SENTENZA N. 236
ANNO 1986
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
composta dai signori:
Prof. Antonio
Prof. Virgilio ANDRIOLI
Prof. Giuseppe FERRARI
Dott. Francesco SAJA
Prof. Giovanni CONSO
Prof. Ettore GALLO
Prof. Giuseppe BORZELLINO
Dott. Francesco GRECO
Prof. Gabriele PESCATORE
Avv. Ugo SPAGNOLI
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA, Giudici,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi riuniti di legittimità
costituzionale dell'art. 3 legge 7 luglio 1980, n. 299 (Conversione in legge,
con modificazioni, del decreto-legge 7 maggio 1980, n. 153, concernente norme
per l'attività gestionale e finanziaria degli enti locali per l'anno 1980),
promossi con le seguenti ordinanze:
1) tre ordinanze emesse il 30 marzo e 9 aprile 1985 dal
Pretore di Roma nei procedimenti civili vertenti tra Caprari
Alvio, Petroni Alvaro, Pellegrini
Cesare e l'INADEL, iscritte ai nn. 362, 363 e 364 del
registro ordinanze 1985 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 196 bis dell'anno 1985;
2) ordinanza emessa il 18 marzo 1985 dal Pretore di Genova nei
procedimenti civili riuniti vertenti tra Frixione
Giuseppina ed altri e l'INADEL, iscritta al n. 486 del
registro ordinanze 1985 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 293 bis dell'anno 1985;
3) cinque ordinanze emesse il 10 aprile, 22 aprile, 14
maggio e 30 maggio 1985 dal Pretore di Roma nei procedimenti civili vertenti
tra Gatto Maria ed altra, Plini
Vittoria ed altri, Carloni Anna ed altri, Materazzi Silvano, Piloni Amleto e l'INADEL, iscritte ai nn. 524, 525, 550, 557 e 558 del registro ordinanze 1985 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 279 bis dell'anno 1985
e n. 5, prima serie speciale, dell'anno 1986.
Visti gli atti di costituzione di Pellegrini Cesare, Balice
Alfonsina ed altra, Giannaccini Anna Maria nonché gli atti di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 20 maggio 1986
il Giudice relatore Ugo Spagnoli;
uditi gli avv.ti Luciano Ventura e Franco Agostini
per Pellegrini Cesare e Giannaccini Anna Maria, Franco Batistoni Ferrara
per Balice Alfonsina ed altra e l'Avvocato dello
Stato Emilio Sernicola per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1 - Con ricorsi depositati, rispettivamente, in data 2 febbraio 1985, 12
gennaio 1985, 27 luglio 1984, 14 e 11 febbraio 1985, 23 ottobre 1984, 15
gennaio 1985, 6 dicembre 1984, 24 ottobre 1984, 15 settembre 1984, i sigg.ri Caprari Alvio, Petroni Alvaro, Pellegrini
Cesare, Mignacca Fernanda e altre, Carloni Anna ed altri, Materazzi
Silvano e Piloni Amleto, hanno chiesto al Pretore di Roma di voler condannare
l'INADEL al pagamento, agli stessi ricorrenti, delle maggiori somme che, a
titolo di indennità premio di servizio sarebbero loro
spettate in ragione degli aumenti dell'indennità integrativa speciale maturati
successivamente al 31 gennaio 1977, non calcolati, invece, dall'Istituto
resistente in sede di liquidazione delle suddette indennità.
L'Istituto negava qualunque fondamento alle suesposte domande, opponendo
che il divieto di computo, nell'indennità premio di
servizio, degli aumenti dell'indennità integrativa speciale scattati
posteriormente al 31 gennaio 1977, sarebbe stato imposto dall'art. 3 della l. 7
luglio 1980 n. 299, che rinvia in proposito alla disciplina, di detto computo
appunto preclusiva, di cui all'art. 1 della l. 31 marzo 1977 n. 91. Su tale
divieto, a parere del resistente, non avrebbe avuto alcuna
influenza l'art. 4 della l. 29 maggio 1982 n. 297, che - in quanto
abrogativo del cit. art. 1 della l. n. 91 del 1977 - era stato invece invocato
dai vari ricorrenti a fondamento delle rispettive domande, assumendo che dallo
stesso sarebbe derivata la rimozione del contestato divieto. Sosteneva infatti il resistente che il rinvio operato dalla l. n. 297
del 1982 doveva considerarsi non già formale, ma
materiale, di tal che l'abrogazione della norma oggetto del rinvio non avrebbe
potuto spiegare alcun effetto sul contenuto della norma rinviante.
