SENTENZA N. 70
ANNO 1984
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
composta dai signori:
Prof. Leopoldo ELIA, Presidente
Prof. Antonino DE STEFANO
Prof. Guglielmo ROEHRSSEN
Avv. Oronzo REALE
Dott. Brunetto BUCCIARELLI DUCCI
Avv. Alberto MALAGUGINI
Prof. Livio PALADIN
Dott. Arnaldo MACCARONE
Prof. Virgilio ANDRIOLI
Prof. Giuseppe FERRARI
Dott. Francesco SAJA
Prof. Giovanni CONSO
Prof. Ettore GALLO
Dott. Aldo CORASANITI,Giudici,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi riuniti di legittimità
costituzionale dell'art. 334 del D.P.R. 23 gennaio 1973, n. 43 (Testo unico
delle disposizioni legislative in materia doganale), promossi con le seguenti
ordinanze:
1) ordinanza emessa l'8 novembre 1977 dal Tribunale di Como nel
procedimento penale a carico di Valsecchi Augusto ed altri, iscritta al n. 87 del registro ordinanze 1978 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 101 dell'anno 1978;
2) ordinanza emessa il 31 maggio 1979 dal Tribunale di Rovigo nel
procedimento penale a carico di Ardina Antonio ed
altri, iscritta al n. 790 del registro ordinanze 1979 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 8 dell'anno 1980;
3) ordinanza emessa il 13 novembre 1979 dal Tribunale di Bolzano nel
procedimento penale a carico di Bellutti German ed altro, iscritta al n.
986 del registro ordinanze 1979 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 57 dell'anno 1980;
4) ordinanza emessa il 26 aprile 1982 dal Tribunale di Bergamo nel
procedimento penale a carico di Vecchi Leone, iscritta al n. 516 del registro ordinanze 1982 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 351 dell'anno 1982;
udito nell'udienza pubblica del 24 gennaio 1984
il Giudice relatore Giovanni Conso;
udito l'Avvocato generale dello Stato Stefano Onufrio per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza dell'8 novembre 1977, emessa nel
procedimento penale a carico di Valsecchi Augusto ed
altri, il Tribunale di Como, rilevato che l'art. 7 della legge 10
dicembre 1975, n. 724, richiamando gli artt. 10 e 11
della legge 3 gennaio 1951, n. 27, "conferisce il diritto soggettivo
azionabile in ogni stato e grado del procedimento, all'invito da parte
dell'autorità amministrativa alla definizione in via amministrativa del contesto in quanto avente ad oggetto sale e tabacco" e
che, invece, tale diritto soggettivo é negato nell'ipotesi di contrabbando
avente per oggetto cose diverse dal sale e dal tabacco, dato che l'art. 334 del
D.P.R. 23 gennaio 1973, n. 43, lascia alla discrezionalità dell'amministrazione
doganale l'ammissione alla procedura della conciliazione amministrativa (nella
specie, negata agli imputati), ha sollevato questione di legittimità del
predetto art. 334 del D.P.R. n. 43 del
L'ordinanza, ritualmente
notificata e comunicata, é stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 101 del
12 aprile 1978.
É intervenuta
Secondo l'atto di intervento la diversità di
disciplina censurata dal giudice a quo troverebbe ampia giustificazione nelle
differenze esistenti fra le imposte di monopolio, che hanno contenuto
prevalentemente fiscale, e le imposte doganali, che hanno carattere
prevalentemente protettivo (dazio) e perequativo (IVA e sovrimposta di
confine), differenze prese in considerazione dal legislatore che ha voluto
rimettere alla valutazione dell'amministrazione l'ammissione alla definizione
amministrativa delle seconde, ritenute più pericolose di quelle relative ai
generi di monopolio.
Il fatto che la definizione amministrativa sia affidata alla
discrezionalità dell'amministrazione, a seguito delle modifiche introdotte
all'art. 341 della legge doganale dall'art. 7 della legge 10 dicembre 1975, n.
724, anche nel caso di contrabbando di tabacchi di provenienza estera accertato
entro gli spazi doganali, non avrebbe alcun rilievo, giacché un tale regime può
essere ricollegato al passaggio alla dogana della competenza sulla repressione
di tali infrazioni ed all'esigenza di uniformità di
disciplina, senza che possa essere assegnato alcun significato al differente
ambito territoriale dell'accertamento.
