SENTENZA N. 62
ANNO
1987
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo
Italiano
composta dai signori Giudici
Prof. Antonio
Prof. Virgilio ANDRIOLI
Prof. Giuseppe FERRARI
Dott. Francesco SAJA
Prof. Giovanni CONSO
Prof. Ettore GALLO
Prof. Aldo CORASANITI
Prof. Giuseppe BORZELLINO
Dott. Francesco GRECO
Prof. Renato DELL'ANDRO
Prof. Gabriele PESCATORE
Avv. Ugo SPAGNOLI
Prof. Francesco P. CASAVOLA
Prof. Antonio BALDASSARRE
Prof. Vincenzo CAIANIELLO
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 35 della legge 28 febbraio 1986, n. 41 recante "disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 1986)", promosso con ricorso della Regione Trentino-Alto Adige, notificato il 27 marzo 1986, depositato in cancelleria il 4 aprile 1986 (successivo) ed iscritto al n. 8 del registro ricorsi 1986;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 25 novembre 1986 il Giudice relatore Gabriele Pescatore;
Uditi gli Avvocati Alessandro Pace per
1. - Con ricorso 27 marzo 1986
Nel ricorso si espone che detto articolo, disponendo che sino al 31
dicembre 1987 non si applicano le disposizioni del secondo e terzo comma
dell'art. 38 della legge 7 agosto 1982, n. 526 e del terzo comma dell'art. 2 della legge 29 ottobre 1984, n. 720, determina
l'assoggettamento delle "entrate proprie autonome" della Regione T.A.A. alla disciplina dell'art. 40 della legge 30 marzo
1981, n. 119 (come mod. dall'art. 21, n. 4 della legge 11 novembre 1983, n.
638; 35 della legge 27 dicembre 1983, n. 730 e 3 della legge 20 ottobre 1984,
n. 720). Si lamenta che in relazione a ciò le aziende
di credito, le quali detengano disponibilità della Regione in misura superiore
al limite consentito dal citato art. 40 della legge n. 119 del 1981 e
successive modificazioni, debbano versarle, secondo determinate modalità, nel
conto aperto alla Regione presso
Nel ricorso si sottolinea che per "entrate proprie autonome" si debbono intendere i tributi propri della Regione e che rispetto ad essi l'autonomia contabile, di bilancio e di spesa della Regione deve ritenersi la più ampia, non potendosi ammettere che essa, pur godendo di un'autonomia impositiva garantitale dallo Statuto, non abbia poi il potere di gestire e disporre autonomamente dei proventi dei tributi regionali. Si deduce altresì la violazione della competenza legislativa e amministrativa della Regione in materia di ordinamento degli uffici, nonché dell'autonomia finanziaria, contabile e patrimoniale, ponendosi la normativa impugnata in contrasto con gli artt. 4, n. 1, 16, 6 dello Statuto e 64 del d.P.R. 30 giugno 1951, n. 574. Si sostiene che l'art. 35 della legge n. 41 del 1986 si pone in contrasto con la legge regionale di contabilità n. 6 del 1970 e che, facendo affluire la quasi totalità delle entrate regionali autonome alla Tesoreria dello Stato, con vincoli di prelievo e interessi prestabiliti, lede l'autonomia regionale di gestione delle entrate. Si sottolinea che, sino all'emanazione della normativa impugnata, l'art. 40 della legge n. 119 del 1981, non si applicava alla Regione Trentino-Alto Adige, proprio in ragione della specialità della sua autonomia, che consente alla Regione di istituire tributi propri - in concreto da tempo istituiti con leggi regionali - in relazione ai quali non può trovare giustificazione la pretesa dello Stato di avocarne i proventi presso la propria Tesoreria.
La normativa impugnata, infine, lederebbe anche l'art. 3 della Costituzione, per avere lo Stato dapprima previsto per le entrate autonome della Regione T.A.A. un trattamento differenziato e preferenziale, mutandolo poi con l'art. 35 della legge n. 41 del 1986 senza alcuna razionale giustificazione.