1.1. - L'adito Pretore, con ordinanze di identico
tenore, iscritte ai nn. 362, 363, 364, 524, 550, 557
e 558 r.o. 1985, rilevava anzitutto che il rinvio
operato dall'art. 3 della l. n. 299 del 1980 all'art. 1 della
l. n. 91 del 1977" corrispondeva all'esigenza di armonizzare la
disciplina dell'indennità premio di servizio - per quanto riguardava la computabilità degli aumenti retributivi dipendenti
dall'aumento del costo della vita - al "congelamento" introdotto al
riguardo, con riferimento all'indennità di anzianità,
dalla l. n. 91".
Osservava, peraltro, che tale ratio non poteva automaticamente far concludere nel senso dell'influenza, sul contenuto normativo
dell'art. 3 della l. n. 299 del 1980, dell'avvenuta abrogazione dell'art. 1
della legge n. 91 del 1977 ad opera dell'art. 4 della
l. n. 297 del 1982.
Sosteneva, invero, che a tanto avrebbe potuto
giungersi, solo qualora si fosse dimostrata la natura formale e non recettizia del rinvio effettuato dall'art. 3 della l. n.
299 del 1980.
A giudizio dell'adito Pretore, nel caso di specie il rinvio avrebbe
tuttavia dovuto considerarsi materiale, poiché l'intento del legislatore era
stato esclusivamente quello di utilizzare il rinvio per ricavare un frammento
del precetto contenuto nella nuova norma, non già per recepire
in questa, di volta in volta, le modificazioni eventualmente subite dalla norma
oggetto del rinvio. L'uso della tecnica del rinvio in luogo della diretta
indicazione del limite alla calcolabilità
dell'indennità integrativa speciale nell'indennità premio
di servizio, poi, sarebbe stato giustificato dalla volontà di evidenziare
l'intenzione di raggiungere la parità di trattamento fra indennità di anzianità
e indennità premio di servizio in ordine appunto all'an
ed al quantum della ricomprensione, nella stessa,
degli aumenti retributivi conseguenti all'incremento del costo della vita.
Rilevava, infine, il Pretore, che la natura materiale del rinvio in
contestazione poteva evincersi anche dalla eterogeneità
delle materie oggetto delle due norme: la contribuzione, nel caso di quella
rinviante (che invero si occupa, in prima battuta, del solo calcolo della
contribuzione necessaria per costituire le somme da corrispondere, in seguito,
a titolo di indennità premio di servizio); l'indennità di anzianità nel caso di
quella oggetto del rinvio.
1.2. - Tanto premesso, e così interpretato l'art. 3 della l. n. 299 del
1980, il Pretore di Roma ne assumeva il contrasto con
gli artt. 3, 36 e 38 Cost., sollevando pertanto
d'ufficio questione incidentale di legittimità costituzionale.
Premette il giudice a quo che l'indennità premio
di servizio deve essere considerata prestazione previdenziale, perché
corrisposta da un istituto previdenziale e commisurata alle contribuzioni
imposte a carico degli iscritti.
In quanto prestazione previdenziale, l'indennità in parola ricadrebbe
nell'ambito considerato dall'art. 38 Cost., che nella
specie dovrebbe ritenersi violato in quanto una componente del trattamento
economico dei dipendenti pubblici iscritti all'INADEL - l'indennità integrativa
speciale - non sarebbe considerata utile ai fini del trattamento previdenziale,
in violazione dei principi - osserva il giudice a quo - fissati da questa Corte
con la sent. n. 126 del 1981. Per vero, osserva ancora
il giudice rimettente, in quella pronuncia
Violato dalla norma impugnata, risulterebbe
altresì anche il combinato disposto degli artt. 36 e 38 Cost.,
perché verrebbe compromesso il principio, enunciato da questa Corte con sent. n. 26 del 1980, della necessaria proporzionalità fra qualità
e quantità del lavoro prestato, e trattamento retributivo e di quiescenza, che
andrebbe garantita anche nei confronti dei mutamenti del potere di acquisto del
denaro. Tale garanzia verrebbe, a giudizio dell'autorità giurisdizionale
rimettente, meno, in forza dell'impugnata normativa.
