SENTENZA N. 48
ANNO 1986
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
composta dai signori:
Prof. Livio PALADIN, Presidente
Prof. Antonio LAPERGOLA
Prof. Virgilio ANDRIOLI
Prof. Giuseppe FERRARI
Dott. Francesco SAJA
Prof. Giovanni CONSO
Prof. Ettore GALLO
Dott. Aldo CORASANITI
Prof. Giuseppe BORZELLINO
Dott. Francesco GRECO
Prof. Renato DELL’ANDRO
Prof. Gabriele PESCATORE,Giudici,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale
dell'art. 71, quarto comma, del d.P.R. 31 maggio
1974, n. 417 (Norme sullo stato giuridico del personale docente, direttivo ed
ispettivo della scuola materna, elementare, secondaria ed artistica dello
Stato) promosso con ordinanza emessa in data 8 maggio 1978 dal T.A.R. per le
Marche sul ricorso proposto da Marchi Moretti Anna e/ Provveditore agli studi
di Pesaro e Urbino e altro, iscritta al n. 505 del registro ordinanze 1978 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 17 dell'anno 1979.
Visto l'atto di intervento del Presidente del
Consiglio dei ministri;
udito nella camera di consiglio del 22 gennaio
1986 il Giudice relatore Giuseppe Ferrari.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza in data 8 maggio 1978 il Tribunale amministrativo
regionale delle Marche ha sollevato, su istanza di
parte, in riferimento all'art. 76 Cost., sotto il
profilo dell'ecesso rispetto alla delega disposta con
la legge 30 luglio 1973, n. 477, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 71, quarto comma, del d.P.R. 31 maggio
1974, n. 417, nella parte in cui, nell'ambito della disciplina del
trasferimento d'ufficio del personale docente e di quello direttivo della
scuola per incompatibilità ambientale, prevede la possibilità che il direttore
didattico, il preside o il provveditore agli studi (se si tratti - come nella
specie - di personale direttivo) disponga la sospensione provvisoria dal
servizio ove ricorrano ragioni di particolare urgenza.
2. - Premesso che la ricorrente, preside di un istituto professionale
alberghiero, aveva impugnato, sotto vari profili, il
provvedimento con il quale il Provveditore agli studi aveva disposto la sua
sospensione dal servizio per incompatibilità ambientale, nonché il decreto ministeriale
di convalida del suddetto provvedimento, il giudice a quo dubita anzitutto che
lo stesso potere di sospensione, seppur provvisoria, dal servizio rientri, in
quanto tale, nella previsione della legge di delegazione n. 477 del 1973, il
cui art. 4, n. 11, terzo comma, testualmente dispone: "particolari
garanzie dovranno essere previste per i trasferimenti di ufficio che potranno
essere disposti solo per soppressione di posto o per accertata incompatibilità
di permanenza nella scuola o nella sede". La rimozione, quand'anche
temporanea, dall'attività direttiva o didattica - si afferma in ordinanza - é
strutturalmente e funzionalmente differenziata dal
trasferimento d'ufficio: la prima, invero, priva addirittura il soggetto
dell'esercizio delle mansioni, con effetti negativi di intensità maggiore
rispetto a quelli del trasferimento, che comunque assicura al dipendente la
permanenza del proprio ius in officio, pur se in
altro istituto o in altra sede. Non può dunque sostenersi che la sospensione,
prevista dal decreto delegato, ma non dalla legge di delegazione, possa ricomprendersi nel trasferimento d'ufficio quale mezzo
interinale e strumentale preordinato ad un fine unitario. Né varrebbe
obbiettare che essa era contemplata nella previgente legislazione relativa ai direttori d'istituto ed
ai docenti (artt. 26, r.d. 6 maggio 1923, n. 1054 e
123, r.d. 27 novembre 1924, n. 2367), posto che proprio l'omessa menzione della
sospensione in sede di delega avvalora l'ipotesi di una volontà tendente alla
sua soppressione, attese anche le finalità della riforma, intese ad un maggior
rispetto della libertà d'insegnamento garantita dall'art. 33 Cost..