2. - Per il Presidente del Consiglio dei Ministri si é costituita l'Avvocatura dello Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate non fondate.
Nell'atto di costituzione si premette quanto segue.
La legge 30 marzo 1981, n. 119 (art. 40), nell'introdurre un regime
limitativo della gestione delle giacenze di tesoreria, dispose, con norma
applicabile alle regioni a statuto speciale ed ordinario, che esse non
avrebbero potuto mantenere presso i propri tesorieri un importo
complessivamente superiore al 12 per cento dell'ammontare delle entrate
previste dal loro bilancio di competenza e che l'eccedenza avrebbe
dovuto esser versata nel conto intestato a ciascuna regione presso la
tesoreria dello Stato. Previde pure che, attraverso il medesimo conto,
sarebbero stati accreditati alle regioni le assegnazioni, i contributi e quanto
altro proveniente dal bilancio dello Stato. La norma però non si applicava ai
fondi di cui all'art. 38 dello Statuto della regione siciliana, nonché a quelli destinati alle altre regioni a statuto
speciale ed alle province autonome di Trento e Bolzano, in base ai rispettivi
statuti. Successivamente la legge 7 agosto 1982, n.
526 (art. 38) previde che non si dovesse tener conto, al fine di stabilire la
base di computo delle giacenze che potevano essere ritenute presso i tesorieri
regionali, delle somme costituenti entrate proprie della Regione Trentino-Alto
Adige, le quali potevano restare presso i tesorieri regionali. Tale regime fu
mantenuto dalla legge 29 ottobre 1984, n. 720 (art. 2). L'art. 35 della legge
n. 41 del 1986, impugnato dalla Regione Trentino-Alto Adige, ha eliminato
l'eccezione al regime generale in precedenza istituito e mantenuto per
Ciò premesso, l'Avvocatura dello Stato deduce che non vi é stata nessuna violazione da parte del legislatore statale dell'art. 104 dello Statuto per il Trentino-Alto Adige, poiché la particolare procedura ivi prevista riguarda l'ipotesi di modificazione delle norme del titolo VI dello Statuto medesimo con legge ordinaria, mentre nel caso di specie non vi é stata alcuna modifica di tali norme, bensì di norme di una precedente legge dello Stato.
Neppure sarebbero violate le altre norme di raffronto, potendosi legittimamente - secondo quanto affermato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 162 del 1982 - applicare il regime previsto dall'art. 40 della legge n. 119 del 1981 anche alle entrate proprie regionali, secondo una discrezionalità che il legislatore ha ritenuto di esercitare in maniera diversa nel tempo.
3. - Con memoria depositata il 7 novembre 1986,
Ha inoltre affermato che a norma dell'art. 104 dello Statuto del Trentino-Alto Adige "l'intervento del legislatore statale in materia di finanze della Regione, é subordinato all'emanazione di una legge rinforzata" dall'accordo tra Stato e Regione, legge che in tal caso si sostituirebbe alla legge ordinaria la quale, ex art. 119 Cost., é il normale strumento con il quale lo Stato opera il coordinamento della propria finanza con quella regionale.
4. - La norma impugnata (art. 35 legge 28 febbraio 1986, n. 41) stabilisce l'inapplicabilità temporanea delle disposizioni contemplate nel secondo e terzo comma dell'art. 38 legge n. 526 del 1982 e nel terzo comma dell'art. 2 legge 29 ottobre 1984, n. 720 e determina, tra l'altro, l'assoggettamento delle "entrate proprie della Regione Trentino-Alto Adige" e delle province autonome di Trento e Bolzano alla disciplina dell'art. 40 della legge 30 marzo 1981, n. 119, così come modificato dall'art. 21 d.legge 12 settembre 1983, n. 463 (conv. nella legge 11 novembre 1983, n. 638) e dall'art. 3 della legge 20 ottobre 1984, n. 720. Dispone, inoltre, che le aziende di credito interessate sono obbligate a versare nel conto aperto dalla Regione presso la tesoreria dello Stato le somme che superino il 4% (art. 3 legge n. 720 del 1984 cit.) dell'ammontare delle entrate previste nel bilancio di competenza.
