SENTENZA N. 35
ANNO 1985
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
LA CORTE
COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Prof. Leopoldo ELIA, Presidente
Prof. Guglielmo ROEHRSSEN
Avv. Oronzo REALE
Dott. Brunetto BUCCIARELLI DUCCI
Avv. Alberto MALAGUGINI
Prof. Livio PALADIN
Prof. Antonio LA PERGOLA
Prof. Virgilio ANDRIOLI
Prof. Giuseppe FERRARI
Dott. Francesco SAJA
Prof. Giovanni CONSO
Prof. Ettore GALLO
Dott. Aldo CORASANITI
Prof. Giuseppe BORZELLINO
Dott. Francesco GRECO, Giudici,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio sull'ammissibilità,
ai sensi dell'art. 2, comma primo, legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1,
della richiesta di referendum popolare per l'abrogazione parziale dell'articolo
unico della legge 12 giugno 1984, n. 219, recante "Conversione in legge,
con modificazioni, del decreto-legge 17 aprile 1984, n. 70, concernente misure
urgenti in materia di tariffe, di prezzi amministrati e d’indennità di
contingenza", iscritto al n. 28 del registro referendum.
Vista l'ordinanza 7 dicembre 1984
con la quale l'Ufficio centrale per il referendum presso la Corte di cassazione
ha dichiarato legittima la suddetta richiesta;
udito nella camera di consiglio
del 16 gennaio 1985 il Giudice relatore Livio Paladin;
uditi gli avvocati Adolfo Di Majo
e Giorgio Ghezzi per il Comitato promotore e l'Avvocato dello Stato Giorgio
D'Amato per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Ai sensi della legge 25
maggio 1970, n. 352, e successive modificazioni, l'Ufficio centrale per il referendum,
costituito presso la Corte di cassazione, ha esaminato la richiesta di
referendum popolare, presentata il 25 luglio 1984 da Vitale Romano, Valentini
Daniela, Leoni Carlo, Montanari Adonella, Fredda Angelo, Funghi Franco, Puro
Vincenzo, Marincione Alfredo, Evangelisti Carlo, Brugnetti Viviana, Piermarini
Marco, Maffioletti Roberto, Montessoro Antonio, Ventura Luciano, Spagnoli Ugo e
Smuraglia Carlo, sul seguente quesito: "Volete voi l'abrogazione
dell'articolo unico della legge 12 giugno 1984, n. 219 (pubblicata in Gazzetta
Ufficiale n. 163 del 14 giugno 1984), che ha convertito in legge il
decreto-legge 17 aprile 1984, n. 70 (pubblicato in Gazzetta Ufficiale n. 107
del 17 aprile 1984), concernente misure urgenti in materia di tariffe, di
prezzi amministrati e d’indennità di contingenza, limitatamente al primo comma,
nella parte che ha convertito in legge senza modificazioni l'art. 3 del
decreto-legge suddetto, articolo che reca il seguente testo:
"Per il semestre
febbraio-luglio 1984, i punti di variazione della misura dell’indennità di
contingenza e d’indennità analoghe, per i lavoratori privati, e dell’indennità
integrativa speciale di cui all'art. 3 del decreto-legge 29 gennaio 1983, n.
17, convertito, con modificazioni, nella legge 25 marzo 1983, n. 79, per i
dipendenti pubblici, restano determinati in due dal 1 febbraio e non possono
essere determinati in più di due dal 1 maggio 1984"; nonché al penultimo
comma, che reca il seguente testo: "Restano validi gli atti ed i
provvedimenti adottati e sono salvi gli effetti prodotti ed i rapporti
giuridici sorti sulla base del decreto-legge 15 febbraio 1984, n. 10"
(pubblicato in Gazzetta Ufficiale n. 47 del 16 febbraio 1984)?".
Con ordinanza del 7 dicembre
1984, depositata il 12 dicembre, l'Ufficio centrale ha preliminarmente dato
atto che la richiesta in questione era stata preceduta dall'attività di
promozione conforme ai requisiti di legge, che essa era stata presentata da
soggetti a ciò legittimati, che il deposito dei fogli contenenti le firme e dei
relativi certificati elettorali era avvenuto nel termine di tre mesi dalla
timbratura dei fogli medesimi, che la richiesta predetta era stata regolarmente
formulata (salva un'irregolarità sanabile e in effetti sanata da parte
dell'Ufficio) e trascritta sulla facciata dei fogli contenenti le firme, che il
numero delle firme delle quali si era definitivamente accertata la validità
superava quello di 500.000 previsto dalla legge (e voluto dalla Costituzione).