3. - Ma l'eccesso rispetto alla delega - continua il giudice a quo -
sussisterebbe, comunque, anche sotto diverso profilo.
Le "particolari garanzie" imposte dalla legge di delegazione non
possono ritenersi integrate dalle ulteriori previsioni
della disposizione denunciata, la quale prosegue stabilendo che "il
provvedimento va immediatamente comunicato per la convalida all'autorità
competente a disporre il trasferimento d'ufficio. In mancanza
di convalida, ed in ogni caso di mancanza di presentazione della richiesta di
parere dell'organo collegiale competente, nel termine di 10 giorni
dall'adozione, il provvedimento di sospensione dal servizio é revocato di
diritto". Parere e convalida si configurano, infatti, come fasi proprie
dell'esercizio del potere amministrativo e, dunque, interne allo svolgimento
della funzione; non anche esterne, in funzione della protezione del dipendente,
al quale - secondo la ratio della norma di delega - avrebbe
dovuto essere assicurato il diritto di difesa di fronte ad atti
sicuramente pregiudizievoli anche della propria dignità, "quantomeno
attraverso la conoscenza dei fatti e la possibilità di controdedurre".
Sarebbe d'altronde innegabile che la sospensione dall'esercizio delle
funzioni didattiche e direttive comporta, come
ritenuto anche dal Consiglio di Stato (cfr. sez. VI, 5 giugno 1973, n. 242 e 19 aprile 1974, n. 148),
conseguenze marcatamente lesive, sotto l'aspetto sostanziale addirittura più
gravi di quelle che derivano da provvedimenti di natura sanzionatoria
di carattere disciplinare, quali ad esempio la censura, per irrogare la quale é
tuttavia necessaria la preventiva contestazione degli addebiti. La circostanza
che anche in sede disciplinare sia possibile la sospensione cautelare senza
preventiva contestazione degli addebiti - si conclude
in ordinanza - lungi dall'infirmare le raggiunte conclusioni, se mai le
rafforza, giacché mentre in quella sede la contestazione é prevista nel
successivo giudizio sanzionatorio, nel caso in esame
ad essa non si fa luogo neppure nel procedimento di trasferimento vero e
proprio che segue il provvedimento di sospensione provvisoria. Da qui la prospettata violazione dell'art. 76 Cost. che impone che
la disposizione delegata sia aderente ai principi, criteri ed oggetto definiti
dalla norma delegante.
4. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, intervenuto in giudizio
tramite l'Avvocatura dello Stato, ha chiesto che la sollevata questione di
legittimità costituzionale venga dichiarata infondata,
negando che il "sistema" cui ha dato luogo l'art. 71 del d.P.R. n. 417 del
D'altro canto - continua l'Avvocatura - esistono situazioni nelle quali
l'esigenza di provvedere all'allontanamento dalla scuola della persona da
trasferire poi d'ufficio presenta caratteristiche di tale urgenza (nel caso in
esame per perfezionare l'iter accorsero circa due mesi), da imporre l'adozione del
provvedimento della sospensione provvisoria. Provvedimento che - a pena di
decadenza - va immediatamente comunicato per la convalida all'autorità
competente a disporre il trasferimento d'ufficio, in ordine
al quale va anche richiesto, nel brevissimo termine di dieci giorni, il
parere del collegio competente a pronunciarsi in merito. Tutto ciò, relativo a
fattispecie del tutto diversa dalla sospensione dal servizio "che può
essere disposta unicamente quando vengano svolti
accertamenti circa responsabilità per delitti o per illeciti disciplinari di
consistente rilievo", non può non considerarsi in linea con le particolari
garanzie che, comunque, nella loro concreta determinazione, la legge di
delegazione ha rimesso al legislatore delegato; ed, ovviamente, con le
caratteristiche imposte dalla natura delle situazioni.