Richiamata la giurisprudenza di questa Corte circa l'osservanza del
principio di eguaglianza nella determinazione delle
sanzioni penali (il discorso sarebbe analogo in relazione alla discrezionalità
dell'ammissione alla definizione amministrativa), l'Avvocatura conclude
osservando che la denunciata disparità di trattamento non sussiste, stante la
diversa intensità degli interessi protetti dalle imposte di monopolio rispetto
a quelli tutelati dalle imposte doganali.
2. - Analoga questione ha sollevato anche il Tribunale di Rovigo con
ordinanza del 31 maggio 1979, emessa nel corso del procedimento penale a carico
di Ardina Antonio ed altri, adducendo, come ulteriore
parametro, l'art. 25, secondo comma, Cost. (in relazione all'art. 1 c.p.),
vulnerato dalla tipologia dei poteri di intervento della pubblica
amministrazione, non circoscritti al mero accertamento della conformità fra la
situazione sottoposta al suo esame e la previsione legislativa ed alla
conseguente quantificazione dei diritti e delle somme dovute, sebbene estesi
fino a consentire la libera determinazione della estinzione del reato.
L'ordinanza, ritualmente
notificata e comunicata, é stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 8 del 9
gennaio 1980.
É intervenuta
Secondo l'Avvocatura, la rilevanza della questione sarebbe nella specie
insussistente, non avendo gli interessati presentato
domanda di "oblazione" prima dell'apertura del dibattimento, termine
finale, ai sensi dell'art. 162 c.p. - che, dato il suo carattere di norma
generale, sarebbe applicabile, in assenza di diverse prescrizioni, anche alla
ipotesi di specie - per proporre la predetta domanda.
Passando al merito, l'Avvocatura nega il contrasto dell'art. 334 del
D.P.R. n. 43 del 1973 con i parametri costituzionali invocati: con l'art. 3,
posto che già questa Corte, decidendo sulla legittimità costituzionale
dell'art. 141 del vecchio testo della legge doganale (il cui solo primo comma é
stato riprodotto dalla norma impugnata), ebbe ad affermare che la necessità
della motivazione dei provvedimenti amministrativi e la conseguente possibilità
del ricorso agli organi di giustizia amministrativa contro l'atto di rifiuto
dell'oblazione escludono ogni violazione del principio
di eguaglianza; con l'art. 25, secondo comma, in quanto tale norma riserva alla
legge, come unica fonte, la previsione delle fattispecie penali, stabilisce la
irretroattività della legge e dà fondamento legale alla potestà punitiva del
giudice (sentenza
n. 131 del 1970), senza che resti esclusa la possibilità che la legge
stessa preveda, come momento logicamente successivo, cause di estinzione del
reato il cui accertamento é demandato al potere discrezionale (non arbitrario e
non insindacabile) della pubblica amministrazione, disciplinato da apposite
norme (artt. 334 e 336 del testo unico delle
disposizioni legislative in materia doganale): il fatto che il reato in alcuni
casi si estingua ed in altri no "é conseguenza tipica della necessità della individuazione della pena e del suo adeguamento alle
singole fattispecie proprio nel rispetto dei principi costituzionali".
3. - Anche il Tribunale di Bolzano, con
ordinanza del 13 novembre 1979, emessa nel procedimento penale a carico di Bellutti German ed altro, ha
impugnato l'art. 334 del D.P.R. n. 43 del 1973, che, attribuendo alla mera
discrezionalità dell'amministrazione il consenso al pagamento di una somma non
inferiore al doppio e non superiore al decuplo del tributo, farebbe derivare da
tale discrezionalità "l'effetto giurisdizionale di sentenza del tribunale,
competente per materia e territorio, con la quale deve dichiararsi estinto il
reato". E ciò con conseguente violazione degli artt. 3 e 25 Cost., perché mentre, da un lato, sarebbe lasciata
all'amministrazione doganale la discrezionalità di concedere o no il pagamento
dei diritti e del tributo, allo scopo di consentire l'estinzione del reato,
dall'altro, non sarebbero stabiliti criteri specifici, oggettivi e soggettivi,
né in ordine alle ipotesi di accoglimento o di reiezione della domanda di
definizione amministrativa, né in ordine alla determinazione della somma da
versarsi congiuntamente al tributo dovuto.
L'ordinanza, ritualmente
notificata e comunicata, é stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 57 del
27 febbraio 1980.