Ciò posto, l'Ufficio centrale si
é ritenuto competente "a conoscere della prima eccezione del Presidente
del Consiglio dei Ministri, secondo la quale la richiesta di referendum sarebbe
illegittima in quanto avrebbe per oggetto norme caratterizzate dal riferimento
della loro disciplina ad una serie definita di fatti verificatisi prima della
richiesta stessa, cioé a norme che presenterebbero un ambito d’efficacia
temporale delimitato esclusivamente nel passato". Per altro, l'Ufficio ha
ritenuto che, "nel caso concreto, l'art. 3 del decreto-legge 17 aprile
1984, n. 70, derogando in via temporanea per i trimestri febbraio-aprile e
maggio-luglio 1984 al previdente sistema, stabilito da contrattazioni
collettive per il settore privato e da norma di legge per quello pubblico, ha
avuto bensì come effetto diretto e immediato di "raffreddare" nel
numero complessivo di quattro i punti di variazione dell'indennità di
contingenza, delle indennità analoghe e dell'indennità integrativa speciale
rispetto al numero più elevato risultante dalle rilevazioni dell'Istituto
Centrale di Statistica, ma ha anche avuto come effetto mediato e conseguenziale
un correlativo minore aumento delle retribuzioni dei lavoratori, in misura
corrispondente ai punti non conteggiati" (come reso palese sia dalla
corrente interpretazione ed applicazione di tale disciplina, sia dalla ratio
del d.l. n. 70, sia dalla lettera del decreto stesso); ed ha, pertanto,
dichiarato in tal senso legittima "la richiesta di referendum per
l'abrogazione dell'art. unico della legge 12 giugno 1984, n. 219, nella parte
in cui ha convertito in legge l'art. 3 del decreto-legge 17 aprile 1984, n.
70"
Quanto invece al penultimo comma
dell'articolo unico della legge n. 219, l'Ufficio ha ritenuto "l'esistenza
di un'implicita dichiarazione di volontà dei richiedenti di limitare la
richiesta alla parte di tale penultimo comma riguardante l'art. 3 del decaduto
decreto-legge 15 febbraio 1984, n. 10, corrispondente all'art. 3 decreto-legge
17 aprile 1984, n. 70, e di non estenderla invece anche alla parte riguardante
le altre disposizioni del decreto-legge 15 febbraio 1984, n. 10": in
quanto "dalla congiunta proposizione del secondo quesito in stretto
collegamento col primo" si dedurrebbe che "si é inteso quello come
meramente complementare rispetto a questo, e che alla base di entrambi sta
l'unico e comune scopo di evitare ogni possibile ulteriore operatività delle
norme sul raffreddamento dei punti, senza incidere su altre norme dei due
decreti-legge non sfavorevoli ai lavoratori". Tuttavia, secondo
l'ordinanza dell'Ufficio stesso, la mancata espressione di tale volontà
costituirebbe "una mera irregolarità formale, sanabile ai sensi dell'art.
32 della legge 25 maggio 1970, n. 352". Ed é appunto in tal senso che
nell'ordinanza si é provveduto ad aggiungere al secondo quesito, successivamente
al testo del penultimo comma, le parole "limitatamente a quelli di cui
all'art. 3 di quest'ultimo decreto-legge": dopo di che l'Ufficio centrale
ha dichiarato senz'altro legittima anche questa parte della richiesta in esame,
affermando invece la propria incompetenza a pronunciarsi sulle altre eccezioni
proposte dal Presidente del Consiglio dei ministri, in vista dell'art. 75 della
Costituzione.
2. - Ricevuta comunicazione
dell'ordinanza, il Presidente di questa Corte ha fissato per la conseguente
deliberazione il giorno 16 gennaio 1985, dandone a sua volta comunicazione ai
presentatori della richiesta ed al Presidente del Consiglio dei ministri, ai
sensi dell'art. 33, secondo comma, della legge n.352 del 1970. E in vista di
tale deliberazione tanto il Presidente del Consiglio, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura dello Stato, quanto il comitato promotore del referendum si
sono avvalsi della facoltà di depositare memorie, in base al terzo comma del
citato art. 33.
