SENTENZA N. 88
ANNO 1986
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
composta dai signori:
Prof. Livio PALADIN, Presidente
Prof. Antonio LAPERGOLA
Prof. Virgilio ANDRIOLI
Prof. Giuseppe FERRARI
Dott. Francesco SAJA
Prof. Giovanni CONSO
Prof. Ettore GALLO
Dott. Aldo CORASANITI
Prof. Giuseppe BORZELLINO
Dott. Francesco GRECO
Prof. Renato DELL’ANDRO
Prof. Gabriele PESCATORE, Giudici,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale
dell'art. 49, secondo comma, del r.d. 17 agosto 1935, n. 1765 (Disposizioni per
l'assicurazione obbligatoria degli infortuni sul lavoro e delle malattie
professionali), come modificato dall'art. 6 d.l.C.p.S.
25 gennaio 1947, n. 14, promosso con ordinanza emessa il 22 giugno 1978 dal
Pretore di Palermo sui ricorsi riuniti proposti da SO.CHI.MI.SI.
c/INAIL iscritta al n. 521 del registro ordinanze 1978
e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 24 dell'anno 1979;
visti gli atti di costituzione della SO.CHI.MI.SI e dell'INAIL, nonché l'atto di intervento del
Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 18 febbraio 1986
il Giudice relatore Giuseppe Ferrari;
udito l'avv. Pasquale Napulitano
per l'INAIL.
Ritenuto in fatto
1. - Con più decreti ingiuntivi il Pretore di Palermo ha intimato a tale
Società Chimica Mineraria Siciliana (SO.CHI.MI.SI.)
il pagamento a favore dell'Istituto Nazionale per l'Assicurazione contro gli
Infortuni sul Lavoro (INAIL) di somme relative a premi
assicurativi non corrisposti, calcolati sulla base del d.m.
3 novembre 1962.
In sede di opposizione ai decreti ingiuntivi,
Il Pretore, constatato che i crediti vantati dall'INAIL
si fondavano sul d.m. 3 novembre 1962, approvato
sulla base della normativa contenuta nell'art. 49 r.d. n. 1765 del 1935,
come modificato dall'art. 6 del d.l.C.p.S. 25 gennaio
1947, n.
L'art. 49 cit. stabilisce, al secondo comma, che le tariffe dei prezzi e
dei contributi dovuti dai datori di lavoro "debbono
essere determinate in modo da comprendere l'onere finanziario previsto
corrispondente al periodo di assicurazione".
A giudizio del Pretore, la cennata disposizione
viola l'art. 23 Cost., in
quanto non contiene quegli elementi e criteri, atti a delimitare la
discrezionalità dell'Ente impositore relativamente alla determinazione dei
presupposti soggettivi ed oggettivi della prestazione e alla sua misura (Così
come richiesto dalla giurisprudenza della Corte costituzionale relativa
all'art. 23). Ed invero, l'art. 49, secondo comma, nello stabilire che le
tariffe dei prezzi e dei contributi siano determinate
in modo da comprendere l'onere finanziario previsto corrispondente agli
infortuni del periodo di assicurazione, sembra fissare solo - a garanzia
dell'Ente - un limite minimo, lasciando una assoluta discrezionalità per la
determinazione della misura massima delle tariffe. Né sarebbe impossibile interpretare
l'impugnata disposizione nel senso che l'onere finanziario corrispondente agli
infortuni del periodo di assicurazione costituisce
anche il limite massimo cui devono essere commisurate le tariffe dei prezzi e
dei contributi, non essendo il termine "comprendere", contenuto nel
citato articolo, sinonimo del termine "corrispondere". La riprova di
ciò risiederebbe, secondo il Pretore, nella formulazione contenuta nell'art. 40
del T.U. n. 1124 del 1965 che, nel sostituire l'art. 49 del
r.d. n. 1795 del 1935, vi ha innovato prevedendo che "la tariffa
stabilisce tassi di premio corrispondenti al rischio medio nazionale delle
singole lavorazioni assicurate".
La nuova formulazione del T.U.,
che stabilisce un limite massimo, avrebbe avuto - secondo l'autorità rimettente
- un immediato effetto pratico: l'abbattimento delle misure dei premi dal 252
per mille dei salari fissato nel decreto del 1962 al 150 per mille fissato nel d.m. 10 settembre (rectius:
dicembre) 1971.