Violato, infine, sarebbe anche l'art. 3 Cost..
Da un lato, perché la parità di trattamento fra lavoratori privati e dipendenti
pubblici assicurata, in origine, proprio dalla l. n. 299 del 1980, sarebbe a posteriori venuta meno, in seguito alla entrata in vigore
della l. n. 297 del 1982. Dall'altro, perché si
verificherebbe una ingiustificata disparità di trattamento tra
dipendenti pubblici, atteso che l'abrogazione dell'art. 1 della l. n. 91 del
1977 avrebbe fatto venir meno il divieto di computo nell'indennità di fine
rapporto degli aumenti dell'indennità integrativa speciale posteriori al 31
gennaio 1977 per tutti quei dipendenti pubblici in relazione
ai quali l'esclusione dal computo dipendeva solamente dallo stesso art.
1 della l. n. 91 del 1977.
1.3. - Nei giudizi sopradescritti é intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
dello Stato che chiede la declaratoria di non fondatezza della questione de qua.
A giudizio dell'Avvocatura, nessun raffronto potrebbe essere instaurato
tra l'indennità di anzianità e l'indennità premio di
servizio, poiché la prima avrebbe natura retributiva, e la seconda
previdenziale (si richiama in proposito la sent. di
questa Corte n. 46 del 1983).
D'altro canto, la stessa indennità di anzianità
non avrebbe una struttura intangibile, ma potrebbe essere modificata, anche in
senso riduttivo, dal legislatore (sent. n. 142 del
1980). Inoltre, la stessa legge istitutiva dell'indennità integrativa speciale
(l. 27 maggio 1959 n. 324, art. 1, terzo comma, lett. d) aveva sin dall'inizio
disposto la non computabilità della stessa al fine
della determinazione del trattamento di quiescenza,
mentre l'esclusione al fine della determinazione dell'indennità di buonuscita
del personale civile dello Stato sarebbe stata confermata con la sent. di questa Corte n. 185 del 1981.
Infine, la giurisprudenza della Corte di Cassazione (si ricorda la sent. n. 5312 del 1979) avrebbe escluso l'esistenza di una nozione
onnicomprensiva di retribuzione, ed il particolare carattere dell'indennità
integrativa speciale dovrebbe indurre a negare la sua natura di componente
della retribuzione stessa, di tal che la sua mancata computabilità
al fine della determinazione del trattamento di fine rapporto non sarebbe violativa degli artt. 3,36 e 38 Cost.
1.4. - Nei giudizi iscritti ai nn. 364 e 550 r.o. 1985, si sono costituiti, con atti di costituzione
distinti ma d'identico tenore, i sigg. Pellegrini Cesare e Giannaccini
Anna Maria, rappresentati e difesi
dall'Avv. Luciano Ventura.
Osservano le parti private che erroneo sarebbe il presupposto
interpretativo dal quale muove il Pretore di Roma, dovendosi ritenere che il
rinvio all'art. 1 della l. n. 91 del 1977 operato
dall'art. 3 della l. n. 299 del 1980 sia non già materiale ma
formale, non foss'altro perché la norma oggetto del
rinvio fa riferimento ad una misura "massima" di contribuzione, che
ben poteva essere, successivamente, modificata o rimossa. Né
potrebbe opporsi l'ininfluenza sul pubblico impiego della l. n. 297 del 1982,
perché, se é vero che l'art. 4, sesto comma, fa salva la "disciplina
legislativa del trattamento di fine servizio dei dipendenti pubblici", il
nono comma, abroga senza alcuna esclusione gli artt. 1
e 1 bis del d.l. n. 12 del 1977, convertito nella l. n.
91 del 1977 il che equivarrebbe a tener ferma la
"struttura" del trattamento di fine rapporto dei dipendenti pubblici,
rimuovendo però contemporaneamente in via generale e senza eccezioni un limite
che a quella struttura é solo esterno.