a) L'Avvocatura dello Stato ha
sostenuto anzitutto che si tratterebbe "di accertare in questa sede
l'inammissibilità del referendum abrogativo volto a far cessare effetti mediati
e conseguenziali di norme che abbiano esaurito la loro efficacia diretta ed
immediata". In realtà, il ricalcolo dei punti "tagliati" per
effetto della disciplina in esame non potrebbe essere "introdotto
nell'ordinamento ad opera del Corpo elettorale", "ne ex tunc né a
partire da una qualsivoglia data successiva", dal momento che il
referendum abrogativo non avrebbe mai "effetto propositivo né
retroattivo", disponendo invece d'un mero "valore unidirezionale di
normazione negativa". L'art. 3 del d.l. n. 70 del 1984 si sarebbe infatti
limitato "a decurtare una volta per tutte due addendi di variazione (i
punti, cioé, relativi ai due trimestri del 1984) delle indennità in questione,
col risultato di ridurre l'incidenza delle variazioni relative a quel periodo e
di determinare con ciò stesso un irreversibile contenimento della crescita di
quello che gergalmente viene definito lo zoccolo di tale indennità".
Nessun ulteriore effetto sarebbe stato prodotto dalla disciplina in esame, che
avrebbe solo compresso i punti suddetti, mentre a partire dal 1 agosto 1984
avrebbe ripreso integralmente ad operare "il meccanismo normativo
anteriore al decreto legge"; sicché l'unica possibilità di far conseguire
"un risultato utile" al referendum in questione consisterebbe appunto
nel conferirgli "efficacia retroattiva", determinando in tal modo
"lo sconfinamento del potere attribuito al Corpo elettorale dall'art. 75
Cost.".
Ciò posto, l'Avvocatura ha
dedotto un ulteriore motivo di inammissibilità, determinato dalla
"disomogeneità delle norme, rispettivamente oggetto delle due
articolazioni del quesito referendario", e dalla conseguente
"ambiguità di fondo del medesimo". Mentre, infatti, nell'ordinanza
dell'Ufficio centrale si afferma "la decorrenza ex nunc" della
prevista abrogazione dell'art. 3, "l'abrogazione del penultimo comma
dell'articolo unico della l. 219/1984, per lo specifico contenuto di questo,
non potrebbe che produrre, univocamente e incontestabilmente, l'effetto
retroattivo di scoprire di ogni legittimazione gli atti e i rapporti sorti
sulla base del decreto legge 10/ 1984 decaduto per mancata conversione".
Ed allora - si chiede l'Avvocatura - come sarebbe ammissibile "che l'unico
quesito consenta diverse soluzioni, una delle quali assolutamente incompatibile
con il limite negativo del potere di cui all'art. 75, esplicitato dagli artt.
37 e 39 l. 352/1970"?.
Osserva ancora l'Avvocatura dello
Stato che, "come codesta Corte si é ritenuta carente di poteri di
scissione o ridefinizione dei quesiti referendaria..., così analoga
impossibilità di interferenza va ritenuta sussistere per l'Ufficio Centrale del
Referendum". Per contro, l'Ufficio non si sarebbe limitato ad una
"modifica di carattere meramente formale", ma avrebbe alterato - con
la ricordata aggiunta di alcune parole finali - il "contenuto
sostanziale" della richiesta in esame; e ciò, senza averne la competenza e
senza potersi ritenere "subdelegato o interprete della volontà sostanziale
dei promotori". Dal che discenderebbe - secondo l'Avvocatura - "un
altro autonomo e sufficiente motivo di inammissibilità del referendum",
considerato nel suo intero complesso.
Si afferma ancora, per un altro
verso, che non sarebbe "legittimo isolare singole disposizioni e
contrapporre quelle che, in termini nominalistici, impongono un sacrificio ai
lavoratori a quelle che, anche in via compensativa, realizzano invece immediati
vantaggi per essi (aumento degli assegni familiari, calmiere alle tariffe
pubbliche, ecc.) obliterandone l'inscindibile collegamento". Disconoscere
la reciproca integrazione di tali misure, "nell'equilibrato dosaggio di
sacrifici e benefici previsti dallo strumento legislativo nel cui tessuto
unitario le norme oggetto della richiesta di referendum sono inseparabilmente
collegate", significherebbe, infatti, "invalidare e distorcere tutto
lo strumento legislativo sbilanciandone gli effetti e deviandoli dagli
obiettivi unitariamente concepiti". E ne deriverrebbe, dunque, una quarta
ragione d'inammissibilità della richiesta.