D'altra parte, proprio il potere discrezionale attribuito dall'art. 49,
secondo comma, all'INAIL senza fissazione di un limite massimo delle tariffe
finirebbe per ostacolare e scoraggiare il lavoro e le attività industriali, costituendo Così violazione dell'art. 35 Cost..
L'ordinanza, ritualmente
notificata alle parti, é stata iscritta al n. 521 del registro ordinanze del
1978 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 24 del 24 gennaio 1979.
2. - Nel procedimento instaurato con la suddescritta
ordinanza si sono costituite la parte privata SO.CHI.MI.SI., rappresentata e difesa dagli avvocati Giovanni e Luigi
Maniscalco Basile e l'INAIL, rappresentato e difeso dagli avvocati Vincenzo Cataldi e Francesco Hernandez; é
intervenuto, per mezzo dell'Avvocatura dello Stato, il Presidente del Consiglio
dei ministri.
3. - L'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul
lavoro ha sostenuto l'infondatezza della questione, in
quanto nella disposizione non mancherebbero quei "criteri idonei a
delimitare la discrezionalità dell'ente nell'esercizio del potere", la cui
previsione, secondo l'insegnamento della Corte costituzionale, rende legittimo,
ai sensi dell'art. 23 Cost., il potere impositivo dell'Ente.
Secondo l'INAIL, infatti, le norme che disciplinano il potere impositivo dell'ente determinano
direttamente i soggetti passivi delle prestazioni economiche; fissano la base
per stabilire l'ammontare dei premi, i quali debbono essere determinati in modo
da comprendere l'onere finanziario previsto corrispondente agli infortuni del
periodo di assicurazione (art. 49, secondo comma, r.d. n. 1765 del 1935 e succ.
mod.); indicano la copertura dell'onere finanziario quale fine per il quale può
essere esercitato il potere di imporre il pagamento dei premi; stabiliscono che
spetta al Consiglio di amministrazione la determinazione
delle misure dei premi (art. 9, comma primo, n. 8 del r.d. n. 1033 del 1933,
modificato dall'art. 1 del d.l. 13 maggio 1947, n. 438); sottopongono al
controllo dello Stato l'esercizio da parte dell'Istituto del potere di
determinare la tariffa (che deve essere approvata con decreto del Ministero del
lavoro e della previdenza sociale); prevedono una serie di controlli sull'operato dell'Istituto e una serie di garanzie dei soggetti
tenuti al pagamento dei premi.
Per quanto attiene alla censura rivolta contro l'art.
49, secondo comma, del r.d. n. 1765 del 1935, essa sarebbe, secondo
l'INAIL, totalmente infondata, in quanto vi é assoluta corrispondenza tra
"onere finanziario previsto corrispondente agli infortuni del periodo di assicurazione" e coacervo dei premi, che
costituiscono nient'altro che il fondo necessario per fronteggiare i rischi di
un determinato periodo; l'articolo 49, secondo comma, nel richiamare l'onere
finanziario previsto, fisserebbe, cioé, il limite
massimo dei premi assicurativi; l'eventuale eccesso dell'imposizione darebbe
Così luogo a vizio impugnabile davanti all'autorità giudiziaria competente.
La corrispondenza dei premi all'onere finanziario
determinato dai rischi medi nazionali delle lavorazioni - corrispondenza
prevista dall'art. 40, comma terzo, del T.U. n. 1124 del 1965 - era
d'altra parte già stabilita nello stesso d.m. 3
novembre 1962.
Relativamente alla violazione dell'art. 35 Cost., l'INAIL si limita ad osservare, richiamando la
giurisprudenza della Corte, che la norma ha carattere di enunciazione di
principio, o, comunque, direttivo o programmatico, costituendo previsione
introduttiva delle più dettagliate disposizioni del Titolo III della
Costituzione; in ogni caso il diritto alla tutela del lavoro si realizza anche
attraverso la previsione dei contributi previdenziali.
4. - A mezzo dell'Avvocatura dello Stato, si é
costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, chiedendo il
rigetto della questione.
Dopo aver notato che la norma attributiva del potere impositivo all'INAIL é l'art. 9 del r.d. n. 1033 del
1933 (modificato dall'art. 1 del d.l. n. 438 del 1947), il Presidente del
Consiglio osserva che la giurisprudenza della Corte costituzionale relativa
all'art. 23 Cost. non richiede che sia "necessariamente specificato il
limite massimo della prestazione imponibile", ma che "nella legge
siano indicati criteri idonei e sufficienti a delimitare la discrezionalità
dell'ente impositore in modo che sia preclusa la possibilità di un esercizio
arbitrario del potere attribuitogli" (Corte Cost., sentenza n. 67 del 1973).
