe potuto godere della maggiore durata stabilita dal primo comma dell'art. 65, ove il giudizio fosse stato iniziato successivamente all'entrata in vigore della legge n. 392/1978 ovvero se, pur iniziato prima attraverso il procedimento di convalida della licenza (come é stato), si fosse occasionalmente trovato nella fase "sommaria" del procedimento stesso; dovrebbe restare, invece, ancorato alla normativa codicistica (e quindi alla scadenza pattizia o consuetudinaria) per la mera circostanza che quella fase si era già conclusa, con prosieguo del giudizio secondo il rito ordinario.
Richiamate le precedenti ordinanze (R.O. n. 914/80 e n. 103/83) con le quali la stessa Corte di cassazione aveva sollevato questione di legittimità dello stesso art. 65, comma secondo, in quanto non applicabile nell'ipotesi di pendenza di giudizio introdotto nelle forme ordinarie, osserva ancora il giudice a quo che più evidente e maggiormente pregnante appare la ingiustificatezza della differenziazione di trattamento allorché - pur essendo stato il giudizio instaurato con lo speciale procedimento per convalida - le discipline si divaricano a seconda che il giudice adito abbia o meno pronunciata l'ordinanza: il che, specie allorché si tratti dell'ordinanza di rilascio di cui all'art. 665 cod. proc. civ., può derivare da fatti meramente occasionali quali, ad esempio, la pronuncia del provvedimento in udienza ovvero, previa autorizzazione di deposito di note illustrative, di riserva di ordinanza; la concessione alle parti di un termine più o meno lungo per tali note; la maggiore o minore solerzia del giudice nell'assumere la decisione.
5. - É intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, contestando la fondatezza della questione.
Osserva l'Avvocatura dello Stato che la soluzione auspicata dal giudice a quo vedrebbe favoriti i conduttori più accorti, che abbiano determinato, con eccezioni pretestuose, la trasformazione del procedimento per convalida in un giudizio ordinario, rispetto a quanti non si siano lealmente opposti all'intimazione, subendo la convalida in epoca anteriore all'entrata in vigore della nuova legge.
Inoltre essa determinerebbe una più ampia deroga al disposto dell'art. 82 della legge n. 392/1978, in contrasto con l'esigenza di ridurre al minimo la portata retroattiva delle nuove disposizioni.
6. - Il Tribunale di Napoli, con ordinanza emessa il 16 aprile 1982 (R.O. n. 482/1982), ha sollevato d'ufficio questione di legittimità costituzionale, in riferimento all'art. 3 Cost., dell'art. 71, comma terzo, della legge n. 392/1978.
Tale disposizione, dettata in perfetto parallelismo con l'art. 65, comma secondo, con riferimento ai contratti di locazione per uso diverso dall'abitazione non soggetti a proroga, prevede che le "disposizioni di cui ai commi precedenti (durata legale minima per le locazioni in corso) si applicano anche ai contratti di cui sopra per i quali, alla data di entrata in vigore della presente legge, é in corso procedimento di convalida di licenza o di sfratto".
Nella specie, con atto notificato il 13 luglio 1978, Catalani Giuseppe aveva intimato sfratto per finita locazione (alla data del 3 maggio 1978), relativamente ad immobile destinato ad albergo, a Sfara Iolanda, citandola contestualmente per la convalida innanzi al pretore di Napoli per l'udienza del 4 settembre 1978; il pretore aveva negato l'ordinanza di rilascio ed il giudizio era stato riassunto davanti al Tribunale.
Quest'ultimo, dopo aver rilevato che l'art. 71, comma terzo, riguarda anche i contratti cessati de iure e trova applicazione nel caso sottoposto al suo esame, in quanto il procedimento per convalida di sfratto era pendente nella fase sommaria alla data del 30 luglio 1978 (entrata in vigore della legge n. 392/1978), ha ritenuto che la norma propone dubbi di incostituzionalità per disparità di trattamento di identiche posizioni sostanziali: a) tra il conduttore che si sia, anche pretestuosamente, opposto alla convalida e quello che, per mancanza di seri motivi, non abbia proposto opposizione; b) tra il locatore che abbia iniziato il procedimento di convalida di licenza o di sfratto prima della data di entrata in vigore della legge n. 392/1978 e quello che lo abbia intrapreso successivamente; c) tra il locatore che abbia agito con le forme del giudizio ordinario e quello che abbia scelto il procedimento speciale.
