SENTENZA N. 226
ANNO 1983
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori Giudici:
Prof. Leopoldo ELIA, Presidente
Dott. Michele ROSSANO
Avv. Oronzo REALE
Dott. Brunetto BUCCIARELLI DUCCI
Avv. Alberto MALAGUGINI
Prof. Livio PALADIN
Dott. Arnaldo MACCARONE
Prof. Antonio
Prof. Virgilio ANDRIOLI
Prof. Giuseppe FERRARI
Prof. Giovanni CONSO
Prof. Ettore GALLO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi riuniti di legittimità
costituzionale degli artt. 15, 21, 25 e 26 della
legge 10 maggio 1976, n. 319 (Norme per la tutela delle acque
dall'inquinamento) promossi con le ordinanze emesse dalla Corte di cassazione
il 9,1'8 e il 14 marzo, il 6 giugno e il 20 maggio 1977, dal Tribunale di
Teramo il 3 aprile 1978 (due ordinanze), dal Pretore di Vigevano il 6 marzo
1978 (tre ordinanze) e dalla Corte di cassazione il 25 ottobre 1979 e il 15
aprile 1980, rispettivamente iscritte ai nn. 547, 548
e 557 del registro ordinanze 1977, ai nn. 162, 274,
325, 326, 353, 354 e 355 del registro ordinanze 1978, al n. 497 del registro
ordinanze 1980 e al n. 16 del registro ordinanze 1981 e pubblicate nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 46, 158, 194,
271 e 278 del 1978, n. 263 del 1980 e n. 70 del 1981.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 10 maggio 1983
il Giudice relatore Livio Paladin;
udito l'avvocato dello Stato Franco Chiarotti, per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza emessa il 9 marzo 1977, la sesta sezione penale della
Corte di cassazione ha sollevato questione di legittimità costituzionale degli artt. 15, secondo, ottavo e nono comma,
21, 25, ultimo comma, 26, primo comma, della legge 10 maggio 1976, n. 319
("Norme per la tutela delle acque dall'inquinamento"), per pretesa
violazione degli artt. 2, 3, 9 e 32 della
Costituzione.
Nella specie, il ricorrente era stato imputato di contravvenzione agli artt. 6 e 33 del testo unico delle leggi sulla pesca, per
aver scaricato in un torrente rifiuti industriali inquinanti. Condannato in
primo grado e poi assolto in appello per insufficienza di prove, egli deduceva
nel ricorso per cassazione che il reato ascrittogli doveva considerarsi
abrogato per effetto degli artt. 25 e 26 della legge
n. 319 del 1976 e non più applicabile a coloro che avessero osservato le
prescrizioni dell'art. 15 della legge stessa, presentando domanda di rinnovo
dell'autorizzazione a scaricare (senza che questa venisse
respinta nel termine di sei mesi dalla presentazione). Ma, precisamente in tal
senso, l'ordinanza di rimessione rileva che "le
norme tutte invocate dal ricorrente come cause estintive
del reato a lui ascritto o come cause di giustificazione della sua condotta non
si sottraggono al sospetto di legittimità costituzionale".
Premesso che la disciplina in esame non determinerebbe un'abolitio criminis ma una sorta di
amnistia o di condono, senza per altro seguire il procedimento prescritto
dall'art. 79 Cost.,
Inoltre, la questione risulterebbe non manifestamente infondata in vista
dell'art. 2 (in quanto esso esige che "la generalità delle persone fisiche
o giuridiche adempia ai doveri di solidarietà"),
dell'art. 9 (relativamente alla tutela del paesaggio, "da intendersi non
tanto e non solo come panorama ma altresì e soprattutto come habitat") e
dell'art. 32 Cost. (che garantisce la salute "come fondamentale diritto
dell'individuo e preminente interesse della collettività").