Concludono le parti private sostenendo che,
qualora si respingesse tale linea interpretativa, la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 3 della l. n. 299 del 1980 dovrebbe ritenersi fondata,
per i motivi evidenziati dal giudice rimettente.
2. - Nel corso di tre giudizi riuniti, azionati
con ricorsi notificati in data 19 novembre 1984, 10 dicembre 1984, 14 gennaio
1985 dai sigg.ri Plini
Vittoria ed altri, analoghi a quelli descritti sub 1.1., lo stesso Pretore di
Roma sollevava, con ordinanza iscritta al n. 525 r.o.
1985, questione incidentale di legittimità costituzionale dell'art. 3 della l.
n. 299 del 1980, con motivazioni, per quanto non
letteralmente identiche, non dissimili da quelle descritte sub nn. 1.1. e l.2..
Parametro invocato é peraltro il solo art. 38 Cost..
Premessa la natura materiale del rinvio operato all'art. 1 della l. n. 91 del
1977 dall'art. 3 della l. n. 299 del 1980, il Pretore rimettente afferma che la
violazione dell'art. 38 Cost. risulterebbe dalla
insufficienza dell'indennità premio di servizio per come decurtata a seguito
del congelamento degli aumenti dell'indennità integrativa speciale da computare
nell'indennità premio di servizio stessa, ad attuare la funzione previdenziale
di essa propria (si invocano in proposito le sentt. di questa Corte nn. 26 e 142 del 1980).
Il vizio sarebbe poi accentuato sia dall'essere destinato ad aggravarsi,
con il trascorrere del tempo, il pregiudizio prodotto dalla normativa impugnata
- sempre più remoto divenendo il limite temporale di cui al 31 gennaio 1977 -, sia dall'intervenuta rimozione ex lege
n. 297 del 1982 del limite di cui all'art. 1 della l. n. 91 del 1977 per i
dipendenti privati, nonché per gli stessi dipendenti
pubblici, considerato che risulterebbe prevalente l'indirizzo giurisprudenziale
favorevole a ricomprendere nell'indennità di
buonuscita l'indennità integrativa speciale senza alcun congelamento, e ciò
sempre in forza della riforma di cui alla l. n. 297 del 1982.
Nel giudizio sopra descritto é intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri rappresentato e difeso dall'Avvocatura
dello Stato, che chiede la declaratoria di non fondatezza della questione de
qua per gli stessi motivi riportati sub n. 1.3.
3. - Nel corso di un giudizio, azionato con ricorso
depositato in data 4 dicembre 1984 dai sigg.ri Frixione Giuseppina ed altri, analogo a quelli
descritti sub n. 1., il Pretore di Genova, con ordinanza iscritta al n. 486 r.o. 1985, sollevava questione incidentale di legittimità
costituzionale dell'art. 3 della l. n. 299 del
Anche il Pretore di Genova ritiene che il rinvio
operato dall'art. 3 della l. n. 299 del 1980 all'art. 1 della l. n. 91 del 1977
abbia natura non formale ma materiale. La sopravvenuta l. n. 297 del 1982,
pertanto, non spiegherebbe alcun effetto sul contenuto dell'art. 3 della l. n.
299 del 1980, specialmente in ragione del fatto che l'art. 4, sesto comma,
della nuova normativa, fa salva la materia del pubblico impiego, alla quale
pertanto non apporterebbe alcuna innovazione.
La reciproca estraneità della l. n. 299 del 1980 e della 1. n. 297 del 1982, del resto, sarebbe dimostrata anche da ciò
che, a diversamente ragionare, si perverrebbe all'inaccettabile conclusione di ricomprendere nell'indennità premio di servizio dei
dipendenti assistiti dall'INADEL collocati a riposo dopo l'entrata in vigore
della l. n. 297 del 1982, tutta l'indennità integrativa
speciale, compresa quella maturata nel periodo 1 febbraio 1977 - 31 maggio
1982, che l'art. 5 della l. n. 297 attribuiva invece ai
dipendenti ivi menzionati con opportuna gradualità.
Così interpretato, l'art. 3 della l. n. 299 del 1980 sarebbe peraltro, a
giudizio del Pretore rimettente, in contrasto con gli artt. 3 e 38 Cost.
