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SENTENZA N.35

ANNO 1981

 

REPUBBLICA ITALIANA

In nome del Popolo Italiano

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori giudici

Avv. Leonetto AMADEI, Presidente

Dott. Giulio GIONFRIDA

Prof. Edoardo VOLTERRA

Dott. Michele ROSSANO

Prof. Antonino DE STEFANO

Prof. Leopoldo ELIA

Avv. Oronzo REALE

Dott. Brunetto BUCCIARELLI DUCCI

Avv. Alberto MALAGUGINI

Prof. Livio PALADIN

Dott. Arnaldo MACCARONE

Prof. Antonio LA PERGOLA

Prof. Virgilio ANDRIOLI

Prof. Giuseppe FERRARI

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale della legge 8 marzo 1951, n. 122 (Norme per la elezione dei Consigli provinciali), modif. dalle leggi 10 settembre 1960, n. 962, e 10 agosto 1964, n. 663; dell'art. ll9 del d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361 (Approvazione del testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della Camera dei Deputati), anche in relazione al d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, alla legge 8 marzo 1951, n. 122, alla legge 17 febbraio 1968, n. 108, ed alla legge 23 luglio 1973, n. 9; del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570 (Testo unico delle leggi per la composizione e la elezione degli organi delle amministrazioni comunali) anche in relazione all'art. I 19 del d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361; dell'art. 2 della legge 5 agosto 1962, n. 1257 (Norme per l'elezione del Consiglio regionale della Valle d'Aosta); dell'art. 3 della legge 3 febbraio 1964, n. 3 (Norme per la elezione e la convocazione del primo Consiglio regionale del Friuli-Venezia Giulia e disciplina delle cause di ineleggibilità ed incompatibilità e del contenzioso elettorale); della legge 17 febbraio 1968, n. 108 (Norme per la elezione dei Consigli regionali delle Regioni a statuto normale); dell'art. 50 della legge 25 maggio 1970, n. 352 (Norme sui referendum previsti dalla Costituzione e sulla iniziativa legislativa del popolo); dell'art. 79 della legge della Regione Sardegna 23 marzo 1961, n. 4 (Norme per l'elezione del Consiglio regionale); dell'art. 49 della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 27 marzo 1968, n. 20 (Legge elettorale regionale); della legge della Regione Trentino-Alto Adige 23 luglio 1973, n. 9 (Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 20 agosto 1952, n. 24, e successive modificazioni, concernenti l'elezione del Consiglio regionale), promossi con ordinanze emesse dai Pretori di Cittadella il 4 dicembre 1975, di Bassano del Grappa il 27 settembre 1975, di San Miniato il 21 gennaio 1976, di Viareggio il 25 marzo 1976, di Genova il 17 marzo 1976, di Castelnuovo Garfagnana il 24 marzo 1976, di Busto Arsizio il 13 dicembre 1976, di Gavirate il 25 maggio 1977, di Massa il 5 luglio 1977, di Reggio Calabria il 22 aprile 1977, dal Tribunale di Verbania l'11 gennaio 1979 e dal Pretore di Casoria il 28 maggio 1979, rispettivamente iscritte ai nn. 42, 228, 262, 380, 391 e 466 del registro ordinanze 1976, ai nn. 80, 371, 456 e 583 del registro ordinanze 1977 ed ai nn. 258 e 523 del registro ordinanze 1979 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 72, 118, 132, 164, 177 e 239 del 1976, nn. 100, 279 e 320 del 1977, n. 53 del 1978 e nn. 154 e p1 del 1979.

Visti gli atti di costituzione della Soc. p.a. Brecos, della Soc. p.a. O.M.S.A., di Di Ceglie Domenico e Ardone Carlo e della Soc. p.a. Muzzi-Gessner;

visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 10 dicembre 1980 il Giudice relatore Livio Paladin;

uditi gli avvocato Francesco Paolo Fornario per la Soc. p.a. Brecos e per la Soc. p.a. Muzzi-Gessner e Luciano Ventura per Di Ceglie Domenico e Ardone Carlo;

udito l'avvocato dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Considerato in diritto