2. - Identica questione é stata riproposta dalla seconda, dalla terza e
dalla sesta sezione penale della Cassazione, con altre quattro ordinanze
(dell'8, del 14 marzo e del 6 giugno 1977, nonché del 25 ottobre 1979), emesse
nel corso di una serie di procedimenti penali per violazione degli artt. 6 e 33 del testo unico delle leggi sulla pesca, 9 del
testo stesso come modificato dall'art. 43 del d.P.R.
n. 987 del 1955, 635 e 650 cod. pen. La motivazione
di tali provvedimenti ricalca la linea argomentativa
testé ricordata, salvo il richiamo all'art. 79 Cost., che si ritrova nella sola ordinanza del 6 giugno 1977. Viene
per altro chiarita la ragione della denuncia dell'art. 21 della legge n. 319,
che sarebbe viziato - a quanto già si legge nell'ordinanza dell'8 marzo 1977 - poiché "prevede sanzioni soltanto per coloro che
aprano o comunque effettuino nuovi scarichi senza aver richiesto la preventiva
autorizzazione e per coloro che, dopo che sia stata loro negata o revocata
l'autorizzazione, continuino ad effettuare o mantenere gli scarichi, mentre
nessuna sanzione é prevista per coloro che, come nel caso in esame, mai
richiesero l'autorizzazione".
Ancora,
3. - Intervenuto nei giudizi instaurati dalle ordinanze dell'8, 9 e 14
marzo 1977, il Presidente del Consiglio dei ministri ha concluso nel senso
della non fondatezza.
Nel primo atto di intervento si premette che la pretesa violazione
dell'art. 79 Cost., sia pure
adombrata nella sola motivazione dell'ordinanza in esame, non sussiste dal
momento che "tutte le ipotesi di successione di leggi penali nel tempo, in
virtù della quale... nessuno può essere punito per un fatto che, secondo una
legge posteriore, non costituisce reato, sono espressione dello stesso fenomeno
rilevato dalla Corte di cassazione".
D'altronde, non avrebbe senso lamentare un'offesa al principio
costituzionale di eguaglianza, non essendo inusuale che ai titolari di
situazioni già esistenti si conceda "un margine di tempo entro il quale
adeguarsi alla nuova disciplina". Del pari, non si potrebbe disconoscere
che le norme impugnate si propongano la tutela del paesaggio e della salute. E
la circostanza che questa tutela venga conseguita
entro certi termini di tempo, piuttosto che in altri, sarebbe il frutto di
un'insindacabile scelta di politica legislativa.
In particolare modo, poi, l'impugnativa dell'art. 21 della legge in esame
prenderebbe lo spunto da una inesatta interpretazione
della norma stessa non potendosi affermare che vada esente da pena colui che
non abbia presentato la domanda imposta dall'art. 15, secondo comma lett. a. Al contrario, anche questo soggetto sarebbe responsabile
dell'effettuazione di nuovo scarico, in quanto rinnovato di momento in momento
senza il sostegno della prescritta autorizzazione.
4. - Da ultimo, analoghe questioni di
legittimità costituzionale sono state prospettate dal Pretore di Vigevano e dal
Tribunale di Teramo.
Il primo, con tre ordinanze identicamente motivate, emesse il 6 marzo
Anche in tali giudizi, l'intervenuto Presidente del Consiglio dei
ministri ha chiesto che le impugnative siano
dichiarate non fondate, tornando però a contestare l'interpretazione dell'art.
21, fatta propria dal Pretore di Vigevano.
Considerato in diritto
1. - Le dodici ordinanze sollevano un complesso di questioni strettamente
collegate, tutte concernenti la legittimità costituzionale di norme della legge
10 maggio 1976, n. 319, le quali differenziano - agli effetti penali - la
condizione degli scarichi di insediamenti produttivi già esistenti, rispetto a
quella degli scarichi aperti o comunque effettuati durante la vigenza della
legge stessa. Pertanto, i relativi giudizi possono essere riuniti e decisi con
unica sentenza.
