SENTENZA N. 108
ANNO 1986
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
composta dai signori:
Prof. Livio PALADIN, Presidente
Prof. Antonio LAPERGOLA
Prof. Virgilio ANDRIOLI
Prof. Giuseppe FERRARI
Dott. Francesco SAJA
Prof. Giovanni CONSO
Prof. Ettore GALLO
Dott. Aldo CORASANITI
Prof. Giuseppe BORZELLINO
Dott. Francesco GRECO
Prof. Renato DELL’ANDRO
Prof. Gabriele PESCATORE
Avv. Ugo SPAGNOLI
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA, Giudici,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt.
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Gioia Giuseppe, De Santis Maurizio e Pugno Cleonice, nonché
gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 18 marzo 1986 il
giudice relatore Francesco Saja;
uditi gli avvocati Paolo Barile, Giorgio Marino,
Giangaleazzo Stendardi, Ercole Caruso per De Santis
Maurizio; gli avvocati Carmelo Lo Cascio, Paolo
Barile e Giangaleazzo Stendardi per Pugno Cleonice e gli avvocati dello Stato
Paolo Cosentino e Benedetto Baccari per il Presidente
del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un procedimento vertente tra Gioia
Giuseppe, locatore, e Guglielmetti Luigi, conduttore,
ed avente per oggetto licenza per finita locazione di un immobile
destinato ad uso non abitativo, il pretore di Bettola con ordinanza del 10
agosto 1984 (reg. ord. n.
1141 del 1984) sollevava questioni di legittimità costituzionale dell'art.
Ciò nonostante, era entrata in vigore la legge n. 377 del 1984, il cui
art. 2, primo comma, aveva stabilito che le scadenze
dei contratti di cui alla lettera a) dell'art. 67 cit. fossero prorogate fino
al 31 dicembre 1984.
Questa disposizione sembrava al giudice rimettente contrastare con il
principio di eguaglianza di cui all'art. 3 Cost., in quanto: a) sottoponeva a trattamento eguale
situazioni diverse, quali quelle dei conduttori-imprenditori più o meno
abbienti: b) riservava un trattamento ingiustificatamente più favorevole ai
contratti di cui al cit. art. 67 lett. a), rispetto a tutti gli altri ancora in
corso. L'impugnata disposizione appariva ancora in contrasto con l'art. 41 Cost., in quanto limitativa della
libera iniziativa economica del locatore, nonché, siccome certamente elusiva
dei principi enunciati dalla Corte costituzionale nella sent.
n. 89 del 1984, con l'art. 42 Cost.,
poiché l'ulteriore proroga legale ledeva il diritto di proprietà immobiliare.
2. - Analoghe questioni di legittimità costituzionale venivano
sollevate dal pretore di Roma con ordinanze del 10 maggio 1985, emesse nei
procedimenti vertenti tra Mancinelli Concetta e Spaggiari Guido (n.
368 del 1985), tra Caffarelli Livia
Elena e Sirabella Renato (n. 369 del 1985), nonché
tra Rizza Salvatore e Borzi Clara (n. 370 del 1985);
dell'8 maggio
Questioni analoghe venivano sollevate ancora dai
pretori: di Albano Laziale con ordinanza del 3 maggio
Il pretore di Roma impugnava l'art. 1, comma 9 bis, prima parte, della
legge 5 aprile 1985 n. 118, di conversione del d.l. 7 febbraio 1985 n. 12, il
quale stabilisce che l'art. 69 della l. n. 392 del 1978
é Così sostituito: "Alle scadenze di cui alle lettere a), b) e c)
dell'art. 67, prorogate dal decreto-legge 23 gennaio 1982 n. 9, convertito in
legge, con modificazioni, dalla legge 25 marzo 1982 n. 94, e dalla legge 25
luglio 1984 n. 377, e a quelle di cui all'art. 71, il conduttore ha diritto al
rinnovo del contratto per i periodi di cui all'art. 27, fermo restando il
disposto dell'art. 34, sulla base di un canone
determinato rivalutando, con le variazioni, accertate dall'ISTAT, dell'indice
dei prezzi al consumo per le famiglie di operai ed impiegati, il canone
iniziale o quello pattuito in occasione di intervenuto rinnovo del contratto. Qualora la determinazione del canone iniziale non sia
possibile, si fa riferimento al canone corrisposto alla data del 31 dicembre
1973".
