CONSULTA ONLINE
SENTENZA N. 69
ANNO 1983
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori Giudici:
Prof. Leopoldo ELIA, Presidente
Prof. Antonino DE STEFANO
Avv. Oronzo REALE
Dott. Brunetto BUCCIARELLI DUCCI
Avv. Alberto MALAGUGINI
Prof. Livio PALADIN
Prof. Antonio
Prof. Virgilio ANDRIOLI
Prof. Giuseppe FERRARI
Dott. Francesco SAJA
Prof. Giovanni CONSO
Prof. Ettore GALLO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi riuniti di legittimità
costituzionale dell'art. 1 della legge della Regione Lazio 2 dicembre 1975, n.
79 (trattamento giuridico ed economico ed inquadramento del personale già
dipendente dalle imprese di trasporto private in atto utilizzato ai sensi della
legge regionale 22 aprile 1975 n. 33 dalle società "Stefer"
e "Romana per le ferrovie nord") promossi con le ordinanze emesse dal
Pretore di Roma in data 30 novembre 1977, 6 maggio 1978 (due ordinanze) e 27
novembre 1978, dalla Corte di Cassazione in data 14 marzo 1979 e dal Pretore di
Roma in data 7 giugno 1979 (tre ordinanze), 20 ottobre e 19 novembre 1979, 6
aprile e 6 luglio 1981, rispettivamente iscritte al n. 89 del Registro
Ordinanze 1978, ai nn. 8, 9, 80, 696, 915, 916, 917 e
1023 del Registro Ordinanze 1979, al n. 57 del Registro Ordinanze 1980, al n.
442 del Registro Ordinanze 1981 e al n. 126 del Registro Ordinanze 1982 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 101 del 1978, nn. 73, 87 e 338 del 1979, nn.
43, 71 e 85 del 1980, n. 290 del 1981 e n. 199 del 1982.
Visti gli atti di costituzione di Picchi Luciano, di Denaro Angelo, di
Fiaschetti Aldo e Franco, di D'Annunzio Pietro, di
Molle Elios e Italo, di Alfano Domenico ed altri, di Agresti Renato, di Cellitti Fausta, di Cappucci Vincenzo ed altro, delle
Società Stefer e Acotral e
l'atto di intervento della Regione Lazio;
udito nell'udienza pubblica del 1 dicembre 1982
il Giudice relatore Francesco Saja;
uditi l'Avvocato Vittorio Zammit
per Picchi Luciano, Denaro Angelo, Fiaschetti Aldo e Franco, Molle Elios e
Italo e Cappucci Vincenzo ed altro, l'Avvocato Nicola Cavasola
per le Società Stefer e Acotral
e l'Avvocato Mario Nigro per
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un processo civile avente per oggetto la qualifica ed
il connesso trattamento economico del lavoratore Picchi Luciano, già dipendente
di una impresa privata concessionaria di autoservizi e
poi della società Stefer ai sensi dell'art. 5 della
legge della Regione Lazio 22 aprile 1975 n. 33 e inquadrato ai sensi dell'art.
1 della legge regionale 2 dicembre 1975 n. 79, il pretore di Roma - con
ordinanza del 30 novembre 1977, regolarmente notificata e comunicata nonché
pubblicata nella G.U. n. 101 del 12 aprile 1978, reg. ord.
n. 89 del 1978- sollevava questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1 della legge da ultimo citata, in riferimento
all'art. 117 della Costituzione.
Rilevava il pretore che, mentre ai sensi dell'art.
Ciò premesso, il pretore dubitava che la norma impugnata contrastasse con
l'art. 117 Cost., in quanto
la materia delle "tramvie e linee automobilistiche d'interesse
regionale", di cui alla citata norma costituzionale, non sembrava
comprendere la disciplina del rapporto di lavoro del personale appartenente
alle imprese di trasporto.
La stessa questione di legittimità costituzionale veniva
sollevata dal medesimo pretore con due ordinanze del 6 maggio 1978 -
regolarmente notificate e comunicate nonché pubblicate nella G.U. n. 73 del 14
marzo 1979; reg. ord. nn. 8
e 9 del 1979 - emesse nei processi Denaro Angelo e Fiaschetti Aldo e Franco
contro Stefer e Acotral.