Tali criteri direttivi risultano - secondo il
Presidente del Consiglio - sufficientemente determinati nell'art. 49, secondo
comma, del r.d. n. 1765 del 1935 che - secondo la giurisprudenza della Corte di
Cassazione - va interpretato nel senso che il complesso dei premi e dei
contributi costituisce esattamente il fondo necessario
per fronteggiare l'onere finanziario previsto corrispondente ai rischi di un
determinato periodo. Non vi sarebbe, quindi, anche in
relazione ai numerosi adempimenti tecnici relativi alla determinazione
delle tariffe, alcun potere discrezionale dell'ente.
Né ha alcun pregio - secondo il Presidente del
Consiglio - l'argomento deducibile dal terzo comma dell'art. 40 del T.U. n.
1124 del 1965, che, prevedendo che "la tariffa stabilisce tassi di premio
corrispondenti al rischio medio nazionale delle singole lavorazioni", si
limita a svolgere in modo più esplicito quanto previsto dal secondo comma
dell'art. 39, facendo riferimento ad una formulazione già utilizzata nel d.m. 3 novembre 1962 (di approvazione
delle tariffe). Ed in ordine, infine, alla censura formulata in
riferimento all'art. 35 Cost., questo esprimerebbe
una mera norma programmatica.
5. - Alla pubblica udienza, la difesa dell'INAIL, assenti quella della SO.CHI.MI.SI. e l'Avvocatura dello
Stato, ha riproposto l'eccezione di cessazione della materia del contendere,
concludendo in via subordinata per la declaratoria d'infondatezza della
questione di legittimità costituzionale.
Considerato in diritto
1. - In accoglimento delle richieste avanzate dall'Istituto nazionale
contro gli infortuni sul lavoro (INAIL), il Pretore di Palermo emetteva due
decreti ingiuntivi il 13 agosto 1975 ed altri due l'8 aprile 1976, intimando
alla Società chimica mineraria siciliana (SO.CHI.MI.SI.)
di corrispondere all'INAIL varie somme (rispettivamente, di L.
185.972.011, 1.527.110, 111.116.380 e 382.200) per premi non versati relativamente agli anni dal 1967 al 1975, nonché per
addizionali, rivalse, penalità ed interessi legali. Avverso i suddetti decreti
ingiuntivi la società intimata proponeva opposizione ed in tale sede, su
sollecitazione della SO.CHI.MI.SI.,
il Pretore di Palermo, con ordinanza emessa il 22 giugno 1978 (r.o. n. 521 del 1978), sollevava, in
riferimento agli artt. 23 e 35 Cost., questione di legittimità costituzionale dell'art. 49,
secondo comma, regio decreto 17 agosto 1935, n. 1765 (disposizioni per
l'assicurazione obbligatoria degli infortuni sul lavoro e delle malattie
professionali), come modificato dall'art. 6 decreto legislativo del Capo
provvisorio dello Stato 25 gennaio 1947, n. 14 (provvedimenti per
l'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie
professionali).
2. - L'impugnato art. 49 r.d. n. 1765 del 1935, dopo avere statuito nel
primo comma che "le tabelle dei coefficienti per il calcolo dei valori
capitali attuali delle rendite di inabilità e di
quelle a favore dei superstiti", da adottarsi dall'INAIL, vanno sottoposte
all'approvazione del Ministero del lavoro e della previdenza sociale, prescrive
nel secondo comma che "le tariffe dei premi e dei contributi debbono
essere determinate in modo da comprendere l'onere finanziario, previsto
corrispondente agli infortuni del periodo di assicurazione". E con
riguardo alla controversia che ha originato la
questione in esame, le tariffe per l'industria esercente attività di estrazione
dello zolfo erano state determinate, sulla base delle tabelle dei coefficienti
adottate il 15 marzo 1960, con delibera del consiglio di amministrazione
dell'INAIL 24 ottobre 1962, approvata con decreto ministeriale il 3 novembre
dello stesso anno.
3. - Ad avviso del giudice a quo, la disposizione di
cui al trascritto secondo comma sarebbe costituzionalmente illegittima.