Da ultimo, l'Avvocatura dello
Stato sostiene l'"insuscettibilità delle norme del d.l. 70/1984 e legge
219/1984 a formare oggetto di referendum abrogativo in relazione alla loro
natura e portata". Da un lato, infatti, la legge finanziaria dovrebbe
ritenersi "direttamente compresa" tra quelle costituzionalmente
sottratte a referendum; d'altro lato, il d.l. n. 70 rientrerebbe "nella
sostanziale portata della legge finanziaria in quanto strumento preordinato al
raggiungimento dell'obiettivo del contenimento della inflazione nei limiti medi
del tasso programmato per l'anno 1984 individuato come esigenza primaria per la
riuscita della politica economica del Governo". E, di conseguenza, la
richiesta in esame "verrebbe ad incidere sull'equilibrio finanziario
costituito dalla richiamata normativa, sussumibile, in una valutazione
unitaria, sotto il concetto di legge di bilancio o comunque nell'area delle
disposizioni produttive di effetti strettamente collegati all'ambito di
operatività delle leggi di bilancio".
b) La difesa del comitato
promotore si é soffermata unicamente, invece, sull'ultimo fra i punti messi in
rilievo dall'Avvocatura dello Stato.
Nella memoria si riconosce che le
norme costituenti oggetto della richiesta "riguardano in parte,
certamente, anche la pubblica spesa". Senonché la legge finanziaria -
sostiene la memoria stessa - "si affianca alla legge di bilancio, ma da
questa giuridicamente si differenzia e in nulla ne assume la natura";
anche perché la portata degli atti così denominati "é divenuta tanto ampia
da riferirsi, con le sue implicazioni ed i suoi rimandi, a buona parte della
legislazione che regge il nostro paese". D'altronde - si osserva - il d.l.
n. 70 del 1984 "non rinvia alla legge finanziaria, ne da questa é
rinviato": con la conseguenza che il ragionamento svolto dall'Avvocatura
si rivela viziato da due "salti logici"; e si pone comunque in contrasto
con la giurisprudenza della Corte, formata dalle sentenze n. 16 del 1978
e n. 26 del 1982.
Conclusivamente, per altro, la
difesa del comitato nega che "possano sussistere dubbi sulla univocità,
semplicità, obiettiva omogeneità e coerenza dei quesiti", dal momento che
le norme investite dalla richiesta referendaria sarebbero "istitutive di
un meccanismo giuridico unitario, riduttivo del costo del lavoro
dipendente". Ne sussisterebbe "contraddittorietà alcuna fra la
richiesta di abrogazione dell'art. 3 del d.l. convertito e quella che si
riferisce al penultimo comma della legge di conversione": anche in
quest'ultimo senso, difatti, non si chiederebbe "la restituzione del
valore monetario non pagato allora ai lavoratori, ma..., di reintegrare per il
futuro la piena operatività dell'indice e del sistema di indicizzazione",
senza eccettuare "la decurtazione dei due punti del febbraio 1984".
3. - Ad integrazione del
contraddittorio espressamente previsto dall'art. 33, terzo comma, della legge
n. 352 del 1970, nella camera di consiglio del 16 gennaio 1985 sono stati uditi
l'avvocato dello Stato Giorgio D'Amato, per il Presidente del Consiglio dei
ministri, e gli avvocati Adolfo di Majo e Giorgio Ghezzi, per il comitato
promotore del referendum.
Il primo ha riproposto tre ordini
di eccezioni d'inammissibilità: l'uno relativo ai limiti logici del referendum,
per sua natura ablativo ed irretroattivo, e dunque insuscettibile di far
recuperare ai lavoratori dipendenti punti che giuridicamente non sarebbero mai
venuti in essere; il secondo concernente il penultimo comma della legge di
conversione, che avrebbe disposto una sanatoria per il solo passato, sicché la
consultazione referendaria non potrebbe in tal senso non esser destinata a
retroagire; il terzo riguardante l'asserita inscindibilità della manovra
antiinflattiva del 1984 e l'inseparabilità delle leggi finanziarie, considerate
nei loro contenuti tipici, dalle leggi di bilancio di cui al secondo comma
dell'art. 75 Cost..
La difesa dei promotori ha invece
replicato, in particolar modo, che non si potrebbe disconoscere quanto é stato
ormai deciso dall'Ufficio centrale; che la richiesta in esame si proporrebbe,
comunque, la sola restaurazione de futuro del meccanismo di valutazione del
differenziale inflazionistico, alterato dal Governo con i d.l. n. 10 e n. 70
del 1984; che lo stesso quesito concernente il penultimo comma dell'articolo
unico della legge n. 219 sarebbe complementare al quesito riguardante l'art. 3
del d.l. n. 70, mirando soltanto ad escludere che gli effetti in esame si
stabilizzino per l'avvenire.