l. - I dodici giudizi possono essere congiuntamente decisi, in quanto le ordinanze di rimessione si riferiscono tutte ad una comune problematica, malgrado la molteplicità delle norme (o delle discipline normative), volta per volta impugnate dai giudici a quibus. Vero è che tutte le ordinanze sono state emesse nel corso di procedimenti instaurati da lavoratori dipendenti che avevano svolto funzioni presso uffici elettorali (quali presidenti di seggio, scrutatori o rappresentanti di lista), in occasione di elezioni comunali o provinciali o regionali; e pertanto pretendevano il pagamento di una somma corrispondente a tre giorni di ferie da parte dei rispettivi datori di lavoro. Espressamente od implicitamente, secondo le diverse ipotesi, tutte le ordinanze procedono inoltre dalla premessa interpretativa per cui la previsione di tre < giorni di ferie retribuite > - contenuta nell'art. 119 del testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della Camera dei deputati (d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361), circa i lavoratori dipendenti < chiamati ad adempiere funzioni presso gli Uffici elettorali >, < in occasione delle elezioni politiche > - avrebbe natura eccezionale o quanto meno speciale, perchè derogante < al principio generale della sinallagmaticità del contratto di lavoro > (come si rileva nell'ordinanza 27 settembre 1975 del pretore di Bassano del Grappa); e dunque sarebbe inapplicabile per analogia, al di fuori dei casi specificamente riguardati dal legislatore. Per altro, tutti i giudici a quibus ipotizzano anche se alcune ordinanze ne traggono lo spunto per sollevare ulteriori questioni di legittimità costituzionale, talvolta di segno diverso ed opposto - che la conseguente disparità di trattamento fra i componenti gli uffici elettorali contraddica l'art. 3 della Costituzione: in quanto incompatibile sia con il principio generale di eguaglianza, sia con l'esigenza - basata sul secondo comma dell'articolo stesso, cui certe ordinanze fanno esplicito richiamo - che i lavoratori impegnati nell'esercizio di funzioni elettorali non subiscano svantaggi di ordine economico, tali da pregiudicare la loro < effettiva partecipazione ... all'organizzazione politica ... del Paese >.

2. - Fermo rimane, pero, che il complesso delle norme od anche degli interi testi normativi, impugnati con questo fondamento dalle varie ordinanze di rimessione, si presenta estremamente eterogeneo: da una parte vi rientrano, infatti, l'art. 119 del d.P.R. n. 361 del 1957, come pure la serie delle norme, statali o regionali, che fanno generico rinvio alle disposizioni del testo unico delle leggi per l'elezione della Camera; dall'altra parte esso abbraccia, viceversa, il d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, contenente il testo unico delle leggi per la composizione e la elezione degli organi delle Amministrazioni comunali (che viene talvolta impugnato integralmente, talvolta con particolare riguardo agli artt. 20 e 26), come pure una serie di altre leggi, statali e regionali, che per integrare le rispettive discipline elettorali rimandano alle < norme stabilite per le elezioni dei Consigli comunali > (secondo il disposto già dettato dall'art. 8 cpv. della legge 8 marzo 1951, n. 122, quanto all'elezione dei Consigli provinciali, quindi ripreso - fra l'altro - dall'art. 1, ultimo comma, della legge 17 febbraio 1968, n. 108, quanto all'elezione dei Consigli regionali nelle Regioni a statuto ordinario).

Ora, è manifesto che la Corte non potrebbe sindacare, congiuntamente e contemporaneamente, la legittimità di tutto questo insieme di normative e di norme, là dove si tratta pur sempre di risolvere - almeno in prima linea - un solo problema di legittimità costituzionale; vale a dire, se possa dirsi conforme all'art. 3 Cost. il divario riscontrabile, secondo le 6 specie di elezioni, nel trattamento dei componenti i relativi uffici elettorali. Al contrario, è compito della Corte definire anzitutto i termini della questione: cioè precisare se esista e quale sia la norma fra le tante che nella presente occasione sono state messe in gioco, che si presti - in ipotesi - a formare l'oggetto d'una decisione di accoglimento additivo del tipo prospettato dai giudici a quibus, per colmare la mancata , previsione d'un compenso pari a tre giorni di ferie retribuite, relativamente alle elezioni comunali, provinciali e regionali.

Ciò posto, tale norma va senz'altro identificata nell'art. 119 del d.P.R. n. 361 del 1957. Pur contenuto in un atto normativo intitolato alla sola elezione della Camera dei deputati, è questo - infatti - l'unico disposto che preveda il beneficio della corresponsione di tre giorni di ferie retribuite, circoscrivendo la propria disciplina in vista dei componenti gli uffici elettorali costituiti in occasione di elezioni politiche (e, per ciò stesso, escludendo i componenti di tutti gli uffici residui).

