SENTENZA
N. 70
ANNO
1981
REPUBBLICA
ITALIANA
In nome
del Popolo Italiano
composta
dai signori giudici
Avv. Leonetto
AMADEI, Presidente
Dott. Giulio
GIONFRIDA
Prof. Edoardo VOLTERRA
Dott. Michele
ROSSANO
Prof. Antonino
DE STEFANO
Prof. Leopoldo
ELIA
Prof. Guglielmo
ROEHRSSEN
Avv. Oronzo
REALE
Dott. Brunetto
BUCCIARELLI DUCCI
Prof. Livio
PALADIN
Dott. Arnaldo
MACCARONE
Prof. Antonio
Prof. Virgilio
ANDRIOLI
Prof. Giuseppe
FERRARI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi riuniti di legittimità
costituzionale della legge approvata il 24 luglio 1978 e riapprovata il 26
aprile 1979 dal Consiglio regionale della Puglia, della legge approvata il 25
luglio 1979 e riapprovata il 10 ottobre 1979 dal Consiglio regionale del
Piemonte e della legge approvata il 21 maggio 1979 e riapprovata il 4 febbraio
1980 dal Consiglio regionale dell'Umbria (aventi per oggetto la disciplina
della classificazione alberghiera) promossi con ricorsi del Presidente del
Consiglio dei ministri, rispettivamente notificati il 17 maggio e il 30 ottobre
1979 e il 22 febbraio 1980, depositati in cancelleria il 26 maggio e l'8
novembre 1979 e il 3 marzo 1980 ed iscritti ai nn. 9 e 23 del registro ricorsi
1979 ed al n. 4 del registro ricorsi 1980, ricorsi dei quali è stata data
notizia nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 154 del 6 giugno 1979,
310 del 13 novembre 1979 e 71 del 12 marzo 1980.
Visti gli atti di costituzione della
Regione Piemonte e della Regione Umbria;
udito nell'udienza pubblica del 12
novembre 1980 il Giudice relatore Leopoldo Elia;
uditi l'avvocato dello Stato Giorgio
Azzariti, per il ricorrente, l'avv. Alberto Romano, per
Ritenuto
in fatto
1. - Il Presidente del Consiglio dei
ministri ricorreva contro il Presidente della Regione Puglia, per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale della legge regionale approvata
il 24 luglio 1978 e riapprovata il 26 aprile 1979, recante "Disciplina
della classificazione alberghiera", con atto in data 15 maggio 1979,
notificato il 17 maggio 1979.
La materia della classificazione
alberghiera, si osservava nel ricorso, dovrebbe ritenersi sottratta alla
competenza regionale, esistendo un interesse nazionale alla omogeneità dei
criteri relativi conseguente ad un'esigenza di garanzia del turista. I criteri
di classificazione costituirebbero inoltre principi fondamentali della materia
"turismo", riservati, ai sensi dell'art. 117 della Costituzione, allo
Stato.
L'accennata esigenza di omogeneità ha
indotto gli organi di governo delle Regioni ad accordarsi sui criteri da
adottare; ma tale accordo, pur menzionato nel dibattito al Consiglio regionale
in sede di riapprovazione, non potrebbe assicurare la richiesta uniformità di
disciplina, non vincolando gli organi legislativi delle Regioni medesime.
2. - Ricorso di analogo contenuto veniva
proposto dal Presidente del Consiglio dei ministri contro il Presidente della
Regione Piemonte, per la dichiarazione di illegittimità costituzionale della
legge regionale approvata il 25 luglio 1979 e riapprovata il 10 ottobre 1979,
recante "Classificazione delle aziende alberghiere", con atto in data
25 ottobre 1979, notificato il 30 ottobre 1979.
Osservava, innanzitutto, che, in seguito
al generale incremento del tenore di vita, gli alberghi offrono ormai prestazioni
assai superiori a quelle degli anni in cui venne adottata la normativa statale
(r.d.l. 18 gennaio 1937, n. 975; r.d.l. 5 settembre 1938, n. 1729) che regola
il settore e che questa dunque deve considerarsi ormai obsoleta.