L'art. 23 Cost., infatti,
stabilisce che "nessuna prestazione... patrimoniale può essere imposta se
non in base alla legge", la quale può, sl',
demandare l'esercizio di tale potere alla pubblica amministrazione, purché
stabilisca elementi e criteri che indichino i presupposti, sia soggettivi che
oggettivi, la misura della prestazione, i controlli. A sua
volta, questa Corte ha costantemente precisato - e l'ordinanza invoca all'uopo
numerose sentenze, facendo proprie affermazioni ivi contenute - che la legge la
quale imponga una prestazione patrimoniale é legittima, soltanto qualora
contenga i criteri ed i limiti idonei a circoscrivere l'esercizio del potere impositivo.
Nella specie, viceversa, risulterebbe prevista
la misura minima della prestazione, non anche quella massima, e la omessa
previsione di questa, cioé di alcun criterio idoneo a
determinarla, da parte del legislatore renderebbe illimitata la potestà
dell'ente previdenziale e del Ministero, in quanto li facoltizzerebbe
a stabilire la misura massima con assoluta discrezionalità, offendendo così la
riserva di legge di cui all'art. 23 Cost. e disattendendo l'interpretazione di
questa Corte. E non sarebbe possibile - osserva ancora il giudice a quo -
interpretare la disposizione impugnata "nel senso che l'onere finanziario
corrispondente agli infortuni del periodo di assicurazione
costituisca non soltanto il limite minimo, ma anche il limite massimo, cui
dovevano essere commisurate le tariffe dei premi e dei contributi",
giacché "il termine " comprendere " non é sinonimo di
"corrispondere", né esprime l'obbligo di un'eguaglianza tra tariffe
ed onere finanziario". Del resto - soggiunge l'ordinanza -, la prova della
fondatezza della denunciata illegittimità é offerta dallo stesso legislatore,
che ha modificato la disposizione del 1935 con l'art. 40, terzo comma, d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124 (testo unico delle
disposizioni per l'assicurazione obbligatoria contro gli
infortuni sul lavoro e le malattie professionali). Tale
articolo, infatti, prescrivendo che "la tariffa stabilisce tassi di premio
nella misura corrispondente al rischio medio nazionale delle singole
lavorazioni assicurative", ha introdotto un criterio che si pone come
limite all'ente impositore nella determinazione della misura massima: il
criterio, cioé, che questa corrisponda al rischio
medio nazionale, con conseguente preclusione per l'INAIL di fissare tassi
superiori di premio. E proprio in applicazione e per effetto di tale
criterio, la misura dei premi e dei contributi nelle lavorazioni di estrazioni dello zolfo é scesa dal 252 per mille al 150
per mille dei salari.
Sarebbe, insomma, sulla base dell'impugnata disposizione del 1935, poi
modificata nel 1965, che l'INAIL ha potuto stabilire premi maggiori di quelli
occorrenti per coprire i rischi. E tale maggiorazione - si afferma da ultimo in
ordinanza -, poiché "lungi dal tutelare il lavoro e le attività
industriali, finisce in concreto con l'ostacolarlo e scoraggiarlo",
violerebbe altresì l'art. 35 Cost..
4. - Preliminare all'esame del merito é la eccezione
di cessazione della materia del contendere, proposta dalla difesa dell'INAIL
con la memoria depositata nell'imminenza della discussione orale della causa.
Ivi si sostiene che la lite si sarebbe estinta in
pendenza del giudizio costituzionale, dato che "a seguito della legge
regionale siciliana 28 dicembre 1979, n. 256 (art. 18) nonché della legge
statale n. 155 del 1981 (condono delle sanzioni in materia di pagamento
contributi e premi assicurativi), i crediti dell'Istituto sono stati
onorati". Vero é - si soggiunge - che, a sensi dell'art.