In definitiva - si afferma ancora in atto d'intervento - il giudice a quo
dubita che l'amministrazione, pur restando responsabile del buon andamento e
dell'efficienza della scuola, abbia la potestà di disporre l'esecuzione
immediata del primo atto nel quale si concreta ogni trasferimento -
l'allontanamento dalla scuola a qua - prima dell'individuazione della scuola ad quam, benché possano darsi
situazioni clamorose da fronteggiare con urgenza assoluta.
5. - Quanto, infine, all'addotta carenza di
tutela del dipendente, non ammesso a controdedurre
prima che il provvedimento di sospensione venga adottato, si osserva che la
previsione di un contraddittorio rituale precluderebbe l'adozione sollecita di
un provvedimento in ipotesi indispensabile; e che "il contraddittorio
serve quando sia da deliberare un provvedimento definitivo, con effetti
permanenti, non quando si tratti di deliberare l'esecuzione provvisoria della
prima parte del provvedimento definitivo... che l'impiegato ha diritto di
contestare con tutti i mezzi che l'ordinamento gli mette a disposizione".
Considerato in diritto
1. - Tanto la legge 30 luglio 1973, n. 477, recante "delega al
Governo per l'emanazione di norme sullo stato giuridico del personale
direttivo, ispettivo, docente e non docente della scuola materna, elementare,
secondaria e artistica dello Stato", quanto il consecutivo d.P.R. 31 maggio 1974, n. 417, recante "norme sullo
stato giuridico del personale docente, direttivo ed ispettivo" delle
suddette scuole, prevedono il trasferimento d'ufficio, oltre che "per
soppressione di posto", anche "per accertata incompatibilità di
permanenza nella scuola e nella sede". Solo il decreto
delegato, (art. 71, u. comma) invece, prevede
anche la sospensione dal servizio nelle more del trasferimento d'ufficio. In
ciò consisterebbe l'eccesso di delega, che il T.A.R. delle Marche ha denunciato
a questa Corte.
L'istituto della sospensione - Così nell'ordinanza - si differenzia
nettamente, "in linea strutturale e funzionale", dall'istituto del
trasferimento d'ufficio: l'uno, infatti, "toglie lo jus
in officio e priva dell'esercizio delle mansioni", l'altro "non
toglie il predetto diritto di cui é assicurata la continuazione", sicché
"gli effetti del primo provvedimento, seppur limitati nel tempo, hanno una intensità negativa maggiore di quelli del secondo".
E la mancanza di qualsivoglia cenno alla sospensione nella legge di delega -
osserva ancora il giudice a quo -, raffrontata alla esplicita
previsione che di essa si rinviene nella legislazione anteriore, "avvalora
l'ipotesi di una volontà tendente alla soppressione e non alla conservazione"
dell'istituto in discorso, che perciò illegittimamente il legislatore delegato
avrebbe ripristinato.
2. - La questione non é fondata.
2.1. - Per quanto concerne i trasferimenti d'ufficio, la legge di
delegazione (art. 4, n. 11, terzo comma) si limita a prescrivere che essi
"potranno essere disposti solo per soppressione di posto o per accertata
incompatibilità di permanenza nella scuola e nella sede" e che
"dovranno essere previste" "particolari garanzie". Null'altro
risulta stabilito al riguardo nella legge; tanto che
il giudice a quo nell'evidente impossibilità di reperirvi alcun principio o
criterio direttivo di cui denunciare la violazione, fa richiamo alla
"libertà di insegnamento garantita dall'art. 33 della Costituzione",
cui peraltro non si comprende come possa attribuirsi idoneità a sorreggere le
doglianze sulla sospensione. Dalla rilevata stringatezza della disposizione di
cui al menzionato art. 4 e dall'assenza in essa di
puntuali vincoli si deduce che il legislatore delegante, nell'affidare al
legislatore delegato il compito di disciplinare il trasferimento d'ufficio, ha
posto il solo limite della previsione di "particolari garanzie". E
già questa considerazione mostra quanto sia piuttosto
semplicistico ritenere che la sospensione sia implicitamente vietata, solo
perché non esplicitamente facoltizzata.