Il magistrato rimettente osservava che la disposizione ora citata
stabiliva un'ulteriore proroga legale delle locazioni
non abitative, nonostante che in essa si parlasse solo di "diritto al
rinnovo", giacché il rinnovo si attua sempre nell'ambito di una disciplina
nota alle parti nel momento della conclusione del contratto, mentre nella
specie veniva disposto il proseguimento autoritativo
di locazioni già prorogate.
L'ulteriore proroga legale sembrava al giudice
rimettente in contrasto con l'art. 42 Cost. per le stesse ragioni già esposte
dal pretore di Bettola.
Il pretore riteneva che la disposizione impugnata confliggesse
anche con l'art. 3 Cost. sotto il profilo della ragionevolezza, poiché essa,
riguardando gli immobili non abitativi, si inseriva
nel sistema della legge n. 118 del 1985, interamente dettata per la tutela del
cosiddetto "diritto alla casa", nonché sotto il profilo
dell'ingiustificato privilegio riservato ai conduttori di immobili non
abitativi rispetto a quelli di immobili abitativi (quest'ultimo
profilo era indicato solo nell'ordinanza n. 440 del 1985).
Lo stesso pretore nell'ordinanza n. 371 del 1985 si riferiva altresl' all'art. 41 Cost., osservando che l'insufficiente meccanismo di
aggiornamento del canone ledeva il diritto di iniziativa economica del
locatore.
Il pretore di Albano Laziale, analogamente
argomentando, limitava la sua impugnativa all'art. 42 Cost.
Il pretore di San Donà di Piave impugnava,
dell'art. 11. n. 118 del
Secondo il magistrato rimettente la normativa
impugnata, oltre a contrastare con gli artt.
41 e 42 Cost. e con l'art. 3 Cost.,
per l'indiscriminato e ingiustificato vantaggio riservato ai conduttori,
eludeva anche il principio di intangibilità del giudicato.
Il pretore di Palermo lamentava ancora la disparità di trattamento tra
conduttori di immobili e non, l'irrazionale
inserimento dei commi 9 bis e 9 quater in un sistema
di tutela dei rapporti di locazione abitativa, la lesione dei diritti di
proprietà e di iniziativa economica privata.
A queste censure, comuni a quelle degli altri magistrati sopra nominati,
il pretore di Palermo aggiungeva il dubbio di violazione dell'art. 77 Cost., per essere stato emanato il
decreto legge n. 12 del 1985 senza che ricorressero i requisiti della necessità
e della urgenza, nonché degli artt. 24, 101, 102, 103
Cost. Infatti, il comma 9 quater,
disponendo retroattivamente l'inefficacia dei provvedimenti di rilascio per
finita locazione non fondati su uno dei casi di necessità di cui all'art.
Quest'ultima censura veniva
formulata anche dal pretore di Monza, che impugnava altresì il comma 9 quinquies.
3. -
4. - Si costituivano i locatori Gioia, De Santis
e Pugno, aderendo alle censure formulate, rispettivamente, dai pretori di Roma,
Albano Laziale e Palermo.
Considerato in diritto
1. - L'ordinanza del pretore di Bettola, da un verso, e, dall'altro,
quelle emesse dai numerosi giudici indicati in epigrafe, pur se dirette contro
differenti disposizioni di legge, hanno per oggetto
principale questioni analoghe: i relativi giudizi vanno quindi riuniti per
essere decisi con unica sentenza.
2. - I provvedimenti di rimessione concernono i
rapporti di locazione di immobili adibiti ad uso
diverso da quello di abitazione, in corso al momento di entrata in vigore della
l. 27 luglio 1978 n. 392 (c.d. legge sull'equo canone). La quale, al fine di
regolare il graduale passaggio dal precedente regime vincolistico a quello
libero, dispose, relativamente ai rapporti già
soggetti a proroga, un'ulteriore proroga di quattro, cinque o sei anni, a
seconda che i contratti fossero stati stipulati prima del 31 dicembre 1964 o
tra il 1 gennaio 1965 e il 31 dicembre 1973 ovvero successivamente a quest'ultima data (art. 67 cit.,
primo comma, lett. a), b) e c)); mentre, di quelli in corso non soggetti a
proroga, stabilì la protrazione coattiva di durata pari a quella prescritta per
i nuovi contratti dagli artt. 27 e
42, primo comma (art. 711. cit.).