7. - Si é costituito, innanzi a questa Corte, il Catalani, rilevando che, qualora si accolga la tesi, fatta propria dal tribunale, dell'applicabilità dell'art. 71, comma terzo, anche ai rapporti cessati de iure in data anteriore all'entrata in vigore della legge n. 392/1978, la questione appare fondata.
É altresì intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, sollecitando la declaratoria di non fondatezza della questione sotto tutti i profili prospettati per essere state poste a raffronto situazioni all'evidenza completamente diverse.
Considerato in diritto
1. - I quattro procedimenti vanno riuniti e definiti con unica sentenza in considerazione dell'identità o della connessione dei rispettivi oggetti. Sono infatti impugnati, in riferimento allo stesso parametro, l'art. 65, secondo comma, e l'art. 71, terzo comma, della legge 27 luglio 1978, n. 392 (Disciplina delle locazioni di immobili urbani), i quali recano analoga disciplina in materia di durata di contratti di locazione.
2. - L'art. 65, primo comma, della legge n. 392 del 1978, mediante il richiamo agli artt. 1 e 3, attribuisce ai contratti di locazione per uso di abitazione non prorogati dalla precedente legislazione ed in corso alla data di entrata in vigore della nuova disciplina (30 luglio 1978) la durata quadriennale (rinnovabile per eguale periodo in difetto di disdetta), calcolata peraltro computandosi il tempo trascorso dall'inizio della locazione o, in caso di intervenuta rinnovazione contrattuale, dalla data di quest'ultima.
A sua volta, l'art. 65, comma secondo, dichiara applicabile la suddetta disciplina (durata legale quadriennale rinnovabile) anche ai contratti per i quali, alla data di entrata in vigore della legge n. 392 del 1978, sia pendente procedimento per convalida di licenza o di sfratto per finita locazione.
La estensione della nuova disciplina é tuttavia limitata dall'art. 65, comma secondo, ai rapporti per i quali sia pendente procedimento per convalida "nella fase sommaria" - cioè quella compresa tra la notifica dell'intimazione e l'adozione, o no, da parte del giudice, dell'ordinanza di convalida (art. 663 c.p.c.) o, nel caso di opposizione, dell'ordinanza di rilascio (art. 665 c.p.c.) - con esclusione, quindi, della diversa fattispecie processuale della pendenza di giudizi a rito ordinario, perché così iniziati o perché derivanti da trasformazione dell'originario procedimento per convalida. In tal senso si é infatti già espressa questa Corte con la sent. n. 18 del 1980.
Analogo é il contenuto della disciplina simmetricamente dettata, per le locazioni non abitative non soggette a proroga, dall'art. 71 della legge n. 392 del 1978. Tale disposizione, infatti, nei commi primo e secondo, mediante richiamo agli artt. 27 e 42, assoggetta alla nuova durata legale (di sei o nove anni), calcolata anche qui dall'inizio della locazione o dalla data della sua ultima rinnovazione, i contratti in corso, assicurando ad essi almeno un biennio di durata; mentre nel comma terzo dichiara applicabili le disposizioni suddette anche ai contratti per i quali sia pendente, alla data di entrata in vigore della legge, procedimento per convalida di licenza o di sfratto.
3. - Le questioni che le quattro ordinanze sottopongono a questa Corte sono le seguenti:
A) se sia costituzionalmente legittimo, in riferimento all'art. 3 Cost., l'art. 65, comma secondo, della legge n. 392 del 1978, in quanto limita l'estensione dell'applicazione del comma precedente (sulla durata legale dei contratti di locazione per uso di abitazione non prorogati in corso) ai soli contratti per i quali penda un procedimento per convalida di licenza o di sfratto in "fase sommaria" (come affermato dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 18 del 1980, la cui interpretazione é fatta propria dal giudice a quo).
Secondo le tre ordinanze della Corte di cassazione la norma impugnata determinerebbe una ingiustificata disparità di trattamento in relazione alle ipotesi nelle quali, pur essendo egualmente controversa la cessazione della locazione, la controversia pendente sia stata introdotta nelle forme del giudizio ordinario (R.O. n. 914/1980 e n. 103/1983), ovvero mediante procedimento per convalida, ma già trasformatosi, al momento dell'entrata in vigore della legge n. 392/1978, in giudizio ordinario (R.O. n. 804/1984);
B) se sia costituzionalmente legittimo, in riferimento all'art. 3 Cost., l'art. 71, comma terzo, della medesima legge, che reca eguale disciplina per i contratti di locazione per uso diverso dell'abitazione non prorogati (R.O. n. 482/1982).