2.2. - In attuazione della suddetta delega, il legislatore delegato ha
stabilito gli organi competenti a disporre il trasferimento d'ufficio per
incompatibilità e previsto varie ipotesi, precisi termini e precise
garanzie. Esso ha, insomma, procedimentalizzato
l'istituto, conferendo alla relativa disciplina, non solo articolazione e
compiutezza, ma anche logicità. Si deve, infatti, riconoscere - limitando la
rilevazione al punto che qui interessa - che rientrano nella logica
dell'istituto, in quanto corrispondono a due distinti gradi di
incompatibilità, le due distinte specificazioni - che ricorrano
"ragioni di urgenza" o "di particolare urgenza" -, e le due
distinte conseguenze che vi vengono correlate, cioé,
il trasferimento "anche durante l'anno scolastico", nell'un caso, la
"sospensione dal servizio", nell'altro caso. Le considerazioni testé esposte consentono di dire che la sospensione, volta
com'é ad impedire che il trasferimento, cioé il fine
con esso perseguito - l'allontanamento dalla scuola o dalla sede - sia
ritardato e, quindi, in concreto reso inoperante pur quando ragioni di
particolare urgenza ne impongano l'immediata applicazione, ha carattere anticipatorio. Stante allora il rapporto che risulta legare l'un istituto all'altro - e lo stesso giudice
a quo afferma che essi sono "geneticamente connessi" -, non può
sostenersi che l'impugnato decreto presidenziale, integrando la disciplina del
trasferimento d'ufficio per incompatibilità con la sospensione d'urgenza, abbia
innestato alcunché di estraneo rispetto al trasferimento in parola, dovendosi
viceversa riconoscere che esso ha semplicemente esplicitato ciò che era già
implicito nella legge di delegazione e che perciò non si configura la
denunciata violazione di questa. Ed é appena il caso di accennare che, poiché
il rapporto di impiego é fuori discussione, non ha
pregio, sotto il profilo concettuale, l'affermazione secondo cui la sospensione
"toglie lo jus in officio".
3. - Ma "il suddetto eccesso rispetto alla
delega" - recita ancora l'ordinanza - "sussisterebbe pur sempre sotto
un diverso profilo". La legge stabilisce, infatti, che per i trasferimenti
d'ufficio dovranno essere previste "particolari garanzie", e tuttavia
queste - lamenta il T.A.R. delle Marche - "non sono state date dal d.P.R. n. 417 del 1974". La convalida della
sospensione da parte dell'autorità competente ed il parere dell'organo
collegiale competente, che sono previste dal decreto
delegato, non sarebbero configurabili come garanzie - tanto meno come garanzie
"particolari" bensì come "momenti procedurali" e
"perfezionativi della fattispecie"; le garanzie, "per essere
tali, devono essere esterne proiettandosi a protezione del dipendente",
cui "doveva essere, perciò, assicurato il diritto di difendersi ...,
quanto meno, attraverso la conoscenza dei fatti e la possibilità di controdedurre". E nulla rileverebbe in contrario il
fatto che in sede disciplinare la sospensione é disposta "senza preventive
contestazioni di addebiti", giacché
"queste... ineriscono al conseguente giudizio sanzionatorio", mentre "nell'incompatibilità
ambientale... il rapporto tra misura provvisoria e definitiva é del pari
carente di garanzie...", sicché "l'effetto conclusivo é sfornito di
tutela endoprocedurale al pari di quello
provvisorio".