Le Regioni si sono date carico di venire
incontro ad evidenti esigenze di riforma delle classificazioni, con ciò
esercitando una competenza che ad esse esplicitamente riconoscerebbe l'art. 1,
lett. g), del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 6, altrochè, implicitamente, l'art. 56
del d.P.R. n. 616 del 1977.
Il ricorso dello Stato si paleserebbe in
ogni caso contraddittorio, per il suo oscillare tra la denunzia di una
violazione dei principi della materia, che presupporrebbe una competenza
regionale quanto meno nei dettagli, e di un asserito interesse nazionale
all'omogeneità dei criteri di classificazione, che escluderebbe in radice tale
competenza.
3. - Un terzo ricorso, di contenuto
analogo ai primi due, veniva proposto dal Presidente del Consiglio dei
ministri, contro il Presidente della Regione Umbria, per la dichiarazione di
illegittimità costituzionale della legge regionale approvata il 21 maggio 1979
e riapprovata il 4 febbraio 1980, recante "Disciplina della
classificazione delle aziende ricettive, alberghiere e all'aria aperta",
con atto in data 19 febbraio 1980, notificato il 22 febbraio 1980.
Si costituiva
L'assunto secondo cui il sistema di
classificazione introdotto dagli atti legislativi del 1937 e del 1938 avrebbe
valore di principio generale si fonderebbe su considerazioni di carattere
soggettivo e politico, come tali non rilevanti in sede di giudizio di
legittimità.
I criteri contenuti nella legislazione
dello Stato sarebbero del resto inidonei a comprendere varie categorie di
aziende di ricezione venute in essere negli ultimi tempi: non le aziende ricettive
all'aria aperta (e cioè i campeggi ed i villaggi turistici) e neppure i motels,
i villaggi- albergo, i residences ed i multi-residences. Almeno con riferimento
a tali aziende dovrebbe ritenersi mancante una legislazione dello Stato e
dunque inesistente un sistema di principi della materia cui la legge regionale
dovrebbe uniformarsi.
L'intero settore in ogni caso verserebbe
in stato di estrema confusione, non potendo le vecchie previsioni normative
tenere il passo con l'evoluzione dei tempi. Si verificherebbe nella realtà la
classificazione di aziende che pur forniscono identici servizi in diverse
categorie; le tariffe risulterebbero svincolate dalla classificazione (che
verrebbe così a perdere una delle sue principali ragioni di esistere) e sarebbero
invece collegate solo alla quantità e qualità dei servizi. In presenza di tale
situazione di ineffettività della disciplina vigente sarebbe assurdo desumere
da essa i principi della materia.
4. - Con successive memorie
5. - Nell'udienza di discussione le
parti costituite sviluppavano le rispettive tesi.
Considerato
in diritto
1. - I tre ricorsi, malgrado qualche
diversità di contenuto delle leggi regionali impugnate e dei motivi già
enunciati nei telegrammi con i quali il Governo le rinviava per nuovo esame,
sottopongono a questa Corte le stesse questioni e possono pertanto essere
decisi con unica sentenza.
Nei ricorsi
Quanto al secondo motivo dell'impugnazione
si è eccepito da parte delle Regioni resistenti che la genericità con cui esso
è enunziato (riguardo all'intera legge, senza precisa indicazione delle singole
disposizioni ritenute illegittime, dei principi violati nonché di individuati
precetti della legislazione nazionale dai quali enucleare i principi stessi)
dovrebbe comportare la inammissibilità della questione relativa alla violazione
del limite dei principi. Peraltro, le proposizioni non molto precise contenute
in proposito nei ricorsi consentono di individuare almeno una interpretazione
di esse che dà luogo ad una questione sicuramente ammissibile (affermazione di
un principio fondamentale della materia preclusivo di ogni intervento normativo
regionale nella submateria "classificazione alberghiera"). Pertanto
si deve passare all'esame del merito, cominciando dalla questione che, se
accolta, escluderebbe in radice la competenza regionale in ordine alla
disciplina delle imprese di ricezione: e cioè da quella concernente la lesione
dell'interesse nazionale.
