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SENTENZA N. 205
ANNO 1983
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori Giudici:
Prof. Leopoldo ELIA, Presidente
Dott. Michele ROSSANO
Prof. Antonino DE STEFANO
Prof. Guglielmo ROEHRSSEN
Avv. Oronzo REALE
Dott. Brunetto BUCCIARELLI DUCCI
Avv. Alberto MALAGUGINI
Prof. Livio PALADIN
Prof. Antonio
Prof. Virgilio ANDRIOLI
Prof. Giuseppe FERRARI
Dott. Francesco SAJA
Prof. Giovanni CONSO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi riuniti di legittimità
costituzionale degli artt. 314, 357, 358 e 61, n. 9,
cod. pen. (Peculato -
Nozione di pubblico ufficiale e della persona incaricata di un pubblico
servizio - Circostanze aggravanti) e degli artt. 1 e 25 della legge 7 marzo 1938, n. 141 (Disposizioni per la
difesa del risparmio e per la disciplina della funzione creditizia), promossi
con le ordinanze emesse dalla Corte di appello di Bologna il 30 gennaio 1980,
dal Tribunale di Acqui Terme il 12 marzo 1980, dal
Tribunale di Torino il 20 febbraio 1980, dal Tribunale di Roma il 16 aprile
1980, dal Tribunale di Ravenna il 27 giugno 1980 e il 24 aprile 1981 e dal
Tribunale di Torino il 27 marzo 1981, rispettivamente iscritte ai nn. 231, 310, 451, 680 e 707 del registro ordinanze 1980 ed
ai nn. 492 e 636 del registro ordinanze 1981 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn.
85, 166, 215 e 325 del 1980, n. 304 del 1981 e n. 5 del 1982.
Visti gli atti di costituzione di Pantellini
Giorgio ed altri, del fallimento della Compagnia Italiana Petrolio e della
Banca Nazionale del Lavoro;
udito nella pubblica udienza del 10 marzo 1982
il Giudice relatore Guglielmo Roehrssen;
uditi l'avv. Massimo Severo Giannini,
per
Ritenuto in fatto
Con ordinanza 30 gennaio 1980
Nell'ordinanza si deduce la irrazionalità e la discriminatorietà di tali norme, giacché in forza di esse i
dipendenti da enti pubblici sono sottoposti a pesanti sanzioni penali per
comportamenti che, se commessi da dipendenti di enti privati, sarebbero
penalmente irrilevanti o sanzionati penalmente in modo più lieve.
Si adduce che l'art. 47 della Costituzione
conferisce all'attività creditizia un rilievo particolare (in chiave di
disciplina, coordinamento e controllo), di senso unitario, che sembra
contraddire la possibilità di distinzioni tra l'esercizio di quella attività ad opera di enti pubblici o di enti privati. Questo aspetto
unitario é avvalorato dal rilievo che la legge bancaria, definendo la raccolta
del risparmio e l'esercizio del credito come "funzioni di interesse
pubblico", consente l'elaborazione normativa di una categoria a sé,
comprensiva dell'attività creditizia svolta da operatori privati e pubblici;
che essa propone modi identici di controllo sezionale, accomuna tutti gli
istituti, enti e persone sotto la comune denominazione di "aziende di
credito"; attribuisce la qualità espressa di pubblici ufficiali ai soli
funzionari della Banca d'Italia; prevede una uniforme
disciplina penale anche in relazione alle disposizioni penali contenute negli artt. 2621 e segg. del codice civile, cui gli operatori
creditizi sono soggetti indipendentemente dalla appartenenza ad enti pubblici o
privati.
Si sottolinea che anche il credito a medio e lungo termine, come quello
ordinario, é esercitato con le stesse modalità, controlli e risorse
patrimoniali, sia esso attuato da enti pubblici o privati.
Si rileva, infine, che quale che sia il soggetto da cui promana,
l'esercizio dell'attività creditizia é attività tipicamente imprenditoriale e
di "rischio", che non sarebbe compatibile con la soggezione a schemi
e moduli di controllo anche in chiave penale, tipicamente rigidi e formalistici.
