SENTENZA N. 257
ANNO 1982
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
Prof. Leopoldo ELIA
Dott. Michele ROSSANO
Avv. Oronzo REALE
Dott. Brunetto BUCCIARELLI DUCCI
Avv. Alberto MALAGUGINI
Prof. Livio PALADIN
Dott. Arnaldo MACCARONE
Prof. Antonio LA PERGOLA
Prof. Virgilio ANDRIOLI
Prof. Giuseppe FERRARI
Dott. Francesco SAJA
Prof. Giovanni CONSO
Prof. Ettore GALLO
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale
dell'art. 53 del r.d. 11 dicembre 1933, n. 1775 (Testo unico delle leggi sulle
acque e sugli impianti elettrici), come sostituito dall'art. 1 della legge 4
dicembre 1956, n. 1377 e modif. dall'art. 1, terzo comma della legge 21 dicembre
1961, n. 1501 (Adeguamento dei canoni demaniali e dei sovracanoni
dovuti agli Enti locali ai sensi della legge 21 gennaio 1949, n. 8) promosso
con ordinanza emessa l'1 aprile 1976 dalla Corte di cassazione - Sez. unite civili, sul ricorso proposto dall'ENEL contro il
Ministero delle Finanze ed altri, iscritta al n. 666 del registro ordinanze
1976 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 340 del 22
dicembre 1976.
Visti l'atto di costituzione dell'ENEL e del Ministro delle finanze;
udito nell'udienza pubblica del 10 novembre 1982
il Giudice relatore Antonio La Pergola;
uditi l'avv. Giancarlo Mazzullo,
per l'ENEL, e l'avvocato dello Stato Giovanni Albisinni,
per il Ministro delle Finanze.
Ritenuto in fatto
1. - Le Sezioni Unite civili della Corte di Cassazione con ordinanza
emessa il 1 aprile 1976 hanno sollevato, su ricorso proposto dall'ENEL contro
il Ministero delle finanze e altri, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 53 R.D. 11 dicembre 1933, n. 1775, come sostituito dall'art. 1 legge
4 dicembre 1956, n. 1377, e modificato dall'art. 1, terzo comma, legge 21
dicembre 1961, n. 1501, in riferimento agli artt. 3, primo comma, e 23 Cost.
Il Tribunale Superiore delle acque pubbliche con sentenza 22 aprile 1972,
n. 44, respingeva l'istanza di annullamento del
decreto 19 maggio 1967, n. 51731, del Ministro delle Finanze, che imponeva
all'ENEL sia il pagamento relativo alla derivazione di acqua, per produrre
energia, concessa con il decreto interministeriale 1 luglio 1960, sia il sovracanone, in favore dei comuni di Verzo
e Crevola d'Ossola, nonché
dell'Amministrazione provinciale di Novara, in base all'art. 53 del R.D. il
dicembre 1933, n. 1775.
L'ENEL ha ricorso contro tale pronuncia; un controricorso é stato proposto dal Ministero delle Finanze.
Avanti la Corte di Cassazione l'ENEL aveva sostenuto
di non dover corrispondere il sovracanone, eccependo
fra l'altro l'incostituzionalità del citato art. 53, per presunto contrasto con
l'art. 23 Cost.; il giudice a quo ha ritenuto tale eccezione rilevante, poiché la norma
censurata é il presupposto del potere impositivo
esercitato dal convenuto ministero, e peraltro non manifestamente infondata,
anche in relazione all'art. 3 Cost. Il sovracanone in
questione - si afferma nell'ordinanza di rinvio - ha carattere di prestazione
patrimoniale imposta, e infatti costituisce l'oggetto di un'obbligazione
pecuniaria, che può essere addossata autoritativamente
al concessionario dall'Amministrazione in aggiunta al canone fissato all'atto
della concessione; il concessionario può dunque sottrarsi all'assolvimento
dell'onere pecuniario solo se rinunzia alla derivazione. Peraltro, la norma
impugnata non determinerebbe con la necessaria adeguatezza le condizioni che
legittimano l'applicazione del sovracanone, né i
criteri idonei a regolarla, laddove l'esercizio del potere impositivo
non é obbligatorio e si giustificherebbe esclusivamente in vista di altre, specifiche circostanze. Si afferma inoltre che la
previsione della misura massima fissata dalla legge non offre ancora alcun
appiglio per determinare l'effettiva misura del canone. Si osserva, infine, che
le condizioni economiche degli enti locali beneficiari e il danno da essi subito sono ritenute sì rilevanti, ma in concorso con
altri indefiniti eventi, e in ogni caso non sono presi in considerazione con
riguardo al momento deliberativo dell'imposizione.