Entrambe le parti hanno quindi
depositato, a sostegno delle rispettive tesi, copia delle deduzioni svolte
dinanzi all'Ufficio centrale per il referendum.
Considerato in
diritto
1. - Secondo un ordine logico, va
preso anzitutto in esame il problema dell'integrazione del quesito referendario
da parte dell'Ufficio centrale per il referendum, disposta nei termini già
ricordati in narrativa: integrazione che l'Avvocatura dello Stato contesta,
negando la competenza dell'Ufficio ad effettuare qualunque operazione
correttiva del genere.
Impropriamente, però,
l'Avvocatura si appella alla sentenza n. 16 del 1978, con cui questa Corte ha
escluso che la vigente disciplina del referendum abrogativo consenta la
scissione delle richieste referendarie, pur dove esse risultino così
disomogenee da esigere distinte consultazioni del corpo elettorale. Altro,
infatti, é la scissione delle richieste, altro la rettifica delle richieste
stesse, mirante a far coincidere forma e sostanza del quesito, secondo
l'effettiva ed inequivoca volontà dei promotori del referendum. Ora, nella
specie, la Corte considera pacifico che i promotori non abbiano inteso
coinvolgere nel quesito in esame - come risulta dalla struttura di esso - tutte
le disposizioni del decreto-legge n. 10 del 1984, comprese quelle attinenti
alle tariffe, ai prezzi amministrati ed agli assegni familiari; ma abbiano
avuto riguardo - nei medesimi termini della richiesta concernente l'art. 3 del
decreto-legge n. 70, convertito nella legge n. 219 del 1984 - al solo
"taglio" dei punti di variazione dell'indennità di contingenza e
dell'indennità integrativa speciale, sia pure nella parte concernente il
trimestre febbraio - aprile. Pertanto, la Corte deve muovere dalla decisione
con cui l'Ufficio centrale ha ritenuto necessario aggiungere alla richiesta in
esame le parole "limitatamente a quelli di cui all'art. 3 di quest'ultimo
decreto-legge".
2. - In base alle diffuse
argomentazioni dell'Avvocatura dello Stato, la Corte dovrebbe riconsiderare le
conclusioni raggiunte dall'Ufficio centrale, anche e soprattutto per ciò che
riguarda le premesse interpretative che hanno condotto l'Ufficio a dichiarare
legittima la richiesta in questione: sia quanto alla ricostruzione delle norme
formanti l'oggetto del quesito referendario, sia - principalmente - quanto
all'individuazione degli effetti che il referendum sarebbe suscettibile di
determinare. Nella già descritta prospettiva dell'Avvocatura, i punti di
variazione dell'indennità di contingenza e dell'indennità integrativa speciale,
"tagliati" in virtù dei decreti-legge n. 10 e n. 70 del 1984, non
sarebbero mai venuti in essere nell'ordinamento giuridico e non potrebbero,
quindi, venire nuovamente calcolati e riattribuiti ai lavoratori interessati,
se non provvedendo a ridisciplinare per legge la materia. Di conseguenza, il
referendum del quale si tratta non sarebbe in grado di realizzare il suo scopo,
se non a condizione di riconoscergli una qualche efficacia retroattiva,
implicante la piena restaurazione del meccanismo della scala mobile sin dal
trimestre febbraio-aprile 1984: il che, per altro, significherebbe snaturare
l'istituto di democrazia diretta configurato dall'art. 75 Cost., cui la Carta
costituzionale non avrebbe collegato altro che un normale effetto abrogativo ed
ablativo, destinato ad operare per il solo avvenire. E come, per tali motivi,
l'Ufficio centrale avrebbe dovuto pronunciare l'illegittimità della richiesta
referendaria, così la stessa Corte sarebbe ora tenuta a dichiarare l'inammissibilità
del referendum.