La disposizione impugnata, "riguardando la materia finanziaria", violerebbe - secondo la censura principale - l'art. 104 dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), che consente alla legge ordinaria dello Stato di modificare le norme del titolo VI (finanza della Regione e delle Province) soltanto su concorde richiesta del Governo e, per quanto di rispettiva competenza, della Regione e delle due Province, mentre nel caso di specie tale accordo sarebbe mancato non ostante che la norma impugnata incida sull'autonomia contabile, di bilancio e di spesa della Regione. É stato inoltre dedotto il contrasto dell'art. 35 su detto con gli artt. 4, n. 1, 16 e 6 dello Statuto e con l'art. 64 del d.P.R. 30 giugno 1951, n. 574 (Norme di attuazione dello Statuto regionale), giacché la normativa da esso dettata violerebbe la competenza legislativa e amministrativa regionale in materia di ordinamento degli uffici e di contabilità, facendo affluire, in contrasto con la legislazione regionale, la quasi totalità delle entrate, ancorché riguardanti i tributi propri regionali, presso la tesoreria dello Stato. Sarebbe violato, infine, anche l'art. 3 Cost., avendo la norma impugnata modificato la precedente disciplina - che esentava le entrate proprie della Regione Trentino-Alto Adige dal regime di cui all'art. 40 della legge n. 119 del 1981 - senza alcun ragionevole motivo.
5. - Va preliminarmente affermato che non appare fondata la censura di violazione, ad opera dell'art. 35 della legge n. 41 del 1986, degli artt. 4, n. 1 e 16 dello Statuto della Regione Trentino-Alto Adige, che attribuiscono alla Regione competenze legislative e amministrative in materia di ordinamento degli uffici, nonché dell'art. 64 del d.P.R. n. 574 del 1951, che attribuisce alla Regione analoghe competenze in materia di bilancio. Infatti le norme sul "regime di tesoreria" non impediscono in alcun modo l'esercizio delle potestà legislative e amministrative regionali in materia di organizzazione degli uffici, né esplicano alcuna efficacia nel procedimento di formazione del bilancio. La puntuale elaborazione di questo documento contabile si pone unicamente tra i presupposti per conseguire l'adeguata tempestiva disponibilità da parte dello Stato delle somme occorrenti alla Regione per provvedere alle esigenze effettive di spesa. E tale rilievo é sufficiente per dichiarare infondata anche la censura di violazione dell'art. 64 d.P.R. n. 574 del 1951, che non pone propri precetti, ma dichiara applicabili, in quanto compatibili, le leggi dello Stato in materia di bilancio e di rendiconto generale della Regione, fino a quando una legge regionale non disponga diversamente.
Del tutto incoerente é, poi, l'allegata violazione dell'art. 6 dello
Statuto, che riguarda la competenza della Regione in materia di previdenza e
assicurazioni sociali. Né é censurabile la diversa disciplina data alla materia
delle "giacenze" dalla legge impugnata, rispetto a quella posta dalle
leggi n. 526 del 1982 e n. 720 del 1984 sotto il profilo della illogicità e
contraddittorietà rispetto alla precedente normativa che esonerava
6. - Fondata é, invece, nei limiti che si diranno, la dedotta violazione dell'art. 104 dello statuto speciale.
É da osservare preliminarmente che il ricordato titolo VI dello statuto - per le modificazioni del quale l'art. 104 prescrive l'intervento di una legge "rinforzata" - contiene norme relative alle entrate tributarie della Regione e delle Province, al controllo delle relative operazioni di accertamento nonché alla formazione dei bilanci regionale e provinciale.