2. - Il Pretore di Roma sollevava la stessa questione di legittimità
costituzionale con ordinanza del 27 novembre 1978 (in G.U. n. 87 del 28 marzo
1979; reg. ord. n. 80 del
1979) emessa nel processo D'Annunzio Pietro contro Stefer
e Acotral, aggiungendo a quanto detto nelle
precedenti ordinanze che i rapporti giuridici privati - come il rapporto di
lavoro di cui nel giudizio a quo - esulavano dalla potestà legislativa
regionale e che l'assenza di principi fondamentali nella legislazione statale
sulla materia impediva comunque alle regioni di legiferare.
La stessa questione, e nei medesimi termini, veniva
sollevata dal pretore con ordinanza 6 luglio 1981 (in G.U. n. 199 del 21 luglio
1982; reg. ord. n. 126 del
1982) emessa nel procedimento civile Aquilini Giovanni contro Acotral.
3. - Questione di legittimità costituzionale della norma citata veniva sollevata anche dalla Corte di cassazione con
ordinanza del 14 marzo 1979, emessa nel procedimento civile Molle Elios e Italo
contro Stefer e Acotral (in
G.U. n. 338 del 12 dicembre 1979; reg. ord. n. 696 del 1979) ma in riferimento non soltanto all'art. 117
bensì anche all'art. 39, primo e quarto comma, della Costituzione.
Sembrava alla Corte che l'illegittimità della norma impugnata potesse
ravvisarsi non solo per avere
4. - Questione di legittimità costituzionale dell'art.
Rilevava il pretore come il primo comma della norma impugnata delegasse
alla Giunta regionale la formazione di provvedimenti in materia di trattamento
giuridico ed economico nonché di inquadramento del personale della Stefer e della Romana Ferrovie del Nord.
Ciò portava a ritenere che la norma configurasse una delega di funzione
legislativa ai sensi dell'art. 76 Cost. senza che fossero indicati "i
principi e criteri direttivi", di cui al medesimo articolo.
5. - Con ordinanze del 20 ottobre e del 19 novembre 1979 (in G.U. n. 71
del 12 marzo 1980 e n. 85 del 26 marzo 1980; reg. ord.
n. 1023 del 1979 e 57 del 1980), emesse nei
procedimenti civili Agresti Renato e Cellitti Fausta ed
altro contro Stefer e Acotral,
il pretore di Roma sollevava questioni di legittimità costituzionale della più
volte citata norma regionale in riferimento agli artt.
117 e 76 Cost., riportandosi
per relationem
alle motivazioni delle ordinanze n. 80 e 915 del 1979 sopra illustrate.
Lo stesso pretore, con ordinanza del 6 aprile 1981 (in G.U. n. 290 del 21
ottobre 1981; reg. ord. 442 del 1981) sollevava
questione di legittimità costituzionale della medesima norma in
riferimento agli artt. 117 e 39 Cost., riportandosi per relationem alla motivazione della sopra indicata
ordinanza della Corte di cassazione.
6. - I lavoratori dipendenti si costituivano nelle cause relative a tutte
le ordinanze di rimessione, eccettuata quella
contrassegnata col n. 126 reg. ord. del 1982, chiedendo dichiararsi l'illegittimità
costituzionale della norma impugnata.
Si costituivano anche nelle dette cause la società Stefer
e l'Azienda consortile trasporti laziali (Acotral),
succeduta alla prima, sostenendo l'infondatezza di tutte le questioni.
Quanto al prospettato contrasto della norma impugnata con l'art. 117 Cost.,
L'Acotral svolgeva analoghi rilievi ed
aggiungeva che, essendo avvenuto il trasferimento delle funzioni dallo Stato
alle regioni "per settori organici di materie" (artt.