2. - I ricorsi non sono fondati.
In questo, come in altri casi già
sottoposti a questa Corte (si veda per tutte la sent. n. 58 del
1958), la lesione dell'interesse nazionale comporta che per un settore di
materia sia preclusa ogni possibilità di intervento della Regione. Ma la
sottrazione della submateria "classificazione alberghiera" (rispetto
alla più ampia materia del turismo ed industria alberghiera) dall'ambito dei
poteri trasferiti alle Regioni non trova sostegno nei testi normativi.
In primo luogo l'art. 1, lett. g) del
d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 6, trasferisce alle Regioni, tra gli altri settori
della materia, le funzioni amministrative concernenti "la classificazione
e la locazione di immobili adibiti ad uso di albergo, pensione, locanda; i
complessi ricettivi extraalberghieri (campeggi, villaggi turistici,
ostelli)"; e certo la formula più ampia usata nell'art. 56 del d.P.R. 24
luglio 1977, n. 616 per definire il turismo e l'industria alberghiera non
potrebbe interpretarsi in senso riduttivo rispetto al trasferimento disposto
dal d.P.R. n. 6 del 1972, e cioè in contrasto con quanto è disposto in modo
espresso dall'art. 136 del d.P.R. n. 616 del 1977. Né si rinvengono riserve
allo Stato nell'ambito della submateria "classificazione
alberghiera", nel d.P.R. n. 6 del 1972 (articoli 3 - 5) e neppure nel
d.P.R. n. 616 del 1977 (art. 58).
D'altra parte non si può - in mancanza
di deroga legittimamente disposta dal legislatore - venir meno al parallelismo
tra funzioni amministrative e legislative (più volte riaffermato da questa
Corte: tra l'altro nella sent. n. 39 del
1971), anche se può ammettersi che una disciplina riguardante il passaggio
delle funzioni amministrative statali alle Regioni non è in grado di risolvere
compiutamente i problemi delle corrispondenti funzioni legislative.
Infine non si può trascurare un dato
normativo sicuramente contrastante con l'affermazione di un interesse nazionale
alla uniformità della disciplina legislativa in tema di classificazione
alberghiera, uniformità che dovrebbe ovviamente farsi valere in tutto il
territorio nazionale. Infatti l'art. 8, comma primo, del d.P.R. 27 marzo 1952,
n. 354 (Norme di attuazione dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige),
conteneva questa regola: "I criteri che le leggi dello Stato prescrivono
per la determinazione delle classifiche alberghiere e le disposizioni a carattere
nazionale in materia di tariffe alberghiere valgono anche per
Ed è significativo, anche se non
decisivo, che senza opposizione del Governo abbiano potuto essere adottate
varie leggi regionali in tema di classificazione dei complessi ricettivi
all'aperto (legge reg. Puglia 20 giugno 1979, n. 35; legge reg. Veneto 10
agosto 1979, n. 56; legge reg. Piemonte 31 agosto 1979, n. 54). Si può certo
rilevare che di tali complessi non fa parola il r.d.l. 18 gennaio 1937, n. 975
(convertito con modifiche in legge 30 dicembre 1937, n. 2651 e modificato con
r.d.l. 5 settembre 1938, n. 1729), e cioè l'unico testo legislativo statale
vigente in questo settore: ma, ove si trattasse di vero interesse nazionale
all'uniformità di disciplina, l'obbiezione risulterebbe formalistica, data
l'identità della ratio a favore della unicità dei criteri classificatori a
livello nazionale e data anche la mancanza di serie giustificazioni per una
sottovalutazione degli esercizi ricettivi extraalberghieri (sottovalutazione
già rilevabile peraltro nella legge n. 326 del 1958 ed ora nell'art. 60, lett.
c) del d.P.R. n. 616 del 1977). Ciò che si è esposto dimostra anche come
l'attuale pronunzia, dato il diverso quadro normativo in cui si iscrive, non
contraddice alla sentenza di diverso segno a suo tempo adottata da questa Corte
nella stessa materia (sent. n. 15 del
1956).