Al fine di apprezzare la
consistenza di queste eccezioni, occorre però ricordare quali siano i compiti
rispettivamente attribuiti all'Ufficio centrale ed alla Corte, nell'ambito del
complesso procedimento previsto dalla legge n. 352 del 1970. La legge stessa
precisa - nel secondo comma dell'art. 32 - che "l'Ufficio centrale...
esamina tutte le richieste depositate, allo scopo di accertare che esse siano
conformi alle norme di legge, esclusa la cognizione dell'ammissibilità, ai
sensi del secondo comma dell'art. 75 della Costituzione, la cui decisione é
demandata dall'articolo 33 della presente legge alla Corte
costituzionale"; ed é all'Ufficio che spetta rilevare "le eventuali
irregolarità delle singole richieste" (in base al citato terzo comma
dell'art. 32), proporre la "concentrazione" delle richieste che
rivelino "uniformità o analogia di materia" (cfr. il quarto comma del
medesimo articolo), nonché dichiarare che le operazioni referendarie "non
hanno più corso", "se prima della data dello svolgimento del
referendum, la legge, o l'atto avente forza di legge, o le singole disposizioni
di essi cui il referendum si riferisce, siano stati abrogati" (secondo
l'espresso disposto dell'art. 39). Ora, é ben vero che la Corte - a partire
dalla sentenza n. 16 del 1978 - ha costantemente ritenuto, al di là delle
ipotesi testualmente indicate dal secondo comma dell'art. 75 Cost., la
sussistenza di "altre ragioni", individuabili "in via
sistematica", che possono comunque "precludere il ricorso al corpo
elettorale". Ma il conseguente ampliamento delle cause d'inammissibilità
del referendum non ha mai comportato il venir meno della linea distintiva fra
le attribuzioni della Corte e le attribuzioni dell'Ufficio centrale.
Fin dalla sentenza n. 251 del 1975
(cui la sentenza n. 16 del 1978 fa esplicito riferimento), si é invece ribadito
quanto già risulta dalla legge n. 352, ossia che "al controllo di
legittimità demandato all'apposito Ufficio soltanto la cognizione
dell'ammissibilità del referendum"; ed a quella pronuncia si sono poi
aggiunte, in termini estremamente significativi, la sentenza n. 68 del 1978
e le sentenze nn.
30 e 31 del
1980. Con la prima di tali decisioni s'é infatti stabilito che spetta
all'Ufficio centrale (e non alla Corte) "valutare se la nuova disciplina
legislativa, sopraggiunta nel corso del procedimento, abbia o meno introdotto
modificazioni tali da precludere la consultazione popolare, già promossa sulla
disciplina preesistente"; e nelle due altre pronunce si é poi precisato
che, "entro la sfera delle proprie attribuzioni, l'Ufficio centrale é
investito di un potere decisorio, le cui modalità di esercizio non spetta alla
Corte sindacare". In breve, perciò, la Corte si é riservata - come ancora
si legge nelle sentt. n. 30 e n. 31 del 1980 - il solo "controllo di
costituzionalità" del referendum; mentre "le indagini affidate
all'Ufficio centrale... involgono... sia il coordinamento sia la valutazione
comparativa di norme, che si succedono nel tempo, sempre sul piano della legge
ordinaria e delle fonti normative a questa equiparate", anziché sul piano
delle norme costituzionali. Ed entro la sfera spettante all'Ufficio non si può
pretendere che la Corte operi - in sostanza - come un giudice di secondo grado,
appellandosi ad essa contro le pronunce già adottate dall'Ufficio stesso.
Ma, nella specie, é precisamente
sul piano della legislazione ordinaria che sono rimaste collocate le scelte
interpretative e le decisioni dell'Ufficio centrale. Tale collegio non ha
affatto ritenuto che la richiesta in esame potesse tradursi - come assumeva ed
assume l'Avvocatura dello Stato - in un referendum di tipo retroattivo: nel
qual caso la Corte avrebbe dovuto accertare, a sua volta, se consultazioni del
genere rientrino (ed eventualmente a quali condizioni) nella tipologia dei
referendum abrogativi, configurati e consentiti dalla Costituzione. Al
contrario, l'Ufficio si é posto il problema se la richiesta in esame avesse ed
abbia di mira "un voto popolare... in partenza privato di entrambi i suoi
effetti tipici, abrogativo e preclusivo, alternativamente previsti dagli artt.