3.1. - I rilievi che il giudice a quo muove direttamente nei confronti
della sospensione - ma indirettamente anche nei confronti dello stesso
trasferimento d'ufficio per incompatibilità ambientale - risultano, a ben
vedere, afferenti, non tanto all'istituto della sospensione in sé, quanto al
suo modo di essere. Altro é, infatti, il problema della legittimità
dell'asserita ripristinazione dell'istituto de quo nella legislazione sullo
stato giuridico del personale docente, direttivo ed ispettivo, altro il
problema della legittimità della disciplina ricevuta dall'istituto in sede di attuazione della delega. A rigore, si potrebbe dire che quest'ultimo,
contrariamente a quanto ritiene il T.A.R. delle Marche, costituisce una diversa
censura, meglio che un diverso profilo.
A parte ciò, i rilievi in discorso trovano smentita nel sistema costruito
dal legislatore delegato. É previsto, infatti, un procedimento piuttosto
articolato e complesso - e la procedimentalizzazione
é di per sé una garanzia -, al quale partecipano, in sede locale, il capo
dell'istituto scolastico o il provveditore agli studi, secondo che trattisi di
personale docente o direttivo, ed il collegio dei docenti in funzione
consultiva; é prescritto che il provvedimento va "immediatamente"
comunicato alla autorità competente a disporre il
trasferimento, il quale ultimo comporta, se il personale appartiene ai ruoli
nazionali l'intervento del Ministro della pubblica istruzione e del consiglio
di disciplina del Consiglio nazionale della pubblica istruzione col compito di
esprimere un parere addirittura vincolante; é stabilito persino un termine
insolitamente perentorio e particolarmente breve, quale é quello di dieci
giorni, al cui inutile decorso consegue la revoca "di diritto". Mal
si comprende, allora, come possa negarsi che tale disciplina abbia dato vita ad un sistema garantistico.
E solo ad un esame superficiale può apparire che
abbia maggior consistenza l'ultimo rilievo, quello che il giudice a quo considera
preminente su ogni altro, in quanto concerne l'omessa previsione della
contestazione degli addebiti e, quindi, del contraddittorio, che pure
rappresenta una delle garanzie fondamentali del diritto di difesa. Senonché, tale omissione non va
valutata in astratto, bensì in rapporto alla peculiare fattispecie di che
trattasi: la sospensione, non solo é provvedimento caratterizzato dalla
provvisorietà - e si é più sopra visto quanto ne sia brevissima la durata -, ma
soprattutto, ha per presupposto che "ricorrano ragioni di particolare
urgenza". Un'incompatibilità ambientale può attingere tale grado, da
richiedere l'immediato allontanamento dalla scuola di chi vi abbia
dato causa e, viceversa, l'eventuale contraddittorio vanificherebbe
l'istituto della sospensione, precludendo all'autorità di provvedere, proprio
quando ne sia particolare l'urgenza. D'altronde, il
contraddittorio non é previsto neppure nella sospensione per motivi
disciplinari. Senza dire che sovente
l'incompatibilità ambientale é alcunché di non scomponibile in distinti fatti
che si lascino formulare in distinti capi. E poiché, infine, il provvedimento
di sospensione é innegabilmente inteso ad assicurare il buon andamento della
scuola, il legislatore delegato non sembra perciò censurabile neppure per la omessa previsione della contestazione degli addebiti.
PER QUESTI MOTIVI
dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 71, ultimo comma, del d.P.R.
31 maggio 1974, n. 417 (norme sullo stato giuridico del personale docente,
direttivo ed ispettivo della scuola materna, elementare, secondaria ed artistica
dello Stato), sollevata dal T.A.R. delle Marche in riferimento all'art. 76
della Costituzione con l'ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 marzo 1986.
Livio PALADIN - Antonio LAPERGOLA - Virgilio ANDRIOLI - Giuseppe FERRARI - Francesco SAJA - Giovanni CONSO - Ettore GALLO - Aldo CORASANITI - Giuseppe BORZELLINO - Francesco GRECO - Renato DELL’ANDRO – Gabriele PESCATORE
Depositata in cancelleria il 12 marzo 1986.