Anzitutto, perché - come previsto dalla sentenza di
questa Corte n. 142 del 1980 - il decorso del tempo avrebbe aggravato gli
effetti del "congelamento" degli aumenti dell'indennità integrativa
speciale al fine della determinazione del trattamento di fine rapporto.
Né varrebbe opporre la diversa natura dell'indennità di anzianità
(considerata nella citata pronuncia) e dell'indennità premio di servizio: la
norma impugnata fa infatti venir meno il rapporto di proporzionalità - o
perlomeno di congruità - che deve sussistere fra retribuzioni percepite in
costanza di lavoro e trattamento di quiescenza (si invoca in proposito la
sentenza di questa Corte n. 155 del 1969 e si ritiene che nulla in contrario
possa argomentarsi dalla sent. n. 46 del 1983).
In secondo luogo, per quanto diversa possa
essere la natura giuridica dell'indennità di anzianità rispetto a quella
dell'indennità premio di servizio, non pare che ciò sia sufficiente a
giustificare una così sensibile disparità di trattamento fra diverse categorie
di lavoratori tutti subordinati.
Infine, per come attualmente decurtata,
l'indennità premio di servizio sarebbe incapace di assolvere pienamente alla
funzione previdenziale di essa propria.
3.1. - Nel giudizio sopradescritto é intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, che
chiede la declaratoria di non fondatezza della questione de qua per gli stessi
motivi riportati sub n. 1.3..
3.2. - Si sono altresì costituite le sigg.re Balice Alfonsina e Corsini
Albertina, rappresentate e difese dagli avv.ti M. Contaldi
e F. Batistoni Ferrara.
Premettono le parti private che il computo della indennità
integrativa speciale nell'indennità premio di servizio dovrebbe ritenersi
ripristinato in forza dell'art. 4 della l. n. 297 del 1982. Ove si andasse in
contrario avviso, dovrebbe peraltro concludersi nel
senso dell'illegittimità costituzionale dell'art. 3 della l. n. 299 del 1980,
per l'offesa che, a seguito del decorso del tempo, sempre più consistentemente verrebbe arrecata dal regime di congelamento agli artt. 3,
36 e 38 Cost. Anche in tal caso si invoca la sentenza
di questa Corte n. 142 del 1980, ed anche qui si nega rilievo alla diversità di
natura dell'indennità di anzianità e dell'indennità premio di servizio sulla
quale
4. - Nell'imminenza dell'udienza di discussione, hanno presentato memorie
i patroni dei sigg.ri Pellegrini Cesare e Giannaccini Anna Maria (Avv. L.
Ventura), e Balice Alfonsina (Avv. F. Batistoni Ferrara), che ripropongono le tesi già avanzate in atti di costituzione.
4.1. - Osserva, in particolare, la difesa dei sigg.ri
Pellegrini Cesare e Giannaccini Anna Maria, che la decurtazione dell'indennità premio di
servizio dei dipendenti pubblici iscritti all'INADEL
apportata dalla normativa impugnata (per come interpretata nelle ordinanze di rimessione) si sarebbe fatta, con il passare del tempo,
sempre più consistente e gravosa. E consistente e gravosa sarebbe soprattutto
per i dipendenti dei gradi inferiori, che percepiscono retribuzioni più basse:
per essi, infatti, l'indennità integrativa speciale
rappresenta una notevolissima percentuale della retribuzione.
In tal modo non si terrebbe conto, da un lato, dell'esigenza di riordino
e di perequazione dei trattamenti di quiescenza
evidenziata dalla sentenza di questa Corte n. 26 del 1980; dall'altro,
dell'avvertimento sui possibili effetti distorsivi
che con il trascorrere del tempo il meccanismo del congelamento avrebbe potuto
produrre, formulato dalla sent. n. 142 del
4.2. - Osserva, a sua volta, la difesa della sig.ra Balice
Alfonsina, che la natura formale del rinvio contenuto nell'impugnata
disposizione sarebbe dimostrata dall'intera vicenda normativa che ha condotto
all'inserimento dell'indennità integrativa speciale nella base di calcolo
dell'indennità premio di servizio. Interesserebbe, comunque, soprattutto rilevare che il legislatore del
A diversamente opinare, non potrebbe non concludersi
nel senso della sussistenza di una disparità di trattamento fra dipendenti
degli enti locali e dipendenti privati, non giustificabile in ragione della
diversa natura dell'indennità di fine rapporto goduta dagli stessi. Da un lato,
perché proprio lo stesso legislatore del 1977, dettando per
tutti una normativa uniforme, l'avrebbe ritenuta irrilevante;
dall'altro, perché sul piano pratico, quanto al trattamento retributivo del
lavoratore, detta diversa natura sarebbe priva d'importanza (anche ai fini
fiscali: art. 48 d.P.R. n. 597 del 1973).