In tale situazione, l'applicazione dell'art. 314 c.p. conseguente alla
genericità ed all'ampiezza della formulazione degli artt.
357 e 358 c.p. si risolverebbe in una violazione dell'art. 3 della
Costituzione, configurando una ingiustificata
sperequazione di trattamento tra operatori dipendenti da enti pubblici e
privati, in relazione ad una identica situazione di fatto sottostante, come
dimostrerebbe la circostanza che nel giudizio in corso davanti ad essa il fatto
costituente reato di peculato, se commesso da un impiegato di una banca privata
sarebbe stato irrilevante sotto il profilo generale "e forse elogiabile
sotto quello professionale".
Si é costituita
Si osserva che l'art. 314 c.p. va necessariamente integrato da norme e
principi tratti da altre disposizioni di legge ed eventualmente da altri
ordinamenti per la identificazione del soggetto cui il
precetto é rivolto ed a tal uopo occorre riferirsi agli artt.
357 e 358 c.p., che danno la
nozione di pubblico ufficiale e di incaricato di pubblico servizio agli effetti
della legge penale. Ma neppure queste norme sono sufficienti perché parlano di
impiegati dello Stato o di altri enti pubblici e "di ogni altro personale
che eserciti una pubblica funzione - legislativa, amministrativa o giudiziaria
- o un pubblico servizio", perché occorre riferirsi ad ordinamenti
diversi, non penali, per l'identificazione dei concetti di pubblica funzione e
di servizio pubblico.
Alcuni di questi ordinamenti hanno norme esplicite, inequivoche,
(ferrovie esercitate dallo Stato o concesse all'industria privata, poste e
telecomunicazioni) ed in queste ipotesi il giudice penale identifica il
precetto in una norma giuridica tratta dal combinato disposto degli artt. 314, 357 e 358 c.p. e da una disposizione propria
dell'ordinamento, che disciplina l'attività.
Ma la norma oggetto del presente giudizio di
legittimità costituzionale deriva dal combinato disposto degli artt. 314, 357 e 358 c.p. e dei principi dell'ordinamento
del credito, che contiene una norma di qualificazione esplicita, l'art. 10,
esclusivamente per i funzionari della Banca d'Italia e limitatamente alla
funzione di vigilanza sulle aziende di credito.
L'ordinamento del credito, quale risulta dalla legge bancaria, disciplina
in modo unitario l'istituto dell'impresa bancaria e costituisce un ordinamento
giuridico settoriale, ove, alla potestà di direzione e di controllo dei
pubblici poteri, si aggiunge la normazione interna, cui le imprese sono
assoggettate prioritariamente rispetto alla normativa primaria esterna
dell'ordinamento generale. Sicché, la qualificazione giuridica delle medesime e
delle loro attività non può derivare da norme di quest'ultimo (come quelli
aventi ad oggetto gli esercenti pubbliche funzioni o servizi pubblici), in
quanto le stesse risultano già diversamente qualificate e regolate appunto
dall'ordinamento sezionale.
L'autonomia dell'ordinamento sezionale del credito é confermata dall'art.
47 Cost., la cui
collocazione nel Titolo III, Parte I, relativo ai rapporti economici conferma
che questo ordinamento attiene alla impresa privata ed alla sua disciplina
pubblica, non ai pubblici servizi e tanto meno alle funzioni pubbliche.
La legge bancaria, dopo aver definito "funzioni di interesse
pubblico" la raccolta del risparmio e l'esercizio del credito, dispone che
tali funzioni sono esercitate da Istituti di credito di diritto pubblico, da
Banche di interesse nazionale, da Casse di risparmio, e da Istituti, Banche ed
enti ed imprese private a tale fine autorizzati (art.
1).
Tutte le Aziende di credito (di diritto pubblico o privato) sono
sottoposte al controllo della Banca d'Italia.
L'applicazione degli artt. 357 e
Ciò vale sia per il credito ordinario, a breve termine, sia per il
credito a medio e a lungo termine. Anche queste forme di credito speciale sono
esercitate, infatti, da enti pubblici e privati alle stesse condizioni, con le
stesse modalità e sotto gli stessi controlli.