Secondo l'ordinanza del Tribunale di Napoli, la norma impugnata determinerebbe ingiustificata disparità di trattamento:
1) tra conduttori nei cui confronti sia stata già emessa l'ordinanza di convalida prima dell'entrata in vigore della legge n. 392/1978 (giudizi definiti), e conduttori che siano riusciti, anche con difese pretestuose, a far protrarre la pendenza del procedimento sino ad epoca successiva (giudizi pendenti);
2) tra locatori che abbiano iniziato il procedimento per la convalida dello sfratto prima dell'entrata in vigore della nuova legge (giudizi pendenti), e locatori che abbiano agito con lo stesso mezzo successivamente (giudizi futuri);
3) tra locatori che abbiano agito nelle forme del procedimento speciale e locatori che abbiano agito nelle forme ordinarie.
4. - Le questioni come sopra proposte vanno dichiarate non fondate.
Con gli artt. 65 e 71, il legislatore, in attuazione delle esigenze di uniformità di regime perseguite dalla legge n. 392 del 1978, ha attratto nella sfera di operatività della nuova legge, sia pure con temperamenti a carattere evidentemente transitorio (computo del tempo decorso dall'inizio del rapporto), oltre ai rapporti incontestatamente non cessati, anche rapporti di durata controversa, individuati peraltro secondo il criterio formale dell'essere i medesimi oggetto, alla data del 30 luglio 1978, di un procedimento sommario per convalida di licenza o di sfratto (art. 65, comma secondo, e art. 71, comma terzo).
Ciò posto, la scelta della pendenza della contestazione giudiziale come criterio per individuare l'oggetto dell'estensione (questione sub B 1 e B2) é del tutto ragionevole, non potendosi raggiungere con maggiore puntualità lo scopo - in sé non censurato - di parificare ai contratti incontestatamente non cessati contratti di durata controversa che mediante il riferimento a un processo già iniziato (indice sicuro della esistenza e serietà della contestazione), e non anche mediante il riferimento ai processi definiti, con conseguente avvenuto accertamento della durata, ovvero ai processi meramente eventuali alla data di entrata in vigore della legge.
Quanto, poi, alla scelta del legislatore di ricollegare l'applicabilità della nuova normativa alla pendenza del procedimento sommario di convalida e non anche a quella del procedimento ordinario di cognizione avente il medesimo oggetto, e cioè la durata del rapporto (questione sub A e B3), non occorre indugiare sulla particolarità della fattispecie, in cui la normativa, della quale si tratta, derogatoria rispetto alla regola generale espressa in altra disposizione della stessa legge (art. 82) - che nega rilevanza, ai fini dell'applicabilità delle nuove discipline, alla pendenza dei giudizi - é censurata, postulandosi l'estensione del trattamento di eccezione da essa stabilito, con riferimento non già a tutti i giudizi pendenti, ma a una categoria intermedia, omogenea a quella prevista dalla stessa norma impugnata, cioè ai giudizi pendenti ordinari relativi alla durata del rapporto (cfr., per ipotesi analoghe, sentenze nn. 110 del 1980 e 142 del 1982).
Basti rilevare che in ogni caso la scelta limitativa é razionalmente giustificata in quanto realizza un adeguato contemperamento fra esigenze di effettività ed esigenze di certezza: infatti il procedimento di convalida, per il carattere di rimedio il più usuale al fine di conseguire il rilascio degli immobili locati, consente l'applicazione della disciplina a un congruo numero di rapporti; mentre, per l'esclusività dell'oggetto e per la natura sommaria del rito, costituisce un mezzo di agevole e sollecita individuazione dei rapporti locatizi di durata controversa e quindi dell'ambito oggettivo della disciplina introdotta.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 65, comma secondo, e dell'art. 71, comma terzo, della legge 27 luglio 1978, n. 392 (Disciplina delle locazioni di immobili urbani), sollevate, in riferimento all'art. 3 Cost., dalle ordinanze indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 30 settembre 1987.
Il Presidente: SAJA
Il Relatore: CORASANITI
Depositata in cancelleria l'8 ottobre 1987.
Il direttore della cancelleria: MINELLI