Quanto, infine, agli effetti distorsivi
del "blocco", la parte privata formula rilievi non dissimili da
quelli riportati sub n.4.1.
Considerato in diritto
1. - Come esposto in narrativa, tutte le
questioni incidentali di legittimità costituzionale sollevate dalle menzionate
ordinanze di rimessione hanno ad oggetto l'art. 3
della l. 7 luglio 1980 n. 299. Tutte, altresì, lamentano la mancata ricomprensione nella base retributiva utile per il computo
dell'indennità premio di servizio degli incrementi dell'indennità integrativa
speciale maturati successivamente al 31 gennaio 1977.
Pertanto, benché i parametri invocati - gli artt. 3,36 e 38 Cost. per la più
parte delle ordinanze di rimessione; gli artt. 3 e 38
per l'ord. n. 486 del 1985;
il solo art. 38 per l'ord. n.
525 del 1985 - siano solo parzialmente coincidenti, le questioni in epigrafe
possono essere riunite e decise con unica pronuncia.
2. - Tutti i giudici a quibus partono dal
presupposto che la disposizione impugnata non consentirebbe il calcolo, ai fini
della determinazione dell'indennità premio di servizio, degli incrementi
dell'indennità integrativa speciale maturati successivamente
al 31 gennaio 1977. Tanto, invero, sarebbe precluso, da un lato, da ciò che
tale disposizione prevede l'assoggettamento a contribuzione (e parallelamente
il calcolo nell'indennità premio di servizio) della indennità
integrativa speciale, soltanto "nella misura massima prevista dall'art. 1
della legge 31 marzo 1977 n. 91". Dall'altro, da ciò che detto articolo, a
sua volta, dispone che per "tutte le forme di indennità
di anzianità, di fine lavoro, di buonuscita comunque denominate e da qualsiasi
fonte disciplinate" debbano essere esclusi gli "ulteriori aumenti
dell'indennità di contingenza e di emolumenti aventi analoga natura, scattati
posteriormente al 31 gennaio 1977".
Tutti i giudici, ancora, ritengono che su tale situazione normativa non
abbia esplicato alcun utile effetto - per quanto qui
interessa - l'art. 4, nono comma, della l. 29 maggio 1982 n. 297, che ha
abrogato il cit. art. 1 della l. n. 91 del 1977. Il rinvio operato dal precetto
impugnato a tale ultima disposizione, infatti, dovrebbe considerarsi non già
formale ma materiale, e tale quindi da lasciare la norma rinviante insensibile
alle vicende di quella oggetto del rinvio.
In conseguenza di ciò, le autorità rimettenti lamentano ora la disparità
di trattamento fra dipendenti pubblici iscritti all'INADEL e dipendenti privati
(che, al contrario dei primi, potrebbero percepire una indennità
di fine rapporto comprensiva di tutta l'indennità di contingenza sinora
maturata); ora la disparità di trattamento fra dipendenti pubblici iscritti o
non iscritti all'INADEL (i quali ultimi, per taluno dei giudicanti, godrebbero
integralmente del beneficio pro parte negato ai primi); ora la inidoneità del
trattamento di fine rapporto dei dipendenti iscritti all'INADEL - per come
limitato dalla disposizione impugnata - ad assolvere adeguata funzione
previdenziale; ora, infine, la violazione del principio di proporzionalità fra
retribuzione in costanza del rapporto di servizio che sarebbe da ritenere
commisurata alla quantità e qualità del lavoro prestato, e trattamenti erogati
alla fine dello stesso, che dalla stessa quantità e qualità del lavoro prestato
finirebbero invece per essere sganciati.
