SENTENZA N. 6
ANNO 1986
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
composta dai signori:
Prof. Livio PALADIN, Presidente
Avv. Oronzo REALE
Avv Albero MALAGUGINI
Prof. Antonio LAPERGOLA
Prof. Virgilio ANDRIOLI
Prof. Giuseppe FERRARI
Dott. Francesco SAJA
Prof. Giovanni CONSO
Prof. Ettore GALLO
Dott. Aldo CORASANITI
Prof. Giuseppe BORZELLINO
Dott. Francesco GRECO
Prof. Renato DELL’ANDRO,Giudici,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale
dell'art. 22 del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 5
(Trasferimento alle Regioni a statuto ordinario delle funzioni amministrative
statali in materia di tramvie e linee automobilistiche di interesse regionale e
di navigazione e porti lacuali e dei relativi personali ed uffici) promosso con
l'ordinanza emessa il 9 febbraio 1977 dal Tribunale Amministrativo Regionale
per l'Emilia-Romagna sul ricorso proposto da Piombini
Piergiorgio e/Regione Emilia-Romagna iscritta al n.
418 del registro ordinanze 1977 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 306 dell'anno 1977.
Visto l'atto di intervento del Presidente del
Consiglio dei ministri;
udito nella camera di consiglio del 10 dicembre
1985 il Giudice relatore Alberto Malagugini.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso in data 26 novembre 1974 il dr. P. G. Piombini ex
dipendente del Ministero dei trasporti e dell'aviazione civile trasferito alla
Regione EmiliaRomagna, impugnava innanzi al T.A.R. di
tale Regione la delibera che, in applicazione delle leggi regionali n. 25 e 26
del 20 luglio 1973, ne disponeva l'inquadramento nei ruoli regionali,
lamentando la mancata corresponsione dell'assegno mensile e dell'assegno ad personali previsti dal primo e dal secondo comma
dell'art. 4 della l. 16 febbraio 1967 n. 14, avvenuto a suo avviso, in
violazione dell'art. 22 del d.P.R. 14 gennaio 1972,
n.
2. - Il T.A.R. adito giudicava fondata la pretesa del ricorrente,
osservando che il principio di omnicomprensività
contenuto nell'art.
Su tale premessa interpretativa, il T.A.R. per l'Emilia-Romagna .ravvisava " un evidente contrasto " tra l'art.
22 del d.P.R. n. 5 del 1972, e gli artt. 3 e 97 della Costituzione, " in quanto gli ex
dipendenti del Ministero dei trasporti e dell'aviazione civile trasferiti alla
Regione Emilia-Romagna (i quali, come risulta, per
effetto del trattamento da essa determinato, godono di
uno stipendio superiore a quello comunque da essi fruito presso le
Amministrazioni di provenienza) verrebbero a conseguire un'ulteriore
maggiorazione della retribuzione, ingiustificata rispetto a quella propria di
funzionari, anche tecnici, svolgenti mansioni di similare importanza e
responsabilità ".
Il detto art. 22, inoltre, sarebbe viziato anche per violazione dell'art.
76 Cost.. Il d.P.R. n. 5 del 1972, infatti, come gli
altri decreti in pari data o in data 15 gennaio, é stato emanato sulla base
della delega conferita al Governo dall'art. 17 della l. 16 maggio 1970 n. 281,
il quale non avrebbe consentito al Governo stesso di imporre alle Regioni il
mantenimento di un privilegio ingiustificato (ed espressione della c.d. "
giungla retributiva ") a favore di certi dipendenti provenienti da
particolari Amministrazioni dello Stato.
3. - Ad avviso dell'Avvocatura dello Stato, intervenuta
nel giudizio in rappresentanza del Presidente del Consiglio dei ministri,
l'art. 22 del d.P.R. n. 5 del 1972 avrebbe la
medesima ratio che ispira anche gli artt. 18, sesto comma, e 21, primo comma, dello stesso d.P.R., quella cioé
di " garantire le posizioni economiche del personale statale che viene
trasferito alle regioni ".