2. - Salvi i casi all'esame del Tribunale di Teramo, i giudizi a quibus riguardano una serie di condotte che sarebbero state realizzate o, quanto meno, iniziate
antecedentemente all'entrata in vigore delle apposite "norme per la tutela
delle acque dall'inquinamento": condotte costitutive, in ipotesi, di
"fatti connessi con l'inquinamento delle acque..., previsti come reato da
precedenti disposizioni di legge", secondo l'espressione adoperata
dall'art. 25, ultimo comma, della legge n. 319 del 1976. Per altro, sia
Anche nei termini così circoscritti, non si può, dire, però, che in tutti
i loro aspetti le proposte impugnative si dimostrino rilevanti ai fini dei
giudizi a quibus. In particolar
modo, non si riesce ad intendere perché sia stato impugnato l'intero testo
dell'art. 21 (concernente le sanzioni comminabili a coloro che aprano od
effettuino scarichi non autorizzati): una parte delle ordinanze in esame
trascura, in verità, di motivare sia quanto alla rilevanza sia quanto alla non
manifesta infondatezza della questione; e negli stessi casi (R.O. 548/1977, 557/1977, 353-355/1978, 497/1980), nei quali
si asserisce che l'articolo medesimo contrasterebbe con il principio
costituzionale di eguaglianza, poiché ometterebbe di punire i titolari degli
scarichi già in essere che non richiedano affatto l'autorizzazione prescritta
dall'art. 15, fermo rimane che, quando si tratti di inquinamenti pregressi e "previsti
come reato da precedenti disposizioni di legge" l'art. 21 rileva -
eventualmente - solo per stabilire quali siano le misure delle sanzioni
applicabili; mentre la norma penale puntualmente riferita alle fattispecie in
esame é pur sempre quella stabilita dall'ultimo comma dell'art. 25.
Quale che sia l'interpretazione dell'art.
Ciò premesso, d'altronde, anche la rilevanza dell'impugnativa concernente
l'art. 15 va fortemente ridimensionata: nei casi sottoposti al giudizio della
Cassazione e del Pretore di Vigevano, la disciplina delle
autorizzazioni occorrenti per poter ulteriormente effettuare gli
scarichi già in essere al momento dell'entrata in vigore della legge n. 319 non
viene in diretta considerazione, ma influisce nella sola misura in cui vi é
fatto richiamo da parte dell'ultimo comma dell'art.
Sono queste, infatti, le norme invocate dalle difese degli imputati, per
vedersi assolti nei giudizi a quibus, e viceversa contestate dal Procuratore generale
della Cassazione, per superare l'ostacolo da esse
frapposto. Ed é, in ogni caso, sulle norme stesse che
In detta prospettiva, dunque, il sindacato di questa Corte deve
concentrarsi sul problema se l'ultrattività delle
abrogate norme penali, già sanzionanti l'inquinamento delle
acque, sia stata o meno ridotta a tal punto, da ledere i ricordati
precetti costituzionali. Per contro, resta affidata ai giudici a quibus (tanto più che fra essi
figura
3. - Nel merito, la questione non é fondata.
Anzitutto, non regge la premessa, esplicita od
implicita, su cui le ordinanze in esame fondano le loro impugnative: ossia che
la legge n. 319 avrebbe previsto una sorta di immunità per gli autori dei
pregressi reati di inquinamento delle acque: o avrebbe addirittura realizzato -
come inizialmente assumono le ordinanze n. 547/1977 e n. 162/1978, pur senza
poi trarne motivo per sollevare un'autonoma questione di legittimità
costituzionale - una vera e propria amnistia, in forme diverse da quelle
prescritte nell'art. 79 Cost. Vero é piuttosto - a quanto finisce per ammettere
la stessa Cassazione - che la causa di non punibilità, di cui all'ultimo comma
dell'art. 25, non opera se non concorrono tre ordini di condizioni,
puntualmente fissate dal legislatore per saldare il vecchio al nuovo regime
della tutela delle acque dagli inquinamenti, nello sforzo di impedire che medio
tempore gli scarichi esistenti aggravassero i danni
già in atto. Occorre, cioé,
che risulti presentata la domanda di autorizzazione allo scarico (o di rinnovo
dell'autorizzazione stessa), precisando le "caratteristiche qualitative e quantitative
dello scarico terminale in atto", nonché l'"indicazione della
quantità di acqua da prelevare nell'anno solare" (come prescrive il terzo
comma dell'art. 15); che siano osservate, in quanto compatibili con la legge n.