3. - All'esame dei dubbi di legittimità costituzionale così prospettati,
questa Corte potrebbe utilmente volgersi soltanto qualora il presupposto
interpretativo nel quale si radicano si dimostrasse esatto. Erronea, invece, va
ritenuta la lettura che del (pur non perspicuo, invero) dettato normativo viene offerta dai giudici rimettenti.
Va innanzitutto premesso che la giurisprudenza
appare divisa e perplessa sulla interpretazione della disposizione impugnata.
Ciò - ed é quanto qui soprattutto interessa - particolarmente in riferimento alla natura del rinvio operato dall'art. 3
della l. n. 299 del 1980 all'art. 1 della l. n. 91 del 1977, ritenuto talora
formale, tal altra - come vorrebbero appunto le ordinanze di rimessione - materiale. Decisivo, a tal proposito, appare
l'esame dell'intenzione del legislatore. Perché questa possa ricostruirsi, non
é necessario soffermarsi sulla questione, pur assai discussa in giurisprudenza,
degli effetti della disposizione impugnata, che per taluni si ridurrebbero alla
mera ricognizione dell'esistente, confermando un diritto all'inclusione
dell'indennità integrativa speciale nell'indennità premio di servizio che
sarebbe già spettato sulla scorta della normativa pregressa, e per altri
consisterebbero invece nella attribuzione per la prima
volta del beneficio. Infatti, vuoi che il diritto di che trattasi sia stato
meramente confermato, vuoi che sia stato invece attribuito ex novo, ciò che
conta é che l'intervento del legislatore non si é limitato al solo profilo della inclusione dell'indennità integrativa speciale nella
indennità premio di servizio, ma ha toccato anche il diverso aspetto dei
confini entro i quali detta inclusione poteva essere operata. Confini, questi, che certo non casualmente sono quelli già
identificati dalla l. n. 91 del 1977: l'intento del legislatore,
infatti, é stato palesemente quello di omogeneizzare, quanto al limite
temporale fissato all'inclusione della indennità
integrativa speciale nell'indennità di fine rapporto, il trattamento dei
dipendenti iscritti all'INADEL e quello degli altri lavoratori, interessati
dalla normativa del 1977, entro una logica sostanzialmente perequatrice
delle diverse situazioni in giuoco. Proprio il ricorso allo strumento del
rinvio, che pur non varrebbe da solo a sostenerla, vale allora, assieme a quanto ora precisato, a confermare tale logica. Il legislatore, infatti, si é servito del rinvio, proprio perché
voleva evidenziare l'intento perequativo, agganciando la disciplina di una
categoria di lavoratori a quella prevista per altre. Certo, va precisato
che la logica perequatrice così ricostruita non si
estende a tutto il trattamento di fine rapporto dei dipendenti iscritti
all'INADEL da un lato e degli altri lavoratori interessati dalla normativa del
1977 dall'altro, ma si restringe al solo profilo del limite temporale alla computabilità dell'indennità integrativa speciale nel
trattamento di fine rapporto. Entro questi limiti, tuttavia, l'intento del
legislatore reclama d'essere portato a compiuto effetto, senza che inadeguate
interpretazioni delle disposizioni dettate per realizzarlo possano
comprometterlo.
Orbene, posta la questione in tali termini, non può non ritenersi che la
definizione come materiale del rinvio contenuto nella disposizione impugnata
possa giungere appunto ad impedire l'effettivo inveramento
della intentio legis. Una lettura statica e non dinamica
di quel rinvio, infatti, impedisce alla disciplina della indennità premio di
servizio di adattarsi agli eventuali mutamenti della disciplina dei rapporti
nei confronti dei quali il legislatore aveva inteso raggiungere (sia pure, va
ribadito, nei limiti indicati) una reale perequazione. D'altro canto,
l'interpretazione qui rigettata pare essere la meno idonea ad assicurare una
reale ed integrale corrispondenza della normativa impugnata ai principi fissati
dai parametri costituzionali che reggono la materia in oggetto, ed in
particolare a quello della capacità dei trattamenti economici di fine rapporto
che abbiano funzione previdenziale, di assolvere
adeguatamente alle finalità che sono loro proprie. Né
va dimenticato che il limite temporale recepito dalla disposizione impugnata in
virtù del meccanismo del rinvio, era contenuto in una normativa segnata ab origine da un carattere tipicamente emergenziale e
contingente (v. sent. n. 142 del 1980), che lascia
senza giustificazione quindi la sopravvivenza di quella stessa normativa una
volta che si siano esaurite le specifiche ragioni della sua adozione.