37 e 38 della legge... n. 352, esattamente come nell'ipotesi di una legge
abrogata" (secondo la terminologia della sentenza n. 68 del 1978); il che
non avrebbe avuto senso, ove si fosse trattato di un referendum retroattivo,
che per definizione non potrebbe considerarsi giuridicamente inutile e dunque
illegittimo. Ma la soluzione del quesito é stata negativa, poiché l'Ufficio
stesso ha sostenuto che il "taglio" dei punti di variazione
dell'indennità di contingenza e dell'indennità integrativa speciale continua
"a produrre... effetti... mediati e conseguenziali, destinati a
verificarsi una o più volte in tempi successivi, in ulteriore deroga al sistema
previgente"; ed ha perciò rilevato che il richiesto referendum sarebbe per
l'appunto idoneo - secondo la costante prospettazione dei promotori - ad
impedire "l'ulteriore verificarsi" di tali conseguenze, "fermo
restando soltanto ogni e qualsiasi effetto prodottosi prima del giorno previsto
dal terzo comma dell'art. 37 della legge 1970 n. 352" (vale a dire, prima
del giorno successivo a quello della pubblicazione del decreto presidenziale
dichiarante l'avvenuta abrogazione delle disposizioni sottoposte a referendum).
Stando così le cose, non giova
discutere se gli effetti giuridici del "taglio" si siano esauriti
allo scadere del semestre febbraio-luglio 1984, lasciando perdurare i soli
effetti economici (per altro imputabili agli stessi criteri che presiedono al
normale conteggio dei punti di variazione dell'indennità di contingenza e
dell'indennità integrativa speciale); o se, viceversa, la ridotta operatività
del meccanismo della scala mobile continui a ripercuotersi, in termini
giuridicamente rilevanti, sulle retribuzioni periodicamente dovute ai
lavoratori subordinati. Qualunque sia la risposta, é infatti palese che non può
essere la Corte a fornirla, poiché in entrambi i casi si tratta soltanto di
fissare l'ambito temporale di efficacia d'una disciplina legislativa ordinaria
(non altrimenti che nell'ipotesi - prevista dall'art. 39 della legge n. 352 -
di una successiva abrogazione delle disposizioni sottoposte a referendum ).
Né la conclusione muta quanto al
penultimo (rectius: ultimo) comma dell'articolo unico della citata legge di
conversione, per cui "restano validi gli atti ed i provvedimenti adottati
e sono salvi gli effetti prodotti ed i rapporti giuridici sorti sulla base del
decreto-legge 15 febbraio 1984, n. 10". L'Ufficio centrale ha infatti
precisato - ed il comitato promotore ha ribadito - che tale disposizione é
stata coinvolta nel quesito con "l'unico e comune scopo di evitare ogni
possibile ulteriore operatività delle norme sul raffreddamento dei punti"
di contingenza. Sicché rimane fermo, anche da questo lato, che la richiesta
referendaria é atta ad incidere - nel caso di un risultato favorevole
all'abrogazione - sulle sole retribuzioni da corrispondere successivamente alla
pubblicazione del decreto presidenziale previsto dall'art. 37 della legge n.
352.
3. - Con queste premesse e nei
limiti temporali segnati dall'ordinanza dell'Ufficio centrale, la Corte può
dunque passare senz'altro all'esame delle altre eccezioni d'inammissibilità,
proposte dall'Avvocatura dello Stato: la quale ha sostenuto, da una parte, che
le disposizioni formanti l'oggetto della richiesta - al pari delle "leggi
finanziarie" - sarebbero assimilabili alle leggi "di bilancio",
espressamente sottratte al referendum abrogativo in base al secondo comma
dell'art. 75 Cost.; ed ha argomentato, d'altra parte, che non si potrebbe
"spezzare l'omogeneità, la coerenza, la stretta concatenazione" delle
misure previste dal decreto-legge n. 70 del 1984, per assoggettare al
referendum le sole disposizioni che impongono un sacrificio ai lavoratori,
isolandole da quelle compensative del sacrificio stesso.
Tuttavia, ne l'uno ne l'altro
assunto si dimostrano fondati.
a) Per stabilire se la disciplina
in questione debba essere esclusa dall'area del referendum abrogativo, in vista
del secondo comma dell'art. 75 Cost., non occorre che la Corte analizzi il
nesso riscontrabile fra le cosiddette leggi finanziarie e le leggi di bilancio.
Effettivamente, ai sensi dell'art. 11 della legge 5 agosto 1978, n. 468, la
legge finanziaria può annualmente operare "modifiche ed integrazioni a
disposizioni legislative aventi riflessi sul bilancio dello Stato, su quelli
delle aziende autonome e su quelli degli enti che si ricollegano alla finanza
statale", provvedendo "a tradurre in atto la manovra di bilancio per
le entrate e le spese che si intende perseguire"; ed é ben noto che la
legge stessa e la corrispondente legge di bilancio derivano da un comune
processo decisionale, anche se mantengono una diversa natura e subiscono limiti
diversi per effetto dell'art. 81 della Costituzione. Senonché nella soluzione
dell'attuale problema, risulta comunque decisiva la considerazione che i
disposti compresi nella richiesta referendaria sono esorbitanti, sia
formalmente che sostanzialmente, dall'ambito proprio delle stesse leggi
finanziarie.