L'art. 35 della legge n. 41, ad avviso della Regione, violerebbe l'autonomia finanziaria regionale, in quanto inciderebbe sul potere decisorio della Regione circa la destinazione e l'impiego dei proventi in questione (autonomia contabile) e circa la previsione delle entrate e dell'erogazione (autonomia di bilancio e di spesa).
La norma contestata, come si é visto, determina l'assoggettamento alla disciplina dell'art. 40 della legge n. 119 del 1981 delle "entrate proprie della Regione Trentino-Alto Adige". Nel ricorso non si identificano tali entrate, ma é chiara l'enunciazione della pretesa della Regione, di sottrarre al sistema anzidetto tutte le sue entrate (sul presupposto che esse appartengano alla categoria delle "entrate proprie").
7. - La valutazione dell'oggetto e del fondamento di siffatta censura richiede, quindi, una indagine ricostruttiva, preliminare, alla stregua della quale sia possibile definire la categoria delle "entrate proprie" della Regione Trentino-Alto Adige.
L'espressione "entrate proprie" non si identifica con l'altra
"tributi propri", contenuta nell'art. 119, secondo comma, Cost., anche per la maggiore ampiezza del termine
"entrate" rispetto a quello "tributi". Il contenuto della
categoria va definito, invece, alla stregua della normativa dello statuto speciale
della Regione, che nel titolo VI individua le entrate della Regione e delle
Province autonome. In particolare, l'art. 73 prevede la facoltà della Regione
di istituire con legge "tributi propri in armonia con i principi del
sistema tributario dello Stato", mentre l'art. 72 abilita
É da porre in luce l'omogeneità di contenuto delle due norme ora
richiamate: mentre la prima (art.
Entrambe le previsioni consentono di distinguere la categoria dei
"tributi propri" dalle altre fattispecie impositive
regionali, conferendo alla categoria stessa rilievo tipologico, chiaramente
desumibile dal primo comma dell'art.
Altra entrata della Regione é indicata dall'art.
L'autonoma facoltà di istituzione di tributi da parte della Regione é poi
caratterizzata dalla finalità di provvedere a peculiari esigenze locali,
attraverso il compimento di attività di promozione e di sviluppo (ad es., turismo: art.
L'autonomia normativa, che si esprime nella configurazione del tipo di entrata, si riflette nella peculiarità del fine, contrassegnato dalla stretta inerenza dei proventi ad esigenze della comunità regionale. Sì che si assiste ad un costante riferimento all'ente e alla comunità regionale, che accomuna la fase istitutiva e quelle successive, quali l'impiego, il regime e la "tenuta" dei relativi proventi.
Ne deriva che l'art. 35 della legge n. 41 del 1986, assoggettando alla
disciplina dell'art. 40 della legge n. 119 del 1981 anche le "entrate
proprie" così come sopra individuate, non incide su entrate provenienti
dal bilancio dello Stato, e quindi legittimamente assoggettabili a tale
disciplina, secondo quanto ritenuto da questa Corte (da ultimo con la sentenza n. 60 del
1987). Viceversa, preclude l'afflusso alla Regione di mezzi finanziari che,
secondo il sistema delineato nel titolo VI dello statuto, deve ritenersi che
In quanto riferita alla categoria delle "entrate proprie" come sopra definita, - alla stregua dello statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige - la pretesa della Regione é, dunque, fondata.
PER QUESTI MOTIVI
dichiara
l'illegittimità costituzionale dell'art. 35 della legge 28 febbraio 1986, n. 41
"Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato
(legge finanziaria 1986)", nella parte in cui si riferisce anche alle
"entrate proprie" (ex artt. 72, 73, primo
comma, e 74 dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige approvato con d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) della regione Trentino-Alto
Adige.
Così deciso in Roma, in camera di consiglio, nella sede della Corte costituzionale, palazzo della Consulta il 25 febbraio 1987.
Il Presidente:
Il Redattore: PESCATORE
Depositata in cancelleria il 2 marzo 1987.
Il direttore della cancelleria: VITALE