3. - Quanto alla censura circa la
violazione del limite dei principi fondamentali della legislazione statale,
essa è riferita innanzitutto alla esistenza di un principio fondamentale della
materia che escluderebbe ogni possibilità di intervento normativo delle Regioni
in una submateria (in questo caso la "classificazione alberghiera").
Ma un principio fondamentale siffatto non può darsi nel quadro dell'art. 117,
primo comma, della Costituzione, dovendo i principi riguardare in ogni caso il
modo di esercizio della potestà legislativa regionale e non comportare
l'inclusione o l'esclusione di singoli settori della materia dall'ambito di
essa. Altrimenti non troverebbero rispondenza nella realtà dell'ordinamento i
criteri fissati da questa Corte in occasione del giudizio relativo all'art. 17
della legge 16 maggio 1970, n. 281 (criteri che, nel trasferire la submateria
"classificazione alberghiera", la normativa in vigore ha pienamente
osservato); infatti secondo la sentenza n. 39 del
1971, "unitariamente interpretato, l'art. 17 vuole che alle Regioni
siano assegnate per intero le materie indicate nell'art. 117 della
Costituzione; ma vuole, d'altro lato, che, sia attraverso la esplicita
enunciazione dei "principi fondamentali", di cui allo stesso art.
117, sia in altre e diverse forme, che non si risolvano in una preventiva e
generale riserva allo Stato di settori di materie, lo svolgimento concreto
delle funzioni regionali abbia ad essere armonicamente conforme agli interessi
unitari della collettività statale".
Infine, per l'altra interpretazione
della censura sulla violazione del limite dei principi fondamentali,
"quali si desumono dalle leggi vigenti" per regolare l'esercizio del
potere legislativo concorrente delle Regioni, è sufficiente rilevare che qui ed
ora tali principi consistono in criteri generalissimi (livello delle
attrezzature, dell'arredamento e della prestazione di servizi) che la
disciplina contenuta nelle leggi regionali non contraddice da nessun punto di
vista. Né potrebbero assurgere a dignità di principi fondamentali della
legislazione taluni dei requisiti indicati nella tabella del decreto-legge del
1937, non già perchè essi non sono più rilevanti ai fini di una aggiornata
classificazione, ma piuttosto perchè non suscettibili, in sé e per sé, di
costituire limite e indirizzo per la legislazione regionale concorrente. Le
esigenze di sostanziale corrispondenza tra le classificazioni adottate nelle
varie Regioni possono essere soddisfatte mediante interventi del potere statale
pienamente compatibili con l'integrità delle funzioni attribuite agli enti
regionali e ciò a prescindere dalla possibilità di un autocoordinamento in sede
interregionale.
PER QUESTI MOTIVI
dichiara non fondate le questioni di
legittimità costituzionale della legge regionale riapprovata dal Consiglio
della Regione Puglia il 26 aprile 1979, recante "Disciplina della
classificazione alberghiera", della legge regionale riapprovata dal
Consiglio della Regione Piemonte il 10 ottobre 1979, recante
"Classificazione delle aziende alberghiere", della legge regionale
riapprovata dal Consiglio della Regione Umbria il 4 febbraio 1980, recante
"Disciplina della classificazione delle aziende ricettive, alberghiere e
all'aria aperta", proposte in riferimento all'art. 117, primo comma, della
Costituzione, dalla Presidenza dei Consiglio dei ministri, con i ricorsi in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della
Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 3 aprile 1981.
Leonetto AMADEI
– Giulio GIONFRIDA - Edoardo VOLTERRA -
Michele ROSSANO - Antonino DE STEFANO - Leopoldo ELIA - Guglielmo ROEHRSSEN -
Oronzo REALE - Brunetto BUCCIARELLI DUCCI - Livio PALADIN - Arnaldo MACCARONE -
Antonio
Giovanni VITALE - Cancelliere
Deposito in cancelleria il 26 maggio
1981.