Davanti a questa Corte si é costituito pure l'imputato Pantellini Giorgio, chiedendo anch'egli che la questione
sollevata dalla Corte d'appello di Bologna sia ritenuta fondata.
Nelle note depositate si sostiene, in particolare, che la qualifica
pubblicistica dell'ente non giustifica la maggiore tutela penale conseguente
dall'applicabilità ai dipendenti degli artt. 357 e
358 c.p. perché "la qualità pubblicistica penale ha un carattere oggettivo
(correlato cioè all'attività esercitata) e non soggettivo (correlato alla
dipendenza da un ente pubblico)".
Si é costituita anche la parte civile fallimento CIP, la quale chiede
invece che la questione sia dichiarata non fondata, poiché il carattere
pubblico di alcune banche e non di altre spiegherebbe la pretesa disparità di
trattamento.
In una successiva memoria la difesa del fallimento ha proposto anche una
questione di rilevanza, assumendo che i funzionari imputati di peculato per
avere distratto a favore della Banca nazionale del lavoro somme destinate ad
impianti ed opere presso la società fallita, non agivano quali operatori
nell'interesse della Banca nazionale del lavoro in una materia che riguardasse soltanto questo istituto nei suoi rapporti con
la società fallita.
Secondo
Ma nella realtà - si dice - invano si assumerebbe quale termine di esame
di raffronto quella presunta disparità che colpirebbe gli operatori nel settore
del credito appartenenti ad istituti pubblici o semi pubblici, svolgenti
operazioni comuni anche agli operatori privati nel settore bancario, in quanto
nel caso di specie
Sostanzialmente identiche sono le ordinanze del Tribunale di Acqui Terme (310/1980), di Roma (680/1980), di Torino del
27 marzo 1981 (636/1981), di Ravenna (492/1981).
Il Tribunale di Torino con altra ordinanza del 20 febbraio 1980
(451/1980) impugna anche gli artt. 1
e 25 della legge bancaria, sempre per violazione degli artt. 3 e 47 Cost., ponendo in essere una disparità di trattamento
nell'esercizio della attività creditizia.
Infine altra ordinanza del Tribunale di Ravenna in data 27 giugno 1980
(707/1980), sempre con riferimento agli artt. 3 e 47 Cost., denuncia anche l'art. 61,
n. 9, cod. pen. relativamente
alla applicazione della aggravante ivi prevista al reato commesso dal
dipendente di una azienda di credito di diritto pubblico.
Considerato in diritto
1. - I giudizi promossi con le 7 ordinanze di cui in epigrafe hanno ad
oggetto questioni identiche o connesse e pertanto essi
vanno riuniti ai fini di un'unica pronuncia.
2. - Procedendo all'esame delle singole ordinanze predette,
a) l'ordinanza 27 marzo 1981 del Tribunale di Torino (n. 636/1981) é
assolutamente priva di motivazione in ordine alla non manifesta infondatezza
della questione di legittimità costituzionale con essa
sollevata, limitandosi ad un puro e semplice riferimento alla motivazione
contenuta in ordinanze pronunciate da altri giudici.
Ma, come questa Corte ha già affermato (Ord.
n. 102 e n. 140 del 1983),
l'ordinanza che introduce il giudizio incidentale di legittimità costituzionale
deve essere dotata di autonoma motivazione: ne consegue che il giudizio
sollevato con la predetta ordinanza deve essere dichiarato inammissibile;
b) l'ordinanza 12 marzo 1980 del Tribunale di Acqui
Terme (n. 310/1980) é assolutamente priva di motivazione in ordine alla
rilevanza, nel giudizio a quo, della questione di legittimità costituzionale
con essa sollevata ed é anche priva di qualsiasi
riferimento alla fattispecie concreta sulla quale quel Tribunale era chiamato a
giudicare.
Anche questa questione deve essere dichiarata inammissibile.
c) L'ordinanza del Tribunale di Torino 20 febbraio 1980 (n. 451/1980) da
un lato si limita appena ad accennare alla rilevanza della questione e
dall'altro non contiene riferimento alcuno alla fattispecie sulla quale il
Tribunale stesso deve pronunciarsi.