Ai vizi summenzionati hanno tentato di ovviare -
prosegue il giudice a quo - sia
l'Amministrazione, con circolare della direzione del demanio, emanata nel 1959,
sia la giurisprudenza, ordinaria ed amministrativa. Detti interventi però, in
quanto effettuati su un piano diverso da quello legislativo, rafforzerebbero i
dubbi di costituzionalità prospettati a questa Corte con riferimento all'art. 23
Cost.: e precisamente al
precetto, ivi stabilito, che la legge non soltanto preveda la prestazione
imposta, ma ne confermi presupposti e limiti. Secondo la Corte di Cassazione
sussisterebbe, peraltro, il pericolo che, in base alla normativa censurata, situazioni
analoghe siano ingiustificatamente soggette a diversa
disciplina.
Si costituisce nel presente giudizio l'ENEL.
Nella relativa memoria la difesa riporta le argomentazioni dedotte
davanti alla Corte di Cassazione. Si ricorda che l'ENEL aveva
ricorso al Tribunale S.A. contro il decreto ministeriale 19 maggio 1967
per violazione e falsa applicazione della legge 4 dicembre 1956, n. 1377, e
altresì per insufficiente motivazione e travisamento dei fatti, nonché per
violazione dell'art. 1 legge 1377/56 e 37 T.U. 1775/33. Innanzi a detto
Collegio la difesa dell'ENEL aveva prospettato la questione di costituzionalità
ora promossa dalla Corte di Cassazione. Ma il Tribunale ne aveva
ritenuto la manifesta infondatezza, respingendo i rimanenti motivi del ricorso,
sull'assunto che l'assolvimento dell'onere pecuniario fosse subordinato alla
sola e discrezionale determinazione dell'autorità, e non anche dell'effettiva
utilizzazione delle acque da parte del concessionario. Con ciò si sarebbe
escluso che il sovracanone in questione rivesta alcun carattere di indennizzo.
Nel ricorso alle Sezioni Unite della Corte di Cassazione la difesa
dell'ENEL ha invece sostenuto l'opposta tesi, che
viene avanzata anche in questa sede. Il maggior contributo a carico dei
concessionari di grandi derivazioni per la produzione di forza motrice si
giustifica - viene infatti dedotto - per via
dell'esigenza che i comuni rivieraschi e le rispettive province godano almeno
parzialmente dei beni ricavati da risorse attinte dal loro territorio, e siano
così compensati dei danni dipendenti dall'installazione degli impianti
elettrici. Dal che si deduce, continua la difesa dell'ENEL, la natura risarcitoria del sovracanone, del
resto sancita nel testo originario dell'art. 53 del T.U. del
1933 e confermata dalle previsioni della legge 4 dicembre 1956, n. 1377,
la quale non ha alterato l'intimo fondamento della disposizione censurata.
La difesa dell'ENEL osserva poi che é stato chiesto al T.S.A. di statuire se i
concessionari delle grandi derivazioni debbano versare il sovracanone,
anche quando gli impianti occorrenti per l'utilizzazione delle acque non siano
stati ancora realizzati, né dunque vi sia necessità di alcun ristoro dei danni
subiti dagli enti rivieraschi. L'adito Collegio ha affermato che la prestazione
é dovuta solo che il Ministero abbia accertato l'esistenza della concessione e
i termini di decorrenza e scadenza del canone principale. Ma tale affermazione,
secondo la difesa dell'ENEL, rende ancora più seri i dubbi di costituzionalità
sopra prospettati: se infatti il sovracanone
non ha natura di indennizzo, la norma che lo prevede vulnererebbe le
statuizioni indicate come parametri di legittimità nel presente giudizio,
sempre per la considerazione che la discrezionalità dell'organo esecutivo, al
quale compete di statuire detto onere pecuniario, non é stata sufficientemente
delimitata.
2. - Interviene nel presente giudizio di costituzionalità il Presidente
del Consiglio, per il tramite dell'Avvocatura dello Stato, la quale deduce
l'infondatezza della questione.
Premette l'Avvocatura che in un primo tempo la giurisprudenza aveva
affermato il carattere risarcitorio del sovracanone in questione; successivamente
però si é venuto affermando il principio che tale prestazione abbia lo scopo di
venire incontro ai bisogni degli enti locali. Il fine indennitario
non potrebbe però del tutto essere escluso, se si tiene conto del disposto del
secondo comma dell'art. 1 della legge n. 1377 del 1956, che configura comunque idonee limitazioni del potere discrezionale del
Ministro per le Finanze.