Successivamente, con l'art. 15 bis del d.l. 23
gennaio 1982 n. 9, come convertito nella l. 25 marzo 1982 n. 94, fu disposta
per i contratti di cui al citato art. 67 un'altra proroga di due anni, presa in
esame da questa Corte con la sent.
n. 89 del 1984, alla quale si farà più volte
riferimento.
In seguito, é sopravvenuta la l. 25 luglio 1984 n. 377, che nell'art. 2,
secondo comma, ha statuito che le scadenze dei
contratti di cui all'art. 67, primo comma, lett. a) della legge 27 luglio 1978
n. 392 (ossia i contratti stipulati anteriormente al 31 dicembre 1964) erano
prorogate sino al 31 dicembre 1984: ed é contro questa disposizione che si
appunta il sospetto di illegittimità costituzionale del pretore di Bettola, sul
rilievo che la nuova proroga sarebbe in contrasto con le norme degli artt. 42, 41 e 3 della Costituzione. Infine é intervenuto
il d.l. 7 febbraio 1985 n. 12, convertito nella legge 5 aprile 1985 n. 118, la
quale nell'art. 1, comma 9 bis, tra l'altro: 1) ha disposto il rinnovo ex lege dei ricordati contratti previsti dagli artt. 67 e 71 cit. l. n. 392 del
1978 per i periodi di cui all'art. 27 di questa stessa legge (sei anni ovvero
nove in caso di industrie alberghiere); 2) ha fissato la nuova misura del
canone sulla base di quello iniziale, rivalutato con le variazioni accertate
dall'ISTAT dell'indice dei prezzi al consumo e aggiornato a partire dal secondo
anno nella misura del 75% delle variazioni stesse; 3) ha stabilito che al
rinnovo non si fa luogo nel caso in cui il locatore abbia la necessità di
riottenere la disponibilità dell'immobile per uno dei motivi indicati nell'art.
29 cit. l. n. 392/1978, regolando l'indennità
spettante al conduttore per la perdita dell'avviamento sulla base del canone
corrente di mercato.
Tale norma costituisce l'oggetto dell'impugnazione di tutte le altre
ordinanze di rimessione, le quali, oltre a formulare
in via preliminare due rilievi di cui si dirà in prosieguo, deducono
fondamentalmente che il rinnovo imposto sarebbe in realtà una proroga del
precedente rapporto locativo, anch'essa in contrasto con le ricordate
disposizioni degli artt. 42, 41 e 3 Cost. Non manca
in verità, tra i detti provvedimenti, qualche lieve differenza, tuttavia non
rilevante, essendo stato impugnato da alcuni giudici a quibus
(pretori di Albano Laziale, San Donà
di Piave, Palermo e Monza) integralmente il disposto del cit. art. 1, comma 9 bis, il cui contenuto va pertanto esaminato nella sua
interezza con riferimento ai parametri sopra ricordati.
Alcune ordinanze peraltro denunciano anche i commi 9 ter
(pretore di Monza), 9 quater (pretori di San Donà di Piave, Palermo e Monza), e 9 quinquies
(pretori di San Donà di Piave e di Monza), che
regolano, nell'ambito della normativa in oggetto, la disdetta del locatore,
l'efficacia dei provvedimenti di rilascio e i giudizi in corso: censure,
queste, su cui logicamente influirà la decisione della questione principale nel
caso in cui essa venga ritenuta fondata.
3. - Così precisati il quadro normativa e l'oggetto
del giudizio, ritiene utile
Successivamente a detta normativa,
4. - Ciò posto, osserva
É intuitivo infatti come non possa escludersi la
violazione di un diritto costituzionalmente garantito, sol perché essa é temporalmente limitata. La nostra Costituzione dispone che
"la proprietà privata é riconosciuta e garantita dalla legge"(art.