Conseguentemente anche il giudizio promosso con questa ordinanza va
dichiarato inammissibile.
d) Non diversa conclusione deve essere adottata nei riguardi
dell'ordinanza 16 aprile 1980 del Tribunale di Roma (n. 680/1980), anche essa
priva di qualsiasi cenno sulla rilevanza della sollevata questione e di
qualsiasi indicazione della fattispecie.
Essa, inoltre, é motivata, per quel che attiene alla non manifesta
infondatezza, con riferimento ad altre ordinanze emesse da altri giudici.
e) Inammissibile, infine, é anche l'ordinanza 24 aprile 1981, del
tribunale di Ravenna (n. 492/1981), la quale, contrariamente al preciso
disposto dell'art. 23, lettera a), della legge 11 marzo 1953, n. 87, non indica
le disposizioni di legge che ritiene viziate da illegittimità costituzionale ma sottopone a questa Corte la questione di
legittimità costituzionale "relativa al riconoscimento della qualità di
pubblico ufficiale a dipendente di una azienda di credito di diritto
pubblico", senza alcuna ulteriore precisazione.
3. - Inattendibile, invece, é l'eccezione di irrilevanza opposta dal
fallimento CIP della questione sollevata con l'ordinanza 30 gennaio 1980 della
Corte d'appello di Bologna (n. 231/1980).
Si sostiene al riguardo che gli imputati tratti a giudizio dinanzi alla
Corte d'appello di Bologna erano funzionari della Banca nazionale del Lavoro,
la quale, a sua volta era, in forza di apposito contratto, mandataria di una
propria sezione speciale, dotata di personalità giuridica. Da ciò deriverebbe
che, anche se la distrazione delle somme erogate dalla sezione speciale fosse
stata effettuata da funzionari di una banca privata, mandataria della sezione
speciale, al posto della Banca nazionale del lavoro, questi risponderebbero di
peculato come funzionari di fatto della sezione speciale e la qualifica di
pubblici ufficiali dei funzionari della Banca nazionale del lavoro sarebbe del
tutto irrilevante.
Ma, a prescindere da ogni altra considerazione, le asserzioni della parte
privata non trovano negli atti alcun principio di prova.
4. - Ciò premesso le questioni da esaminare sono quelle sollevate con la
citata ordinanza 30 gennaio 1980 della Corte d'appello di Bologna e con
l'ordinanza 27 giugno 1980 del Tribunale di Ravenna (n. 707/1980).
Con tali ordinanze
Ritengono, infatti, le ordinanze che le cennate
norme del codice penale, attribuendo ai dipendenti delle banche di diritto
pubblico la qualifica di pubblici ufficiali senza alcuna discriminazione,
violerebbero l'art. 47 Cost.,
il quale avrebbe accolta una nozione unitaria delle banche, sia pubbliche sia
private, tutta fondata sull'assetto privatistico, e
l'art. 3 Cost., in quanto sottoporrebbero alla più
grave disciplina penale propria dei pubblici ufficiali amministratori e
dipendenti che svolgono funzioni del tutto identiche a quelle di amministratori
e dipendenti di banche di diritto privato che a quella disciplina non sono
assoggettati.
5. - La questione, così proposta, é inammissibile.
Infatti, le ordinanze di rimessione -
necessariamente ancorate al requisito della rilevanza nei giudizi a quibus delle
norme denunciate e degli effetti delle decisioni di questa Corte - hanno
sottoposto al suo esame soltanto alcuni articoli del codice penale
ma nella realtà, attraverso la denuncia di queste specifiche
disposizioni, pongono in discussione il complesso delle norme penali
applicabili agli istituti di credito e dalla sua valutazione globale non si può
prescindere se si vuole pervenire ad una soluzione la quale sia ispirata a
criteri di razionalità e coerenza.