Al riguardo, occorrerebbe distinguere due momenti nella vicenda del
trasferimento del personale statale di cui all'art. 22
d.P.R. n. 5 del 1972 alle Regioni. In un primo
momento, che va dalla messa a disposizione sino all'inquadramento in ruolo,
l'art. 22 varrebbe ad eliminare un possibile dubbio derivante dalla
formulazione dell'art. 18 dello stesso decreto presidenziale a tenor del quale al personale messo a disposizione "
continuano ad applicarsi, fino al suo inquadramento nei ruoli o contingenti
regionali, le norme relative allo stato giuridico ed
al trattamento economico di attività, previdenza, assistenza e quiescenza dei
dipendenti, dello Stato ". Formulazione, questa, che in
astratto avrebbe potuto ritenersi non comprensiva delle norme speciali riferentisi al solo personale del Ministero dei trasporti e
che va invece diversamente letta alla luce appunto dell'art. 22.
In un secondo momento, che si apre con l'inquadramento nei ruoli
regionali, i benefici derivanti dalla applicazione
dell'art. 4 della l. n. 14 del 1967 sarebbero assicurati non solo dall'art. 22
(che anzi, riferendosi al personale " assegnato " alle Regioni,
sembra occuparsi delle sole vicende intercorrenti dalla messa a disposizione
all'inquadramento), ma anche e soprattutto dall'art. 21, che impone alle
Regioni di salvaguardare " le posizioni di carriera ed economiche già
acquisite " dal personale statale che passa alle Regioni.
In nessuno dei due momenti, comunque, l'art. 22
garantirebbe al personale trasferito dai ruoli del Ministero dei trasporti un
trattamento economico superiore a quello già goduto nei ruoli di provenienza,
come la stessa lettura degli art. 21 (che utilizza il verbo "
salvaguardare ") e 22 (che utilizza il verbo " conservare ")
dimostrerebbe. L'eventuale differenza di trattamento fra il personale
trasferito e quello rimasto nei ruoli ministeriali non può dunque essere
imputata all'art. 22, ed in ogni caso resta preclusa dall'art. 67 della l. n.
62 del 1953, che non può essere derogato dalla
normativa regionale.
L'altra difformità di trattamento, che può derivare dal fatto che l'art.
22 potrebbe garantire al personale trasferito proveniente dal Ministero dei
trasporti un trattamento migliore, all'atto dell'inquadramento, di quello
riservato al personale trasferito da altre Amministrazioni, non contrasterebbe
con il principio di uguaglianza poiché le due
situazioni messe a confronto sarebbero disomogenee.
Conclude quindi sul punto l'Avvocatura ribadendo
che " scopo e funzione della norma impugnata é solo quella di evitare ogni
modificazione in danno del trattamento economico già acquisito dai dipendenti
del Ministero dei trasporti al momento della loro messa a disposizione delle
Regioni e, se si vuole, del loro inquadramento nei ruoli regionali: cioé medesimi scopo e funzione del primo comma dell'art. 21
che la sentenza n. 142 del
Quanto infine alla presunta violazione dell'art. 76 Cost., rileva l'Avvocatura che l'assenza di principi in materia
di trattamento economico nella legge di delegazione (la n. 281 del 1970) non
comporta l'illegittimità delle norme delegate, che si sono ispirate al
principio generalissimo della salvaguardia delle posizioni economiche dei
pubblici dipendenti trasferiti da una ad altra Amministrazione.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia-Romagna
con ordinanza emessa il 9 febbraio
Il disposto di legge denunziato, stabilisce che " Il personale
dipendente dal Ministero dei trasporti e dell'Aviazione civile assegnato alle
Regioni ed in servizio alla data del trasferimento delle funzioni
amministrative conserva ad personam
i benefici goduti a qualsiasi titolo alla data medesima ".
Il T.A.R. rimettente ritiene indubitabile che il trattamento cui si
riferisce il censurato art. 22 " si aggiunge a quello che il personale ivi
previsto viene a percepire dalle Regioni a statuto ordinario
" ma dubita che la norma, così interpretata, contrasti con gli
indicati parametri costituzionali.
2. - La questione di legittimità costituzionale in oggetto é infondata,
poiché riposa su di una errata premessa
interpretativa.