42, secondo comma), in armonia peraltro con un principio generalmente condiviso
e sancito anche nell'art. 17 della Dichiarazione universale dei diritti
dell'uomo, approvata alla unanimità da tutti gli Stati
aderenti all'ONU, secondo cui: "ogni individuo ha diritto di avere una
proprietà personale o in comune con altri. Nessun individuo può essere arbitrariamente
privato della sua proprietà". Non é consentito perciò al legislatore
ordinario intervenire liberamente su tale posizione soggettiva, che può essere
legittimamente compressa sol quando lo esiga il limite
della "funzione sociale", considerato nello stesso precetto
costituzionale poc'anzi ricordato: funzione sociale,
la quale esprime, accanto alla somma dei poteri attribuiti al proprietario nel
suo interesse, il dovere di partecipare alla soddisfazione di interessi
generali, nel che si sostanzia la nozione stessa del diritto di proprietà come
viene modernamente intesa e come é stata recepita dalla nostra Costituzione.
Conseguentemente non ha fondamento la ricordata eccezione dell'Avvocatura dello
Stato, secondo cui, in sostanza, non potrebbe considerarsi violazione del
precetto costituzionale la compressione della posizione soggettiva riconosciuta
e tutelata sol perché temporanea.
Anche se limitato nel tempo, l'intervento legislativo risulta
legittimo unicamente se ricorrono le condizioni poste dalla Costituzione, il
che nella specie non é neppure dedotto, facendosi leva esclusivamente
sull'entità temporale della proroga.
5. - Ma, oltre a ciò, va osservato che il
riferimento dell'Avvocatura dello Stato alla brevità del termine in questione
non é per nulla esatto. La proroga de qua, infatti, non può essere considerata
isolatamente, avulsa cioé dal quadro normativo
generale, nell'ambito del quale, in effetti, essa funziona come presupposto di
un'ulteriore e lunga protrazione del rapporto, autoritativamente
imposta. Per vero, la stessa é stata seguita dal d.l. 7
febbraio 1985 n. 12, che nell'art. 1, comma
6. - Portando ora l'esame sul cit. art. 1, comma
9 bis, l. n. 118 del 1985, la cui legittimità costituzionale é messa in dubbio
in tutti i rimanenti provvedimenti di rimessione,
É evidente però come la prima questione concerna la topografia della
norma denunciata, la cui improprietà può essere criticabile sotto il profilo
della tecnica legislativa, ma non può dar luogo ad un
vizio di legittimità costituzionale, non sussistendo in proposito alcuna
disposizione della nostra Carta fondamentale. Mentre, per
quanto riguarda la seconda questione, a parte ogni altro rilievo, é da
osservare che nel caso di specie il decreto suddetto é stato convertito in
legge dal Parlamento.
7. - Ciò premesso, rileva
Senonché non sembra
alla Corte che la normativa de qua consenta di considerare realizzato l'intento
suddetto, Così sul piano giuridico-formale come su
quello dell'assetto sostanziale degli interessi, dovendosi invece ritenere che
essa ha introdotto per l'appunto un'ulteriore proroga dei precedenti rapporti
locativi.
Da ciò muove la denuncia delle ordinanze di rimessione,
seguite, nelle more di questo giudizio, da numerose altre (tra cui una, di
particolare rilievo, della Corte di cassazione), di contenuto analogo a quelle
in epigrafe, e non incluse in questo giudizio solo per
non essere state ancora compiute tutte le formalità prescritte dalla legge.
Non potendosi ritenere, a rigor di termini, che sussista
sulla norma impugnata un'interpretazione consolidata, in quanto l'esperienza
giurisprudenziale risulta esclusivamente dagli stessi provvedimenti di rimessione, ed essendo l'elaborazione dottrinale, d'altra
parte, contenuta in limiti estremamente ristretti, non può
Al riguardo, va preliminarmente ricordato, - anche se l'argomento non ha
peso decisivo - che la rubrica dell'impugnato art. 1 contiene l'espressione
"proroga dei contratti...". É ben vero che le espressioni dei titoli
e delle rubriche non hanno forza cogente per l'interprete, ma
é altrettanto vero che esse non possono considerarsi completamente prive di
significato, soprattutto quando, come nella specie, vi era al fondo un problema
di scelta legislativa, con i conseguenti riflessi anche di carattere
terminologico.