319, "le prescrizioni stabilite dalle regioni o dagli enti locali";
e, soprattutto, che un fattivo comportamento del titolare dello scarico,
consistente nell'adozione delle misure a ciò necessarie, valga ad evitare
"un aumento anche temporaneo dell'inquinamento" (cfr.
il primo comma dell'art. 25).
S'intende che il momento amministrativo é stato così privilegiato - come
si é detto in dottrina - rispetto al momento repressivo, affidato ai giudici
penali. Ma questa scelta legislativa non può ritenersi priva di
giustificazione. Nel sindacato sulla legittimità costituzionale del combinato
disposto degli artt. 25, ultimo comma, e 26, primo
comma, non devono infatti trascurarsi la
considerazione del sistema normativo in cui tali disposti si inseriscono e la
valutazione complessiva delle finalità che la legge n.
In un tale quadro, si rendeva dunque necessaria la collaborazione fra i
titolari degli scarichi e le autorità amministrative o di governo del settore:
collaborazione che é stata per l'appunto incentivata
dall'ultimo comma dell'art. 25, temperando il rigore delle norme penali
preesistenti e così facilitando la presentazione delle domande di cui all'art.
15 e la conseguente rilevazione degli scarichi stessi.
D'altra parte, ingiustificata é invece la pretesa dei giudici a quibus, là dove
essi ragionano - a partire dall'ordinanza n. 547/1977 - di un "obbligo
d'immediato allineamento ai limiti di accettabilità". In effetti, tali
giudici non si dolgono della lunghezza dei termini originariamente stabiliti
per adeguarsi alle tabelle allegate alla legge n. 319 (e meno ancora censurano
le varie successive proroghe, che non formano oggetto del presente giudizio).
Con particolare riguardo all'art. 3 Cost., le ordinanze in esame si spingono ben oltre, sino a far
intendere che il principio generale d'eguaglianza avrebbe richiesto la
previsione di identiche cadenze temporali per i titolari degli scarichi di
tutti gli insediamenti produttivi, non importa se nuovi o già esistenti:
facendo pertanto gravare su entrambe le categorie l'obbligo di conformarsi
senz'altro alle allegate tabelle, sin dall'entrata in vigore della legge e
mantenendo altrimenti in vigore, quanto meno, le precedenti disposizioni penali).
A questa stregua, però, non si tiene conto della novità rappresentata
dalla legge n. 319, rispetto alla frammentaria e lacunosissima
legislazione preesistente. Imporre agli insediamenti produttivi già in essere,
sebbene realizzati durante la vigenza di norme ben diversamente orientate,
l'immediata osservanza delle tabelle A e C, avrebbe infatti
significato - nella più parte dei casi - prevedere alcunché di materialmente
impossibile, determinando la totale interruzione o il drastico
ridimensionamento delle più varie attività industriali. Viceversa, la prevista
gradualità dell'adeguamento ha inteso contemperare gli antitetici valori ed
interessi in gioco, sulla base d'una discrezionale ma non irragionevole
valutazione delle esigenze dell'economia del Paese, dei tempi tecnici
occorrenti per conformare gli scarichi (ed eventualmente gli stessi
procedimenti produttivi), dei notevoli costi da sopportare comunque in tal
senso. Ed anzi va ricordato che nemmeno la legge n.
Ciò basta a far escludere che le norme impugnate contrastino con l'art. 3
Cost. La denunciata disparità di trattamento fra titolari di vecchi e nuovi
scarichi non lede il principio generale d'eguaglianza, dato il profondo divario
esistente fra le due situazioni messe a raffronto. Né la disparità verrebbe
meno, del resto, quand'anche si annullasse la causa di non punibilità,
configurata dall'art. 25, ultimo comma, della legge n.
319.