Va anzitutto considerato che il principio del mantenimento delle
posizioni economiche e di carriera del personale statale messo a disposizione
delle Regioni é un principio generale della legislazione che ha disposto il
primo trasferimento delle funzioni amministrative alle Regioni stesse, del
resto in armonia con quell'ancor
più generale divieto della reformatio in peius del trattamento dei dipendenti pubblici al mutare
della amministrazione di appartenenza, al quale ancora recentemente ha fatto
cenno questa Corte (sent.
n. 153 del 1985). Anche
il d.P.R. n. 5, come gli altri coevi, contiene una
norma (l'art. 21) che espressamente sancisce tale principio, imponendo alla
legge regionale che dispone l'inquadramento nei ruoli della Regione del
personale trasferito, di salvaguardare appunto " le posizioni di carriera
ed economiche già acquisite " da tale personale.
A fronte di questa generale previsione, l'art. 22 non ha la funzione di
assicurare in particolare al personale proveniente dai ruoli del Ministero dei
trasporti il mantenimento di benefici economici già acquisiti quale che sia il trattamento economico preveduto dalle leggi
regionali.
Più modestamente la norma impugnata intende semplicemente, da un lato,
garantire in via transitoria al personale ivi previsto, nelle more
dell'inquadramento nei ruoli regionali, il mantenimento dei benefici già
acquisiti; dall'altro, precisare che, all'atto dell'inquadramento, nel calcolo
del trattamento già goduto da quel personale debbano essere considerati anche i
benefici ad esso riconosciuti a titolo particolare
dalle leggi dello Stato, sl' che il trattamento
economico complessivo spettante e prima e dopo l'inquadramento non possa essere
inferiore a quello percepito presso l'amministrazione dello Stato in quanto
comprensivo dei detti benefici particolari.
Nella specie, i benefici in questione consisterebbero, come già
ricordato, nell'assegno mensile e nell'assegno ad personam di cui all'art. 4, primo e secondo comma, del d.P.R. n. 1090 del 1966, per come modificato dalla l. n. 14
del 1967: assegni che, dunque, se pure debbono essere
calcolati ai fini della determinazione del trattamento economico del personale
messo a disposizione delle Regioni, non possono certo essere ulteriormente
corrisposti qualora (come accade nel caso di specie) il trattamento economico
attribuito dalla normativa regionale risulti pari o addirittura superiore a
quello complessivo già goduto presso l'amministrazione dello Stato.
La contraria interpretazione prospettata dal giudice a quo, non può del
resto non scontrarsi con la recente giurisprudenza del Consiglio di Stato, che,
riconosciuta la natura di norma transitoria dell'art. 22 del
d.P.R. n. 5 del 1972, ritiene che esso confermi il
principio di cui al precedente art. 21, ed esclude che i benefici economici richiamati
dall'art. 22 possano considerarsi aggiuntivi rispetto al comune trattamento
economico previsto dalla normativa regionale ove questo non sia deteriore
rispetto al trattamento goduto presso l'Amministrazione statale.
In altri termini, la norma impugnata preclude alla Regione la possibilità
di corrispondere al personale trasferito un trattamento inferiore allo
stipendio percepito presso l'Amministrazione statale più gli assegni, ma non
vale certo da garanzia di un ulteriore aggiuntivo privilegio, qualora lo
stipendio regionale sia pari o addirittura superiore all'altro. Conclusione,
questa, che é confermata anche dal fatto che lo stesso legislatore statale ha
abolito per i dipendenti della Direzione generale della M.C.T.C.
ancora in servizio presso il Ministero dei trasporti, gli assegni di che
trattasi, sostituendoli con il generale assegno perequativo ex lege 15 novembre 1973, n. 734 (art.
Così interpretata, la norma impugnata non dà origine ad alcuna disparità
di trattamento, e perciò si sottrae, con piana evidenza, alle censure di
legittimità costituzionale prospettate dal giudice a quo.
PER QUESTI MOTIVI
dichiara non fondata, nei sensi di cui in
motivazione, la questione di legittimità costituzionale dell'art. 22 del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 5, sollevata dal Tribunale
Amministrativo Regionale per l'Emilia-Romagna in
riferimento agli artt. 3, 76 e 97 Cost., con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, in camera di consiglio, nella sede
della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, l'8 gennaio 1986.
Livio PALADIN - Oronzo REALE - Albero MALAGUGINI - Antonio LAPERGOLA - Virgilio ANDRIOLI - Giuseppe FERRARI - Francesco SAJA - Giovanni CONSO - Ettore GALLO - Aldo CORASANITI - Giuseppe BORZELLINO - Francesco GRECO - Renato DELL’ANDRO
Depositata in cancelleria il 14 gennaio 1986.