4. - La raggiunta conclusione sulla natura formale del rinvio del quale é
discorso, conduce evidentemente a rigettare il corollario dell'opposta tesi:
l'ininfluenza, sulla indennità premio di servizio,
della entrata in vigore della l. n. 297 del 1982. Tutt'al contrario,
l'abrogazione espressa della normativa del 1977 non può non riflettersi anche
sugli effettivi contenuti normativi della disposizione impugnata. Non più
operante va perciò ritenuto, in seguito a detta abrogazione, il limite
temporale di cui all'art. 1 della l. n. 91 del 1977, recepito
originariamente dall'art. 3 della l. n. 299 del 1980.
La piena applicabilità, per la parte che qui interessa, della riforma del
1982 alle indennità premio di servizio erogate
dall'INADEL, del resto, non é certo preclusa - come invece vorrebbe il Pretore
di Genova - dall'art. 4, sesto comma, della stessa l. n. 297 del
Né, come invece ancora osserva il Pretore di
Genova, potrebbe farsi leva sull'art. 5 della l. n. 297 del
1982, che ha disposto il recupero dei punti di contingenza congelati dalla l. n.
91 del 1977, ma solo a scadenze prefissate e con una ben
precisa gradualità. Non vale infatti obiettare,
come fa il Pretore, che la definizione come formale del rinvio operato dalla
norma impugnata indurrebbe ulteriori disparità di trattamento, stavolta in
danno dei dipendenti privati, che si produrrebbero in forza dell'assenza di qualunque
graduazione nel recupero dei punti di indennità integrativa speciale spettanti
ai dipendenti pubblici iscritti all'INADEL. La disparità che deriverebbe
dall'eventuale riconoscimento in sede amministrativa o giudiziale del diritto
al recupero dei punti "congelati", quand'anche si producesse,
deriverebbe non già da un vizio proprio della normativa impugnata per come qui
interpretata, ma da un semplice elemento di fatto, privo di rilievo in sede di
giudizio di legittimità costituzionale delle leggi: l'ormai
avvenuto decorso dei termini utili per il gradato
recupero dei punti "congelati", per come disposto dall'art. 5,
secondo comma, 1. n. 297 del 1982. Fatto, questo, che
non può evidentemente esplicare alcuna influenza nei
confronti del solo problema che qui interessa, quello cioé
della persistenza o meno, anche successivamente alla riforma del 1982, del
limite temporale di cui alla l. n. 91 del 1977.
L'affermata recezione, in
forza del rinvio formale operato dalla norma impugnata, degli effetti abrogativi
prodotti, nei sensi prima precisati, dalla l. n. 297 del 1982, rende
pertanto inutile l'esame, da parte di questa Corte, dei singoli dubbi di
legittimità costituzionale sollevati dalle autorità giurisdizionali rimettenti.
PER QUESTI MOTIVI
dichiara non fondata, nei sensi di cui in
motivazione, la questione di legittimità costituzionale dell'art. 3 della legge
7 luglio 1980 n. 299, sollevata dal Pretore di Roma in riferimento agli artt.
3,36 e 38 Cost., ancora dal Pretore di Roma in
riferimento all'art. 38 Cost. e dal Pretore di Genova in riferimento agli artt.
3 e 38 Cost., con ordinanze, rispettivamente, 9 aprile
1985 (nn. 362 e 363 r.o.
1985), 30 marzo 1985 (n. 364 r.o. 1985), 14 maggio
1985 (n. 524 r.o. 1985), 22 aprile 1985 (n. 550 r.o. 1985),30 maggio 1985 (nn. 557 e 558 r.o.
1985); 10 aprile 1985 (n. 525 r.o. 1985); 18 marzo
1985 (n. 486 r.o. 1985).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 13 novembre 1986.
Antonio
Depositata in cancelleria il 18 novembre 1986.