É intervenuta
La quale, riproducendo le precedenti deduzioni, ha
chiesto che la questione sia dichiarata non fondata.
4. - Infine, il Tribunale di Bergamo, con ordinanza del 26 aprile 1982,
emessa nel procedimento penale a carico di Vecchi Leone, cui l'amministrazione
doganale aveva negato l'ammissione all'"oblazione ", ha denunciato, in riferimento all'art. 3 Cost.,
l'illegittimità dell'art. 334 del D.P.R. n. 43 del 1973, nella parte in cui dà
facoltà alla pubblica amministrazione di ammettere o no alla definizione
amministrativa il contravventore, facultizzando
l'amministrazione stessa a "compiere un atto da cui può dipendere
l'estinzione o meno dell'azione penale, in relazione alle
concrete possibilità economiche del contravventore".
L'ordinanza, ritualmente
notificata e comunicata, é stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 351 del
22 dicembre 1982.
Nel giudizio é intervenuta
Considerato in diritto
1. - Le quattro ordinanze in epigrafe sottopongono alla Corte questioni
di legittimità costituzionale strettamente connesse: i relativi giudizi vengono, pertanto, riuniti al fine di essere decisi con un
'unica sentenza.
2. - Comune oggetto di censura é l'art. 334 del testo unico delle
disposizioni legislative in materia doganale, approvato con il D.P.R. 23
gennaio 1973, n. 43, articolo che disciplina la conciliazione amministrativa
con riguardo "ai delitti di contrabbando punibili con la sola pena della
multa" previsti dallo stesso testo unico. Più precisamente, tale articolo viene denunciato da tre giudici a quibus
(Tribunali di Como, di Rovigo e di Bolzano) senza che il dispositivo delle
rispettive ordinanze ne delimiti comunque l'ambito e dal quarto (Tribunale di
Bergamo) "nella parte in cui dà facoltà alla P.A. di ammettere o meno alla
oblazione il contravventore".
Quanto ai parametri costituzionali invocati, tutte
le ordinanze si richiamano all'art. 3 Cost.:
l'ordinanza del Tribunate di Como ne prospetta la
violazione in rapporto al diverso trattamento che, sotto il profilo della
conciliazione amministrativa, altre disposizioni riservano ai supposti autori
di particolari ipotesi di contrabbando, pure esse punibili con la sola pena
della multa, mentre le rimanenti ordinanze si dolgono del diverso trattamento
che la discrezionalità dell'amministrazione doganale, nel consentire o no la
definizione amministrativa, può concretamente determinare all'interno della
categoria degli stessi delitti previsti dal testo unico del 1973. Sempre nella
medesima ottica, due di queste ordinanze (Tribunali di Rovigo e di Bolzano)
fanno pure richiamo all'art. 25 Cost., con particolare riguardo al principio di legalità di cui
al suo secondo comma, quale risulta recepito sul piano del diritto penale
comune dall'art. 1 c.p., come si precisa
nell'ordinanza del Tribunale di Rovigo.
3. - Ciò premesso, occorre per prima cosa darsi carico di un'eccezione di inammissibilità avanzata dall'Avvocatura dello Stato nei
confronti del giudizio di legittimità in ultimo menzionato. L'eccezione si basa
sulla considerazione che, non avendo gli imputati del procedimento pendente
davanti al Tribunale di Rovigo presentato "domanda di oblazione"
prima dell'apertura del dibattimento, " l'oblazione non sarebbe stata
comunque più possibile", data l'applicabilità del termine finale fissato,
in coincidenza con l'apertura del dibattimento, dall'art. 162 c.p., "legge generale" da ritenere operante
"in mancanza di un diverso termine", come, appunto, é il caso
dell'art. 334 del D.P.R. 23 gennaio 1973, n. 43, che nulla prevede in
proposito.
Così come formulata e motivata, detta eccezione non può essere accolta. A
smentire la tesi secondo cui la domanda di "oblazione" (rectius, conciliazione amministrativa) risulterebbe
definitivamente preclusa in coincidenza con l'apertura del dibattimento, basta
il rilievo che l'art. 162 c.p. non può essere considerato alla stregua di una
legge generale rispetto "a quelle speciali che prevedono le conciliazioni
amministrative" e, tanto meno, rispetto all'art. 334 qui in esame. Lo
impediscono non solo la differenza "soggettiva", che intercorre tra
l'oblazione ex art. 162 c.p. (cui si abbina ora l'oblazione ex art. 162 bis c.p., introdotto dalla legge 24
novembre 1981, n. 689, anch'essa) facente capo all'autorità giudiziaria e la
conciliazione amministrativa ex art. 334 del D.P.R. n. 43 del
1973, facente capo all'autorità amministrativa, ma anche e soprattutto la
differenza "oggettiva", che emerge dall'applicabilità dell'art. 162
c.p. (e così pure dell'art. 162 bis c.p.) a fattispecie contravvenzionali,
in contrapposto all'applicabilità del predetto art.