Appare allora evidente che, una volta esaminato
il cennato complesso normativo, le scelte da adottare
non possono che essere rimesse alla discrezionalità del legislatore,
verificandosi altrimenti il pericolo di non lasciare margini per soluzioni che
si adeguino ai principi affermati particolarmente negli artt.
41 e 43 Cost.
In ogni caso tale discrezionalità non potrà che svolgersi nella
considerazione globale del problema. Da questo punto di vista va rilevato che
le disparità di trattamento tra amministratori e dipendenti di banche pubbliche
e di banche private non si limitano alla disciplina del peculato e
dell'aggravante di cui all'art. 61, n. 9, del codice penale. Invero, a parte la
malversazione, esse (pur sommariamente evocate) riguardano, tra l'altro, le
ipotesi di falsità nei bilanci ed in altre comunicazioni sociali, le stesse
falsità in atti e documenti della banca (art. 479 c.p.), a fronte del meno
grave delitto di false comunicazioni sociali previsto
dall'art. 2621, n. 1, del codice civile.
V'é, inoltre, il diverso regime penale in ordine alla obbligatorietà del
rapporto all'autorità giudiziaria (art. 361 c.p.). E infine rispetto alle
banche pubbliche, possono profilarsi altri reati tipici contro la pubblica
Amministrazione, che non trovano riscontro per le banche private, ovvero danno
luogo a differenti ipotesi criminose (interesse privato: art. 324 c.p. e art.
2631 c.c.; omissione di atti
di ufficio: art. 328 c.p. e art. 2625 e ss. c.c.;
rivelazione di segreti e notizie riservate: art. 326 c.p. e art. 2627 c.c.).
Dinanzi a simile strumentazione penalistica ed
al conseguente divario fra chi opera nelle banche pubbliche e chi opera in
quelle private (divario già di per sé problematico, a seguito della nota
giurisprudenza penale sulla natura di incaricati di pubblico servizio degli amministratori
e funzionari degli enti bancari privati, contrasta tuttavia per taluni aspetti
dagli orientamenti della giurisprudenza civile) vi é da dire che la
parificazione del trattamento sanzionatorio (che viene chiesto dalle ordinanze di rimessione)
non potrebbe però che competere al legislatore, al quale spetta valutare tutti
i diversi profili della materia.
Del resto la parificazione, com'è prospettata nelle ordinanze, non
potrebbe operarsi semplicemente adeguando il regime penalistico
anzidetto a quello più favorevole, perché in questo caso si potrebbero creare
altre sperequazioni, a svantaggio del settore privato, soprattutto per quanto
attiene allo stato di insolvenza (cfr. in particolare art. 195, ultimo comma, legge fallimentare).
Spetta quindi alla discrezionalità del legislatore stabilire in quali
termini il diritto penale dell'impresa bancaria debba
inquadrarsi o risolversi in un più ampio diritto penale dell'impresa; e,
soprattutto, determinare quali fattispecie criminose debbono considerarsi più
idonee ai fini della prevenzione e della punizione di comportamenti
fraudolenti.
É peraltro auspicabile che la materia sia presa in esame il più
rapidamente possibile, nel quadro della normativa costituzionale e comunitaria.
PER QUESTI MOTIVI
dichiara inammissibili le questioni di
legittimità costituzionale degli artt. 314, 357, 358
e 61, n. 9, del codice penale, 1 e 25 della legge 7 marzo 1938, n. 141
("Disposizioni per la difesa del risparmio e per la disciplina della
funzione creditizia") sollevate con le ordinanze indicate in epigrafe
della Corte d'appello di Bologna, del Tribunale di Roma, del Tribunale di Acqui Terme, del Tribunale di Torino e del Tribunale di
Ravenna, in riferimento agli artt.
3 e 47 della Costituzione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della
Consulta, l'1 luglio 1983.
Leopoldo ELIA – Michele ROSSANO – Antonino DE
STEFANO - Guglielmo ROEHRSSEN - Oronzo REALE – Brunetto BUCCIARELLI DUCCI – Alberto
MALAGUGINI - Livio
PALADIN - Antonio
Giovanni VITALE - Cancelliere
Depositata in cancelleria il 1 luglio
1983.