17 lett. b, l. n. 281 del 1970 e
Quanto al prospettato contrasto con l'art. 39 Cost., le parti deducevano che alle organizzazioni sindacali
degli autoferrotramvieri spettavano poteri anche in
materia di inquadramento del personale.
Sulla questione relativa all'art. 76 Cost., infine, esse negavano che la fattispecie in esame desse
luogo ad un'ipotesi di delega legislativa.
Nel corso della pubblica udienza i difensori delle parti private
dichiaravano che in alcuni dei processi di merito era intervenuta la
conciliazione della lite, che però non risulta dagli
atti processuali.
Considerato in diritto
1. - Le dodici ordinanze in epigrafe sottopongono alla
Corte questioni analoghe o connesse, in quanto riferite alla medesima
disposizione di legge (art. 1 della l. della Regione Lazio 2 dicembre 1975 n.
79); pertanto i relativi giudizi vanno riuniti per essere decisi con unica
sentenza.
2. - Va preliminarmente dichiarata l'inammissibilità delle questioni
sollevate con le ordinanze del pretore di Roma in data 20 ottobre e 19 novembre
1979 (reg. ord. n. 1023 del
1979 e n. 57 del 1980) e in data 6 aprile 1981 (reg. ord.
n. 442 del 1981) in quanto queste non contengono
alcuna motivazione relativa alla rilevanza e alla non manifesta infondatezza
delle dedotte questioni. Né a tale carenza può sopperire il mero rinvio ad
altre ordinanze di rimessione perché resta pur sempre
insoddisfatta la fondamentale esigenza che delle sollevate questioni di
legittimità costituzionale vi sia una generale conoscenza, al quale fine
appunto é predisposto un apposito e rigoroso regime di pubblicità: regime che
con una motivazione per relationem, come quella
adottata dalle ricordate ordinanze, viene
sostanzialmente privato della sua effettiva funzione.
Ciò ha ripetutamente rilevato questa Corte (cfr.
ord. 25 marzo 1981 n. 61; sent.
29 luglio 1982 n. 158) e tale orientamento va confermato e seguito.
3. - La ricordata legge, di cui é stato impugnato, come si é detto,
l'art. 1, é stata emanata nel quadro della normativa regionale conseguente al
disposto dell'art. 117 Costituzione, il quale ha attribuito, tra l'altro, alle
Regioni la competenza in tema di "tramvie e linee automobilistiche di
interesse regionale".
La disposizione denunciata testualmente stabilisce: "A modifica di
quanto disposto dall'art. 5 della legge regionale n. 33 del 22 aprile 1975, il
trattamento giuridico ed economico nonché l'inquadramento del personale già
dipendente dalle imprese di trasporto private in atto utilizzato ai sensi della
suddetta legge dalle Società Stefer e Romana per le
Ferrovie del Nord, verranno definiti mediante
trattative condotte dalle due citate Società e le organizzazioni sindacali di
categoria e regionali confederali, sulla base degli accordi già intercorsi il
26 luglio 1973 e il 27 marzo 1975 e con decorrenza dal 1 novembre 1975.
In relazione alle trattative di cui sopra
Il dubbio di legittimità costituzionale é formulato dalle ordinanze di rimessione con riferimento agli artt.
117, 39 e 76 della Costituzione. Peraltro, l'art. 117 é invocato sotto tre
distinti profili e cioè:
a) il primo, indicato soltanto in un'ordinanza del pretore di Roma
(emessa nel processo D'Annunzio Pietro contro Stefer, n. 80 del reg. ord.
1979), secondo cui
b) il secondo, a cui si riferisce un'altra
ordinanza dello stesso pretore di Roma (emessa nel giudizio promosso da Picchi
Luciano contro Stefer, n. 89 reg. ord.
1978), la quale ritiene che
c) il terzo, comune a quasi tutti i provvedimenti dei giudici a quibus, i quali
ritengono che il legislatore regionale, disponendo in tema di rapporto di
lavoro, avrebbe legiferato nell'ambito del diritto privato violando così il
limite che al riguardo incontra la potestà legislativa regionale.