Comunque, di grande e decisiva importanza
risulta la giuridica impossibilità di porre sullo stesso piano la cosiddetta
rinnovazione di cui al cit. art. 1, comma 9 bis, e quella prevista dalla
disciplina ordinaria (artt. 28 e 29 cit. l. n. 392 del 1978). Quest'ultima,
invero, é caratterizzata dal fatto che le parti, nel momento in cui manifestano
la volontà di stipulare, hanno contezza (e vogliono) che il rapporto, alla
scadenza, si rinnoverà ove si verifichi un determinato
fatto o atto (generalmente: la mancata disdetta). Nel caso in esame, per
contro, la protrazione della durata del contratto é coattivamente imposta al
locatore durante la pendenza del rapporto, sicché la rinnovazione prescinde
dalla sua volontà ed anzi può ritenersi, secondo l'id
quod plerumque accidit, che sia in contrasto con la medesima: con l'ovvia
conseguenza che la formula letterale é nettamente smentita dall'essenza
dell'istituto, nel quale deve chiaramente ravvisarsi la suddetta protrazione
coattiva, ossia proprio quella proroga legale che in sede di formazione della
legge si era espressamente dichiarato di voler ripudiare. E può aggiungersi che
un elemento di conferma si ricava dallo stesso contesto
della previsione normativa ("... il conduttore ha diritto al
rinnovo..."), chiaramente espressiva della particolare posizione di
soggezione del locatore e tipica della legislazione vincolistica, mentre
rispetto alla rinnovazione prevista dalla disciplina comune le due parti sono
poste su un piano paritetico (art. 28: "... il contratto si rinnova
tacitamente...").
Né vale opporre l'aumentata entità del canone, il quale non corrisponde
però a quello di mercato, come invece é previsto (ben s'intende, per gli
immobili destinati ad uso diverso dall'abitazione) nella disciplina dettata
dalla legge n. 392/1978, ma é fissato dalla norma
denunciata in misura assai spesso inferiore, mediante il ricorso
all'artificioso meccanismo che prende a base il canone iniziale, rivalutato
secondo gli indici ISTAT dei prezzi al consumo; questo meccanismo si presenta
anche viziato da evidente irrazionalità per la frequente eventualità che le
zone in cui si trovano gli immobili abbiano subito profonde modificazioni
urbanistiche, con conseguenti mutamenti nel volume del traffico commerciale,
sicché il canone a suo tempo convenuto non risulta più neppure approssimativamente
indicativo della nuova realtà economico-sociale (di sviluppo ovvero di
degrado).
L'impossibilità, infine, di considerare la normativa in esame come mezzo
realmente diretto a ricondurre i contratti nella disciplina comune é resa più
evidente dalla circostanza che la facoltà di non rinnovare il contratto, nel
caso in cui il locatore "intenda" riottenere l'immobile per uno dei
motivi di cui all'art.
Da tutto ciò si trae il sicuro convincimento che la disciplina denunciata
non può essere considerata come diretta a stabilire una regolamentazione
riconducibile alla normativa comune, dovendosi, per contro, ravvisare la
reintroduzione di una nuova proroga, pur essendo stato inequivocabilmente
riconosciuto durante i lavori preparatori, come già s'è ricordato, che il
ricorso ad essa sarebbe stato costituzionalmente
illegittimo.
8. - Ciò detto, ritiene
Da qualche parte si é affermato, peraltro in modo generico e assiomatico,
che una disciplina come quella impugnata avrebbe
impedito l'aggravarsi della disoccupazione che, altrimenti, si sarebbe
verificata nell'ambito delle varie attività d'impresa e professionali.