Da un punto di vista formale, é
incontroverso che le misure di politica economica prefigurate dal decreto-legge
n. 10 e quindi realizzate dal decreto - legge n. 70 non sono state puntualmente
preannunciate dalla legge finanziaria 1984 (promulgata sin dal 27 dicembre
1983), né recepite dalla legge finanziaria 1985; tanto più che in tali atti
assume un qualche rilievo il solo trattamento economico dei dipendenti
pubblici, ad esclusione di quelli privati. Da un punto di vista sostanziale,
poi, le disposizioni investite dalla richiesta in esame non riguardano in modo
specifico "la manovra di bilancio" né il fabbisogno della finanza
pubblica, sia pure allargata; bensì hanno di mira - come si precisa nelle
premesse dei decreti-legge n. 10 e n. 70 del 1984 - "il contenimento
dell'inflazione nei limiti medi del tasso programmato per l'anno 1984, al fine
di favorire la ripresa economica generale e mantenere il potere di acquisto
delle retribuzioni". Ciò mostra come tali disposizioni siano completamente
estranee alla figura della legge di bilancio in senso tecnico, quale é
desumibile dalle combinate previsioni degli artt. 75 ed 81 Cost.. Né si può
forzare il testo costituzionale fino al punto di affiancare alle leggi di
bilancio le innumerevoli leggi comunque interessanti il bilancio medesimo:
poiché una siffatta integrazione dell'art. 75 sarebbe "ovviamente
inammissibile per la sua evidente esorbitanza dai limiti interpretativi posti
da questa Corte con la citata sentenza n. 16/78" (come ha precisato la
sentenza n. 26
del 1982, nel caso - per certi aspetti analogo - del referendum concernente
l'esclusione della contingenza dal computo delle indennità di anzianità).
b) Del pari, non ha pregio sul
piano giuridico la tesi per cui la richiesta in esame sarebbe incongruamente
formulata, e dunque dovrebbe venir dichiarata inammissibile, per non aver
coinvolto l'intero complesso dei provvedimenti adottati con il decreto-legge n.
70. Queste misure si differenziano profondamente, infatti, sia per i loro
contenuti sia per i soggetti che vi sono interessati; sicché non si riscontra,
nel presente caso, quella "contraddittorietà ed incoerenza tra la proposta
abrogativa di alcune norme e la prevista permanenza di altre nello stesso
contesto normativo", in nome della quale la Corte dichiarò inammissibili -
mediante le sentenze nn. 27 e 29 del 1981 -
le richieste referendarie concernenti la disciplina della caccia e
l'ordinamento della Guardia di finanza.
In altre parole, la presenza di
misure atte a compensare il sacrificio economico imposto ai lavoratori
dipendenti, in forza dell'art. 3 del decreto - legge n. 70, concorre a
dimostrare che il legislatore non ha violato i criteri di ragionevolezza ed ha
inteso perseguire i "fini sociali", di cui agli artt. 3 e 41 della
Costituzione (come si é già ritenuto nel giudizio sulla legittimità
costituzionale del "taglio" della scala mobile); ma non rileva in un
giudizio concernente l'ammissibilità d'una richiesta referendaria, che
obbedisce in maniera coerente ed inequivoca alla scelta liberamente adottata
dai promotori e dai sottoscrittori. Ed é solo al corpo elettorale, non a questa
Corte, che spetta di pronunciarsi sull'intrinseca bontà della scelta stessa.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE
COSTITUZIONALE
dichiara ammissibile la richiesta
di referendum popolare per l'abrogazione parziale dell'articolo unico della
legge 12 giugno 1984, n. 219 (Conversione in legge, con modificazioni, del
decreto-legge 17 aprile 1984, n. 70, concernente misure urgenti in materia di
tariffe, di prezzi amministrati e di indennità di contingenza), iscritta al n.
28 del reg. ref., nei termini indicati in epigrafe, e dichiarata legittima con
ordinanza 7-12 dicembre 1984 dell'Ufficio centrale per il referendum,
costituito presso la Corte di cassazione.
Così deciso in Roma, in camera di
consiglio, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 6
febbraio 1985.
Leopoldo ELIA - Livio PALADIN
Depositata in cancelleria il 7
febbraio 1985.