4. - Procedendo all'esame di detti profili nell'ordine indicato, osserva
Le c.d. norme-quadro costituiscono infatti un
limite alla legislazione regionale, che deve osservare i principi fondamentali
in esse contenuti, ma non ne condizionano cronologicamente lo sviluppo e
pertanto, anche se tali norme mancano, ben può
Non é mancata per vero qualche tendenza nel
senso indicato nell'ordinanza di rimessione, tendenza
che ha trovato accoglimento anche in una disposizione legislativa (art.
Da tale disposizione chiaramente si evince che le norme - principio, come
sopra é stato anticipato, costituiscono soltanto un mero limite per la potestà
legislativa regionale, nel senso che tra i principi da essa
espressi e le leggi regionali sussiste un rapporto negativo di compatibilità ma
non un rapporto positivo di necessaria derivazione.
5. - Neppure fondato é il secondo profilo. Invero non sarebbe stato
logicamente possibile, contrariamente a quanto deduce l'ordinanza di rimessione, che l'art. 117 Cost. facesse riferimento al
"rapporto di lavoro" del personale dipendente dalle imprese
concessionarie dei servizi di trasporto, dato che tale rapporto ha natura privatistica e
Piuttosto é da osservare come nella materia dei trasporti tramviari e automobilistici, attribuiti alla regione, non é
possibile distinguere nettamente il momento organizzativo da quello funzionale,
essendo i due momenti collegati da uno stretto nesso strumentale: sicché deve
ritenersi che anche la sub-materia relativa al personale suddetto rientra nella
previsione del cit. art. 117 Cost. con il limite, ben s'intende, sopra
indicato, e quindi soltanto rispetto al profilo pubblicistico.
Conseguentemente deve altresì ritenersi che anche le funzioni
amministrative concernenti il personale erano comprese
nell'ambito del d.P.R. 14 gennaio 1972 n. 5 relativo
al trasferimento alle regioni a statuto ordinario delle funzioni amministrative
statali in materia di tramvie e linee automobilistiche di interesse regionale;
ciò risulta dall'ampia formula dell'art. 1 cit. d.P.R.
e non é contraddetto dalla disposizione dell'art. 3,
ove é contenuta una elencazione delle funzioni trasferite, da considerare
esemplificativa, come chiaramente risulta dall'espressione "tra
l'altro", ivi usata (si veda ora l'art. 84, ultimo comma, d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616).
Del che Stato e Regioni ebbero concorde e immediata consapevolezza:
furono perciò queste ultime, com'è noto, ad intervenire negli anni 1973, 1974 e
1975 onde contenere le agitazioni del personale dei trasporti in concessione,
assumendo nei loro bilanci oneri non indifferenti, ed evitare così il
turbamento che da dette agitazioni derivava al pubblico servizio dei trasporti
pubblici locali.
6. - Neppure può condividersi il terzo profilo sotto cui
viene dedotta ulteriormente la violazione dell'art. 117 della Costituzione.
In proposito, per stabilire la natura giuridica della norma impugnata, e cioé se essa attenga o no al
diritto privato, non é possibile considerarla isolatamente, vale a dire avulsa
dall'intera normativa emanata dalla Regione in tema di trasporti pubblici, ma
occorre definirne la portata nel quadro complessivo di detta normativa.
Avvenuto nel 1972 il trasferimento alle regioni ordinarie delle funzioni
amministrative relative alle "tramvie e linee automobilistiche di
interesse regionale" (le quali comprendevano,
come si é detto, anche il personale) e reso così concretamente possibile
l'esercizio della correlativa potestà legislativa,
All'art. 6 fu disposto che il personale appartenente alle imprese di
trasporto, le quali cessavano le loro attività ai sensi della medesima legge,
passava alle dipendenze del concessionario che assumeva la gestione dei
servizi, fatte salve le posizioni giuridiche ed economiche legittimamente
acquisite.
In attuazione di tale legge,
In conformità all'art. 6, sopra riportato, della legge generale n. 12 del
Con l'art. 1 della l. 2 dicembre 1975 n. 79, ossia con la disposizione
impugnata dai giudici a quibus, si stabilì che i
provvedimenti relativi al trattamento giuridico ed economico e
all'inquadramento del personale considerato dall'art. 5 della citata legge n.