22 delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale,
"le norme sulla... estinzione del processo non si applicano ai giudizi
davanti alla Corte costituzionale neppure nel caso in cui, per qualsiasi causa,
sia venuto a cessare il giudizio rimasto sospeso davanti all'autorità
giurisdizionale, che ha promosso il giudizio di legittimità
costituzionale", ma vero altresl' che trattasi
di "una norma interna di carattere di regolamentazione processuale",
che non può "superare il disposto della legge", la quale richiede che
le questioni di legittimità costituzionale siano rilevanti, prima che non
manifestamente infondate. E
L'eccezione va rigettata. Le norme integrative per i giudizi davanti a
questa Corte sono, come del resto esplicitamente dice
lo stesso titolo dell'atto normativo in parola, svolgimento ed integrazione
della l. 11 marzo 1953, n. 87 (norme sulla costituzione e sul funzionamento
della Corte costituzionale e successive modificazioni), la quale a sua volta é
svolgimento ed integrazione delle leggi costituzionali 9 febbraio 1948, n. 1
(norme sui giudizi di legittimità costituzionale e sulle garanzie d'indipendenza
della Corte costituzionale) e 11 marzo 1953, n. 1 (norme integrative della
Costituzione concernenti
5. - La questione di legittimità costituzionale di una legge che
attribuisca ad un'autorità amministrativa l'esercizio del potere di imposizione é stata ripetute volte affrontata da questa
Corte. Sollevata sempre in riferimento al solo art. 23
Cost. - ma anche in riferimento, una volta all'art. 53 (sent.
n. 27 del 1979) ed altra volta all'art. 42 Cost. (sent.
n. 30 del 1957) -, viene con l'ordinanza in esame
proposta dal Pretore di Palermo in riferimento, sia all'art. 23, sia all'art.
35 Cost.. E questa Corte, sin dalla sua prima
sentenza in materia (n. 4 del 1957),
ha avuto cura di enunciare in linea di principio che la legge la quale
conferisca l'esercizio del potere impositivo é
conforme a Costituzione, sempre che non lasci all'arbitrio dell'ente o dell'organo
impositore la determinazione della prestazione. Più propriamente ha statuito, e
ribadito, che l'arbitrio non ricorre neppure nel caso
in cui la legge non stabilisca la misura massima della prestazione imponibile,
quando contenga l'indicazione di criteri limitativi della discrezionalità
dell'organo o ente impositore, cioé tali che, anche
se valutati nel loro complesso, risultino idonei alla determinazione della
prestazione.
6. - Alla luce della sopra riassunta giurisprudenza, su cui tuttavia il
giudice a quo poggia la sua censura, la questione appare destituita di ogni fondamento.
Sembra, infatti, a questa Corte che l'impugnata disposizione - posto
pure, contrariamente a quanto sostiene l'Avvocatura dello Stato, che non
esprima la misura massima - contiene il criterio idoneo a determinarlo, quale é
appunto quello, di indubbio carattere tecnico,
consistente nel vincolare l'ente impositore a rapportare, ai fini della
determinazione delle tariffe, il coacervo dei premi e dei contributi agli
infortuni del periodo di assicurazione, cioé
all'andamento infortunistico. Risultando Così
delimitata la discrezionalità dell'INAIL, rimane escluso l'arbitrio
nell'esercizio del potere impositivo in parola. Tanto
più che a sensi del d.l.C.p.S. 13 maggio 1947, n. 438
(composizione e competenza degli organi amministrativi dell'INAIL) spetta al
comitato tecnico dell'istituto, composto anche di sette esperti particolarmente
competenti nel campo dell'assicurazione (art. 6), oltre che di fare proposte in ordine ai sistemi speciali per la determinazione dei
premi e contributi assicurativi per singole categorie professionali, di dare
parere sulle modificazioni alla misura dei premi e dei contributi assicurativi,
nonché di determinare i criteri per la raccolta e la elaborazione della notizie
statistiche in materia (art. 7). Vale ricordare altresl'
che
In quanto, da ultimo, alla doglianza formulata in
riferimento all'art. 35 Cost., trattasi palesemente
di censura correlata all'asserita assoluta discrezionalità dell'ente
impositore, che pertanto viene travolta unicamente alla censura di violazione
dell'art. 23 Cost. che dovrebbe sorreggerla.
PER QUESTI MOTIVI
dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 49, secondo comma, r.d. 17 agosto 1935, n. 1765, come
modificato dall'art. 6 d.l.C.p.S. 25 gennaio 1947, n.
14, sollevata con l'ordinanza in epigrafe dal Pretore di Palermo in riferimento
agli artt. 23 e 35 Cost..
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 9 aprile 1986.
Livio PALADIN - Antonio LAPERGOLA - Virgilio ANDRIOLI - Giuseppe FERRARI - Francesco SAJA - Giovanni CONSO - Ettore GALLO - Aldo CORASANITI - Giuseppe BORZELLINO - Francesco GRECO - Renato DELL’ANDRO – Gabriele PESCATORE
Depositata in cancelleria il 14 aprile 1986.