Il legislatore avrebbe pertanto pienamente osservato i criteri fissati
dalla Corte in relazione all'art. 23 Cost. Le medesime
argomentazioni bastano secondo l'Avvocatura a dimostrare l'infondatezza della
questione che ha riguardo alla presunta violazione dell'art. 3 Cost.
Considerato in diritto
1. - Con l'ordinanza in epigrafe la Corte di
Cassazione a Sezioni Unite censura in questa sede, in riferimento agli artt. 3 e 23 Cost., l'art. 53 R.D. 11 dicembre 1933, n. 1775, come modificato
dall'art. 1 terzo comma, legge 4 dicembre 1956, n. 1377 e dalla successiva
disposizione (art. 1, terzo comma, della legge 21 dicembre 1961, n. 1501). La testé citata norma di legge dispone che il Ministero per le
finanze può stabilire, sentito il Consiglio Superiore dei Lavori pubblici - a
carico del concessionario di una grande derivazione d'acqua, e a favore dei
comuni rivieraschi, nonché delle rispettive province - un ulteriore canone fino
a L. 436 per ogni Kwtt
nominale concesso (cfr. art.
1, secondo comma, della citata legge n. 1377 del 1956), poi elevato a L.800 (ai sensi dell'art. 1, terzo comma, della citata legge
n. 1501 del 1961). Decorrenza e scadenza del sovracanone
sono quelle stesse del canone fissato all'atto della concessione.
La previsione normativa in esame configurerebbe una prestazione
patrimoniale imposta al concessionario, senza,
tuttavia, la necessaria indicazione né dei presupposti di fatto, né dei criteri
che riguardano l'esercizio del potere demandato al Ministro. Si deduce,
infatti, che l'area degli anzidetti presupposti non può considerarsi esaurita
con la semplice previsione della "attualità della concessione", dalla
quale trae origine il sovracanone, restando
l'imposizione affidata alla discrezionalità dell'organo esecutivo; che il
potere impositivo così configurato non incontra poi alcuna idonea limitazione, per il solo fatto che il
legislatore ha stabilito la misura massima del sovracanone
ed individuato gli enti beneficiari. La norma censurata, si soggiunge, fa
riferimento alle condizioni economiche degli enti interessati, e al danno da essi eventualmente subito in dipendenza dalla concessione -
"oltre che ad altri, non precisati eventi" - esclusivamente con
riguardo alla ripartizione del sovracanone tra i comuni
rivieraschi e le rispettive province; non si detta dunque alcun criterio, viene
precisato, in ordine all'altro ed autonomo momento, in cui la prestazione é
deliberata. Le denunziate carenze della previsione
normativa - alle quali, si dice non può supplire l'opera dell'interprete -
offenderebbero la riserva di legge posta nell'art. 23 Cost.,
ed altresì il principio costituzionale di eguaglianza, in quanto, non avendo il
legislatore adeguatamente definito presupposti, criteri e limiti
dell'imposizione, sussiste il pericolo che situazioni analoghe possano
risultare assoggettate ad un'ingiustificata disparità di trattamento.
2. - La questione non é fondata. Il sovracanone
costituisce, certo, una prestazione patrimoniale, che va imposta al
concessionario della derivazione di acqua nel rispetto
dell'art. 23 Cost.; nella specie, però, essa trova,
come esige l'invocato disposto costituzionale, idoneo fondamento nella legge.
Nell'ordinanza di rinvio si lamenta, prima di tutto, che il solo
presupposto di fatto per l'imposizione in esame stia
"nell'attualità della concessione". Ma questo rilievo, come ammette
lo stesso giudice a quo, non basta a
concretare la prospettata ipotesi di illegittimità
costituzionale: né implica ancora che difetti alcun limite o criterio, al quale
l'organo esecutivo debba, per stabilire il sovracanone,
secondo legge adeguarsi. Infatti, la disposizione
censurata individua il soggetto passivo della prestazione, che é il
concessionario della derivazione d'acqua. Così si fa implicito ma chiaro
riferimento al contesto dei dati - quali la potenziale
utilizzazione delle acque, o l'importanza delle opere da eseguire - che
vengono, secondo l'atteggiarsi del rapporto di concessione, di volta in volta
in rilievo nell'apprezzamento dell'organo competente a gravare il
concessionario di quest'onere aggiuntivo. In secondo luogo é individuato il
necessario beneficiano della prestazione. Tale, precisamente, é l'ente locale, che la norma contempla; e là
dove si statuisce che il sovracanone é
"stabilito a favore dei comuni rivieraschi e delle relative province",
si definisce, con ciò stesso, anche lo scopo dell'imposizione. Del
resto, la normativa sottoposta al giudizio della Corte testualmente prevede le
condizioni economiche degli enti anzidetti (prima ancora che l'eventuale danno
scaturente dalla concessione) come un elemento di valutazione, di cui l'organo
deliberante é tenuto a giovarsi, dove si tratti di
ripartire il sovracanone fra gli enti rivieraschi. Il
giudice a quo, é vero, distingue
l'imposizione della ripartizione del sovracanone, e
ne trae la conseguenza che i parametri indicati in sede di riparto non
concernono il momento in cui l'onere é deliberato. Ma ciò non toglie che la
ragione giustificativa della prestazione patrimoniale sia
qui, nel sistema della legge, quella di sopperire alle esigenze degli enti
interessati. Si spiega allora, pur adottando il punto di vista accolto
nell'ordinanza di rinvio, come lo stesso criterio, che viene in considerazione
al fine di imporre l'onere, sia stato, per coerenza di disciplina, poi
richiamato con espresso e puntuale riferimento alla fase in cui il gettito
dell'imposizione é ripartito fra gli enti anzidetti.