33 dello stesso anno, sarebbero stati adottati dalla Giunta regionale, previe
trattative da condurre dalle due predette società con le organizzazioni
sindacali di categoria e regionali confederali.
7. - Così puntualizzato il quadro della normativa regionale, in cui si
inserisce la norma impugnata, giova rilevare che al personale dipendente dalle
imprese private che cessavano dall'esercizio del servizio pubblico dei
trasporti automobilistici non spettava, in base alla legislazione statale, il
diritto alla stabilità del rapporto di lavoro.
A1 riguardo non gioverebbe invocare la disciplina speciale per il
personale degli autoservizi extraurbani contenuta negli artt.
26 r.d. 8 gennaio 1931 n. 148,
Secondo un costante orientamento della Corte di cassazione, per vero, la
stabilità del rapporto di lavoro prevista dalla normativa speciale é
subordinata alla circostanza che permangano immutate
le condizioni in cui si svolge il servizio gestito dalla impresa che ha cessato
la sua attività, sicché il diritto del lavoratore non sussiste nel caso di
mutamento di tali condizioni, come si verifica nel caso, più volte ricordato
dalla giurisprudenza ordinaria, di intervento della pubblica autorità che
provveda - e ciò é avvenuto appunto nella specie - al riordinamento del
servizio.
8. - Il diritto alla stabilità del rapporto di lavoro, con il
mantenimento delle posizioni giuridiche ed economiche già acquisite, é
riconosciuto perciò al personale in esame dalla legislazione regionale e
precisamente dai ricordati artt.
Da ciò chiaramente discende come non possa
accertarsi la prospettazione delle ordinanze di rimessione, le quali, da un lato, riconoscono, sia pure
implicitamente, che rientrava nel potere della Regione disporre la stabilità
del rapporto di lavoro, non risultante da alcuna legge statale e, dall'altro,
negano invece tale potere rispetto alla norma puramente complementare e
strumentale relativa alle modalità di concreta attribuzione della posizione
giuridica ed economica dei lavoratori nell'ambito delle imprese alle cui
dipendenze erano passati.
In realtà le due norme, pur se contenute in due testi legislativi
formalmente distinti, costituiscono sostanzialmente un precetto di carattere
unitario, il quale in un momento logicamente anteriore attribuisce un diritto,
e, quindi, regola il procedimento per la sua attuazione concreta: sicché ad esse per evidenti esigenze logiche non può non riconoscersi
la medesima natura giuridica.
9. - I1 conferimento ai lavoratori del diritto alla stabilità ineriva,
come non é contestato, al potere di riordinamento degli autoservizi di
interesse regionale: e ciò sia per intuitive ragioni di carattere squisitamente
sociale (
Se così é, allo stesso potere organizzativo era collegata anche la
disposizione impugnata, concernente, come più volte si é detto, le modalità con
cui concretamente tale stabilità doveva essere assicurata.
I1 che risulta evidente sol che si rilevi come
il nuovo inquadramento nelle due società affidatarie
(soc. Stefer e soc. Romana Ferrovie del Nord) non era
un fatto che riguardasse il singolo dipendente, ma si estendeva a tutti i
lavoratori sia per assicurare un analogo trattamento sia per gli effetti che ne
discendevano sull'intero personale ai fini dell'attribuzione delle funzioni,
del conferimento delle promozioni e della carriera in genere.
Esso non poteva quindi essere effettuato che mediante criteri generali ed
uniformi e dietro comparazione delle posizioni dei lavoratori stessi,
comparazione che risultava ovviamente difficile, dato che le imprese private
che erano cessate dalla concessione avevano caratteristiche affatto diverse
(sia per le dimensioni che per la struttura interna).