Per contro, costituisce comune dato di esperienza
che negli anni successivi a quello di emanazione della legge sull'equo canone
(1978) vi é stato un notevolissimo aumento dell'attività imprenditoriale
relativa alla fornitura di servizi, nuovi o tradizionali, resi dal mercato (e
la diminuzione di quelli prestati dallo Stato e dagli enti pubblici) con il
continuo sviluppo del settore economico cosiddetto terziario: il che ha
comportato necessariamente l'esigenza di prendere in locazione gli immobili
necessari per l'esercizio delle relative attività (locazioni stipulate sulla
base del canone di mercato, secondo la citata legge n. 392 del 1978), senza che
ciò abbia ostacolato ovvero costituito remora al ricordato sviluppo
imprenditoriale.
Va inoltre rilevato che due ampie categorie di conduttori già operano con
il canone corrente di mercato. Oltre a tutti quelli (e non sono pochi, in relazione a quanto ora detto) che hanno stipulato i
contratti in questi ultimi otto anni, ossia successivamente all'entrata in
vigore della legge n. 392 del 1978, si tratta altresì di coloro che, in numero
niente affatto trascurabile, a seguito di tale legge hanno raggiunto accordi
con i locatori, sicché i relativi contratti sono ora assoggettati al regime
ordinario.
Pertanto, la disciplina denunciata, lungi dal sacrificare legittimamente
il diritto di proprietà per la tutela di interessi
generali, si risolve obiettivamente, e di sicuro contro l'intenzione del
legislatore, nell'attribuzione di un lucro ad esclusivo favore del limitato
numero di conduttori a cui essa si applica.
9. - Da tutte le osservazioni ora formulate discende
chiaramente come le proroghe disposte dalle norme censurate non possano più
trovare giustificazione in un quadro normativo che, superato il lungo periodo
di emergenza, dal quale era scaturita l'esigenza della legislazione eccezionale
vincolistica, aveva riportato dopo vari decenni (con la l. n. 392 del 1978) la
materia nel regime ordinario.
Il periodo transitorio stabilito dagli artt. 67 (con il successivo ampliamento di cui all'art. 15 bis l. n.
94 del 1982) e 71 era stato fissato con dimensioni tali da permettere un'ulteriore durata, eccezionalmente ampia, della disciplina
vincolistica. Sicché le ulteriori proroghe, e in
particolare quella ex art. 1, comma 9 bis, in effetti si risolvono
nell'irrazionale ripristino della legislazione eccezionale e temporanea e
perciò offendono la coerenza dell'ordinamento, di cui la nuova legge del 1978
forma ormai parte integrante, in sostituzione della corrispondente normativa codicistica: ne risulta violato il diritto che
Non é, per contro, pertinente alla materia qui
esaminata la tutela dell'iniziativa economica privata (art. 41 Cost.), che pure
é stata invocata, giacché - come
10. - D'altronde, non può
11. - Va quindi dichiarata l'illegittimità costituzionale della norma
impugnata dal pretore di Bettola, illegittimità che, in applicazione dell'art.
Deve poi essere dichiarata, in base alle precedenti osservazioni,
l'illegittimità costituzionale del comma 9 bis dell'art. 1, ora ricordato, nonché dei commi 9 ter, quater e quinquies, pure
impugnati dalle ordinanze di rimessione, i quali
trovano il necessario presupposto nella disposizione viziata.
La caducazione del comma 9
bis, espressamente abrogativo dell'art.
12. - La pronuncia di illegittimità
costituzionale non si estende ai commi 9 sexies, septies et octies
del cit. art.
PER QUESTI MOTIVI
riuniti i giudizi:
1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 2,
primo comma, l. 25 luglio 1984 n. 377;
2) in applicazione dell'art.
3) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 9 bis, 9 ter e 9 quater e 9 quinquies, del cit. d.l. 7 febbraio 1985
n. 12 convertito nella legge 5 aprile 1985 n. 118.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 22 aprile 1986.
Livio PALADIN - Antonio LAPERGOLA - Virgilio ANDRIOLI - Giuseppe FERRARI - Francesco SAJA - Giovanni CONSO - Ettore GALLO - Aldo CORASANITI - Giuseppe BORZELLINO - Francesco GRECO - Renato DELL’ANDRO – Gabriele PESCATORE - Ugo SPAGNOLI - Francesco Paolo CASAVOLA
Depositata in cancelleria il 23 aprile 1986.