Ancora: la discrezionalità riconosciuta al Ministro va esercitata con
l'osservanza della garanzia procedurale, che si connette all'obbligo di sentire
l'organo consultivo - il Consiglio superiore dei Lavori pubblici - anche quando
si versi fuori dagli apprezzamenti di indole
prettamente tecnica, e comunque - ciò che più importa, per l'attuale indagine
-in conformità ed attuazione della finalità perseguita dalla legge. La quale vuole, in definitiva, che l'autorità competente tenga in
conto le circostanze, in cui decide se stabilire il sovracanone,
sotto un duplice riguardo: da un canto l'apporto che può essere ragionevolmente
preteso dal titolare della sottostante concessione, dall'altro le condizioni
economiche dei beneficiari.
3. - Detto ciò, occorre ricordare che il potere conferito al Ministro é
delimitato anche in relazione al possibile ammontare
del sovracanone. Ora, come la Corte ha in altra
occasione affermato (cfr.,
ad esempio, sentenza n. 4 del 1957),
la legge che manchi di fissare il massimo della prestazione imponibile non
vulnera, per ciò solo, il precetto dell'art. 23 Cost. Siffatta cautela, si é
sopra precisato (v. supra
n. 1), é stata invece introdotta nella disciplina del caso in esame. Vi é quindi un'altra e decisiva ragione per fugare il sospetto che
la scelta demandata all'Amministrazione resti esente dai vincoli prescritti dal
testo costituzionale e così possa trasmodare in arbitrio.
Per concludere: la concessione della derivazione
di acqua opera come presupposto di fatto perché il concessionario sia
obbligato, in virtù del provvedimento ministeriale, al versamento
dell'ulteriore canone, oggetto dell'attuale controversia. L'onere pecuniario
così configurato deve essere tuttavia stabilito in base alla previsione di
legge, e dunque secondo il criterio impositivo che ha
riguardo - sempre entro i limiti della prestazione massima consentita - sia a quanto é esigibile dal soggetto passivo in rapporto
alla sua posizione di concessionario, sia al fabbisogno dei comuni o delle
province, cui é destinato il sovracanone.
Non si può, d'altronde, nemmeno trascurare che l'imposizione in parola
soddisfa anche ad una specifica esigenza di ordine
costituzionale, qual é il sostegno dell'autonomia locale: tanto più rilevante,
sul piano della applicazione fin qui ricevuta dalla norma censurata, in quanto
il sovracanone ha offerto la via per
un'indispensabile integrazione delle risorse degli enti rivieraschi.
Le considerazioni svolte valgono, infine, ad escludene
la violazione del principio di eguaglianza, delineata
nel provvedimento di rimessione sull'assunto che
risultasse inosservata la riserva di legge, posta nell'ant. 23 Cost.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 53 R.D. 11 dicembre 1933, n. 1775, come sostituito
dall'art. 1 legge 4 dicembre 1956, n. 1377, e modificato dall'art. 1, terzo
comma, legge 21 dicembre 1961, n. 1501, sollevata dalle Sezioni Unite civili
della Corte di Cassazione, con l'ordinanza in epigrafe, in riferimento agli artt. 3, primo comma, e 23 Cost.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 22 dicembre 1982.
Leopoldo ELIA - Michele ROSSANO - Oronzo REALE -
Brunetto BUCCIARELLI DUCCI - Alberto MALAGUGINI - Livio
PALADIN – Arnaldo MACCARONE - Antonio LA PERGOLA - Virgilio ANDRIOLI - Giuseppe
FERRARI - Francesco SAJA - Giuseppe CONSO - Ettore GALLO.
Giovanni VITALE - Cancelliere
Depositata in cancelleria il 31 dicembre 1982.