Questi ultimi rilievi confermano che anche la norma impugnata concerneva
l'organizzazione del pubblico servizio nella fase attuativa,
incidendo sulle funzioni amministrative, per cui
10. - Con la seconda questione sollevata i giudici a quibus denunciano la indicata disposizione con riferimento all'art. 39 della
Costituzione, in quanto essa affiderebbe alle associazioni sindacali la tutela
di interessi individuali sottraendola ai titolari.
Anche tale questione é priva di giuridico fondamento.
L'intervento delle associazioni sindacali, come testualmente e
inequivocabilmente dispone la legge impugnata, era diretto soltanto a compiere
delle "trattative" con le due società affidatarie.
Tale intervento si inseriva perciò in una fase procedimentale
necessaria per disciplinare il nuovo inquadramento, con provvedimenti che erano
di competenza della Giunta regionale.
Come si é detto, questi provvedimenti dovevano essere emanati con criteri
generali ed uniformi nonché con un esame comparativo delle varie posizioni
individuali, sicché la partecipazione delle associazioni sindacali alla fase
preliminare delle trattative con le due società trovava la sua ragion d'essere
nell'apporto che le associazioni medesime avrebbero potuto dare alla Regione
per la migliore riuscita della complessa operazione.
Nessun potere dispositivo o deliberativo era riconosciuto in materia alle
dette associazioni, la cui partecipazione, ripetesi,
si fermava soltanto alla fase delle trattative, mentre il provvedimento
conclusivo spettava esclusivamente alla Giunta regionale.
Ed é bene notare come contro il suindicato
provvedimento il lavoratore aveva il potere di ricorrere al giudice (ordinario)
per la tutela dei suoi diritti eventualmente misconosciuti (e cioè la
conservazione delle posizioni giuridiche ed economiche già acquisite), come
espressamente é riconosciuto dall'ordinanza della Corte di cassazione (che,
appunto perciò, ha ritenuto che non poteva essere invocato quale parametro
anche l'art. 24 della Costituzione) e come altresì espressamente é ammesso
dalla Regione Lazio nella sua memoria illustrativa.
11. - Infine risulta infondata l'ultima questione dedotta, secondo cui la
norma impugnata violerebbe l'art. 76 Costituzione, in quanto conterrebbe una
delega legislativa senza la determinazione di principi e criteri direttivi.
Al riguardo, non può anzitutto condividersi il presupposto da cui muovono
i giudici a quibus,
che ritengono applicabile il cit. art. 76 Cost. alla legislazione regionale: il
principio generale della inderogabilità delle competenze costituzionali esclude
invece, come già questa Corte ha deciso (sent.
9 giugno 1961 n. 32) e come ritiene la migliore dottrina, la possibilità di
estendere alle Regioni le disposizioni degli artt. 76
e 77 della Costituzione: disposizioni che hanno carattere eccezionale e
pertanto non possono trovare applicazione al di là dell'ordinamento dello
Stato.
Senza dire che, in base a quanto sopra é stato precisato, la disposizione
denunciata non conteneva alcuna delega legislativa, ma attribuiva alla Regione
il potere di porre in essere gli atti di mera amministrazione per
l'inquadramento del personale nell'ambito delle due società a
cui, dopo la revoca delle precedenti concessioni, erano stati affidati
gli autoservizi di interesse regionale.
In conclusione, deve dirsi che tutte le proposte questioni sono
infondate.
PER QUESTI MOTIVI
riuniti i giudizi:
1) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 1 della legge della Regione Lazio 2 dicembre 1975 n. 79, sollevate dal
Pretore di Roma con le ordinanze indicate nel relativo registro ai numeri
1023/79, 57/80 e 442/81;
2) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale del
medesimo art. l sollevate dal pretore di Roma e dalla
Corte di cassazione con le altre ordinanze indicate in epigrafe in riferimento
agli artt. 39, 76 e 117 della Costituzione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della
Consulta, l'8 marzo 1983.
Leopoldo ELIA - Antonino DE STEFANO - Oronzo REALE –
Brunetto BUCCIARELLI DUCCI – Alberto MALAGUGINI - Livio PALADIN - Antonio
Giovanni VITALE - Cancelliere
Depositata in cancelleria il 23 marzo
1983.