4. - La questione sollevata dal Tribunale di Rovigo é, comunque,
da dichiarare inammissibile, allo stesso modo di quelle, strettamente connesse,
sollevate dai Tribunali di Como, di Bolzano e di Bergamo, per un'altra, ben più
radicale, ragione, collegata al petitum di ciascuna
delle rispettive ordinanze. Infatti, qualunque interpretazione, tra le
possibili, si voglia dare di esse quanto all'obiettivo
perseguito, il loro petitum si appalesa
sempre tale da non permettere a questa Corte, per un motivo o per l'altro, di
passare all'esame del merito.
Gli obiettivi ricavabili dall'analisi delle quattro ordinanze sono,
infatti, sostanzialmente due: o si ritiene (come il dispositivo delle ordinanze
dei Tribunali di Como, di Rovigo e di Bolzano sembrerebbe privilegiare)
che i giudici a quibus abbiano avuto di mira
l'annullamento dell'intero art. 334 del D.P.R. 23 gennaio 1973, n. 43, oppure
si ritiene (come il dispositivo dell'ordinanza del Tribunale di Bergamo mostra
espressamente e la motivazione delle altre ordinanze lascia, più o meno
apertamente, trasparire) che i giudici a quibus
abbiano avuto di mira una declaratoria di illegittimità parziale, tale da non
travolgere l'istituto della conciliazione amministrativa, ma da determinare
soltanto l'eliminazione di ogni discrezionalità per l'amministrazione doganale.
Particolarmente sintomatica in tal senso la motivazione dell'ordinanza del
Tribunale di Como, ove si invoca, anche per i supposti
autori di delitti di contrabbando punibili con la sola pena della multa ai
sensi del D.P.R. n. 43 dei 1973, quel "diritto
soggettivo" all'invito" alla definizione in via amministrativa"
che "l'art. 7 legge 10 dicembre 1975, n. 724, richiamando gli artt. 10 ed 11 legge 3 gennaio 1951, n. 27",
conferisce ai supposti autori di quei delitti di contrabbando punibili con la
sola pena della multa "che abbiano per oggetto tabacchi
di provenienza estera", ma siano accertati "fuori degli spazi
doganali", analogamente a quanto gli artt. 10 e
11 della legge n. 27 del 1951 statuiscono espressamente per i reati aventi ad
oggetto gli altri generi (sali, tabacchi di provenienza non estera) in ordine ai quali vige il regime di monopolio.
5. - Nell'eventualità che ad essere perseguito fosse il primo dei due possibili
obiettivi, vale a dire l'annullamento dell'intero art. 334 del D.P.R. 23
gennaio 1973, n. 43, la questione dedotta risulterebbe
inammissibile per assoluto difetto di rilevanza nel giudizio a quo (cfr. sentenze n. 261 e n. 311 del
1983. Infatti, una volta che venisse eliminata
dall'ordinamento, nell'ipotesi di ritenuta fondatezza della questione, la norma
che racchiude l'intera disciplina della conciliazione amministrativa nei
confronti delle violazioni in materia doganale punibili con la sola pena della
multa, gli incolpati di tali delitti non potrebbero in nessun caso ed in nessun
momento, né prima né durante il processo penale, fruire della conciliazione
amministrativa. Ciò comporterebbe che il giudice penale investito del processo
non potrebbe in alcun modo essere chiamato a trarre la
conseguenza tipica della conciliazione amministrativa, cioè a dichiarare
l'estinzione del reato, dovendo sempre addivenire ad una pronuncia
sull'esistenza o no dei fatti oggetto dell'imputazione. Proprio come vi si deve
addivenire, oggi, quando - ed é il caso di tutti i
giudizi a quibus - l'amministrazione doganale non
abbia dato corso alla conciliazione amministrativa.