Del pari, le considerazioni già esposte consentono di pervenire ad una
pronuncia di rigetto, anche in riferimento al più
pertinente fra gli altri parametri invocati dai giudici a quibus:
vale a dire, con riguardo al primo comma dell'art. 32 Cost. É ben vero,
infatti, che la tutela della salute implica "la promozione e la
salvaguardia della salubrità e dell'igiene dell'ambiente naturale di vita e di
lavoro", come ora é chiarito dall'art. 2, primo comma n. 5, della legge 23
dicembre 1978, n. 833 (sull'istituzione del servizio sanitario nazionale). Ma
non si può certo affermare - diversamente da quanto sembrano assumere le
ordinanze di rimessione - che le norme impugnate,
fingendo di tutelare l'ambiente, finiscano in realtà
per comprometterlo.
A più forte ragione, vanno infine respinte le censure fondate sulle altre
norme costituzionali in discussione. Circa il richiamo dell'art. 2 Cost., nella parte concernente i
"doveri inderogabili di solidarietà", esso non aggiunge nulla alla
più puntuale indicazione dell'art. 32, primo comma. E lo stesso varrebbe per
l'art. 9 cpv., anche se si
potesse ritenere che la tutela costituzionale del paesaggio includa la tutela
dell'ambiente, nei sensi dei quali si tratta nel presente giudizio.
4. - Come già si accennava, le due ordinanze emesse dal Tribunale di
Teramo si distinguono dalle altre, in quanto riguardano
condotte consistenti nell'aver effettuato scarichi superiori ai limiti di
accettabilità previsti dalla tabella C: le quali sarebbero state realizzate
successivamente all'entrata in vigore della legge n. 319, ma prima della
scadenza dei termini ivi stabiliti per l'adeguamento ai limiti medesimi. Ed é
appunto allo scopo di poter sanzionare condotte del genere, che il giudice a
quo ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 15, secondo,
ottavo e nono comma, e dell'art. 21 della legge n. 319, per pretesa violazione
dell'art. 3 Cost.:
lamentando, ancora una volta, la "diversità di trattamento di casi
sostanzialmente identici", che il legislatore avrebbe determinato fra i
titolari dei nuovi insediamenti produttivi, tenuti ad adeguare i relativi
scarichi sin dal momento della loro attivazione, ed i titolari degli
insediamenti produttivi esistenti, che per conformarsi disporrebbero del
triennio di cui all'art. 13, primo comma.
Sotto entrambi gli aspetti, l'impugnativa in tal senso proposta si rivela
però inammissibile. Da un lato, infatti, non si vede perché venga
denunciata l'illegittimità costituzionale dell'art. 15, visto che la disciplina
della autorizzazione per i titolari degli scarichi già in essere non é
destinata - stando alle stesse ordinanze in questione - ad essere applicata nei
procedimenti penali pendenti presso il Tribunale. D'altro lato, questa Corte
non può esaminare nel merito neanche la censura concernente l'art. 21, malgrado
sia proprio questa la norma in base alla quale sono state contestate le
contravvenzioni all'esame del giudice a quo: secondo la logica delle ordinanze
di rimessione,
PER QUESTI MOTIVI
1) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 21 della legge 10 maggio 1976, n. 319 ("Norme per la tutela
delle acque dall'inquinamento"), in riferimento
agli artt. 2, 3, 9 e 32 Cost., sollevata dalla Corte di cassazione, con le ordinanze nn. 547/1977, 548/1977, 557/1977, 162/1978, 497/1980,
16/1981, e dal Pretore di Vigevano, con le ordinanze nn.
353-355/1978;
2) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale degli artt. 15, secondo, ottavo e nono comma, 25, ultimo comma, e
26, primo comma, della legge n. 319 del
3) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 15, secondo, ottavo e nono comma, e dell'art. 21 della legge n. 319
del
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della
Consulta, il 15 luglio 1983.
Leopoldo ELIA - Michele ROSSANO - Oronzo REALE - Brunetto BUCCIARELLI DUCCI - Alberto
MALAGUGINI – Livio PALADIN - Arnaldo MACCARONE - Antonio
Giovanni VITALE - Cancelliere
Depositata in cancelleria il 15 luglio 1983.