6. - Anche nell'eventualità, invero più probabile, che ad essere
perseguito fosse il secondo dei due possibili obiettivi, vale a dire la
sopravvivenza della conciliazione amministrativa per i delitti cui fa
riferimento l'art. 334 del D.P.R. 23 gennaio 1973, n. 43, ma con la previa
eliminazione di ogni discrezionalità per
l'amministrazione doganale, la questione dedotta risulterebbe del pari
inammissibile, sia pure per un motivo diverso dall'assoluto difetto di
rilevanza nel giudizio a quo.
Questa volta, l'impossibilità per
Né varrebbe obbiettare, sulla scia di quanto suggerisce la motivazione
dell'ordinanza del Tribunale di Como, che i tempi e le modalità del meccanismo
conciliativo sarebbero ricavabili, senza bisogno di appositi
interventi legislativi, dagli artt. 10 e 11 della
legge 3 gennaio 1951, n. 27 (per giunta, già richiamati, sia pure per un
settore particolare difatti di contrabbando, dall'art. 341 dello stesso D.P.R.
23 gennaio 1973, n. 43): cioè, dai due articoli che
regolano nei dettagli la conciliazione amministrativa di tipo "non
discrezionale" che da oltre un trentennio presiede all'estinzione dei
reati (delitti o contravvenzioni) punibili con sola sanzione pecuniaria aventi
ad oggetto generi di monopolio, eccezione fatta soltanto, da ultimo, per i
fatti di contrabbando aventi ad oggetto tabacchi di provenienza estera
accertati all'interno degli spazi doganali (art. 7 della legge 10 dicembre
1975, n. 724).
L'operazione perseguita attraverso un tale schema di ragionamento - che
avrebbe come punto d'arrivo una declaratoria di illegittimità
dell'art. 334 del D.P.R. 23 gennaio 1973, n. 43, non solo nella parte in cui si
riferisce ad un'amministrazione doganale che "può", e non che
"deve", consentire alla conciliazione, ma anche nella parte in cui
non si estendono le previsioni degli artt. 10 e 11
della legge 3 gennaio 1951, n. 27 - condurrebbe ad una manipolazione normativa
diretta a trasformare in regola quella che per i delitti é un'eccezione,
ovverosia ad adottare quest'ultima
come modello generale.
E che di eccezione si tratti, quanto ai delitti
punibili con la sola pena della multa, lo dimostrano chiaramente tutti gli
altri precedenti normativi in materia di conciliazione amministrativa, sempre
in chiave di discrezionalità dell'amministrazione (cfr.,
via via, art. 117 del R.D. 26 gennaio 1896, n. 20;
art. 1 del R.D. 2 settembre 1923, n. 1960, nella parte sostitutiva del predetto
art. 117; art. 141 della legge 25 settembre 1940, n. 1424; e, ancora con
riferimento specifico ai generi di monopolio, art. 110 della legge 17 luglio
1942, n. 907).
L'iter suggerito dall'ordinanza del Tribunale di Como appare, dunque,
precluso a priori, non potendo l'eventuale disparità di trattamento essere
addebitabile alla norma generale, ma soltanto alla norma
che se ne discosta. In nome dell'eguaglianza, questa Corte può unicamente
"ricondurre le deroghe ingiustificate e le arbitrarie eccezioni alle
regole già stabilite dalla legge ovvero ai principi generali univocamente
desumibili dall'ordinamento " (Così la sentenza n. 314 del
1983, e, precedentemente negli stessi sensi, altre
sentenze, come la n.
139 del 1979, la n. 35 del 1981,
la n. 213 del
1983), e ciò tanto più allorché si sia, come qui, in materia penale (v. già
la sentenza n.
43 del 1977).
7. - Tra i precedenti dell'attuale art. 334 del D.P.R. 23 gennaio 1973, n. 43, é stato, ovviamente, menzionato anche quello, più immediato e diretto, costituito dall'art. 141 della legge 25 settembre 1940, n. 1424, al quale proposito va ricordato l'intervento di questa Corte (sent. n. 55 del 1969
). tradottosi in un dispositivo strettamente circoscritto alla declaratoria di illegittimità della parte di tale articolo - più precisamente, la seconda parte del suo secondo comma - che poneva un termine finale troppo anticipato al possibile determinarsi dell'efficacia estintiva del pagamento effettuato all'amministrazione doganale.Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo
della Consulta, l'8 marzo 1984.