Né si rivela casuale, in tal senso, che a sanare la pretesa violazione del principio di eguaglianza basti far cadere da quel testo l'aggettivo < politiche > - secondo l'espressa richiesta delle ordinanze emesse dai pretori di San Miniato e di Casoria-senza nemmeno ricorrere ad un dispositivo che integri o manipoli il testo medesimo.

Corrispondentemente, dev'essere invece dichiarata l'inammissibilità delle impugnative concernenti il d.P.R. n. 570 del 1960, nonché le altre leggi elettorali collegate. A dimostrazione della difficoltà di proporre in questi termini una ben definita questione di legittimità costituzionale, sta il fatto stesso dell'impugnazione dell'intero decreto n. 570 (o, meglio, delle complessive disposizioni di legge che vi sono riprodotte), nonché di altre leggi globalmente riguardate (n. 122 del 1951, in tema di elezioni regionali nelle Regioni a statuto ordinario; n. 9 del 1973, contenente la legge elettorale per il Consiglio del Trentino- Alto Adige): come si verifica nei dispositivi delle ordinanze emesse dai pretori di Bassano del Grappa, di Viareggio, di Busto Arsizio e di Gavirate, che in sostanza imputano a tali atti normativi ciò che essi dovevano disporre e non hanno disposto - in una parte qualsiasi dei loro stessi Resti - per conformarsi all'art. 119 del d.P.R. n. 361 del 1957. D'altro canto, le conclusioni non mutano per quelle ordinanze che, più puntualmente, hanno impugnato l'art. 20 oppure l'art. 26 del d.P.R. n. 570 del l 960. Limitandosi a disciplinare la composizione degli uffici elettorali, l'art. 20 non rappresenta - con ogni evidenza - la sedes materiae per la soluzione del problema in esame; mentre l'impugnativa dell'art. 26 si rivela comunque inammissibile, dal momento che questa norma è stata abrogata per effetto dell'art. 1, ultimo comma, della legge 22 maggio 1970, n. 312 (sull'aumento degli onorari per i componenti di tutti gli uffici elettorali di sezione), prima ancora che i giudici a quibus fossero stati instaurati.

Occorre aggiungere che sono doppiamente inammissibili le stesse questioni di legittimità costituzionale, concernenti le norme di svariate leggi sulla consultazione del corpo elettorale (art. 79 della legge n. 4/1961 della Regione Sardegna; art. 2 della legge . 1257/1962; art. 49 della legge n. 20/1968 della Regione Friuli- Venezia Giulia; art.50 della legge n.352/1970), che si richiamano al testo unico per l'elezione della Camera dei deputati. Da un lato, nessuna di queste norme è destinata a trovare applicazione nei giudizi - pendenti presso i pretoridi Bassano del Grappa e di Busto Arisizio - nel corso dei quali esse sono state denunciate.

D'altro lato, si tratta di norme che non pregiudicano in nessun modo le pretese dei componenti gli uffici elettorali costituiti in occasione di elezioni comunali, provinciali o regionali: poiché esse non fanno che rinviare - in quanto applicabili - alla disciplina elettorale vigente per la Camera, quali che siano le disposizioni dettate in proposito. A più forte ragione, del resto, altrettanto vale, per l'impugnativa dell'art.3 della legge statale 3 febbraio 1964, n. 3, che è stata sostituita - già in vista della seconda elezione del Consiglio regionale - dalla predetta legge n. 20/1968 della Regione Friuli-Venezia Giulia.

Giova infine chiarire, sin d'ora, che sono altresì inammissibili - per difetto di rilevanza - le questioni sollevate dal Pretore di Bassano del Grappa, in ordine all'asserito contrasto con gli artt. 3, 51 e 53 della Costituzione, che vizierebbe l'art. 119 del d.P.R. n. 361/1957 (e le corrispondenti norme di rinvio).

Inutilmente il giudice a quo argomenta che i principi costituzionali di eguaglianza e di capacità contributiva escluderebbero che oneri inerenti all'esercizio di funzioni elettorali possano venire legittimamente imposti ai soli datori di lavoro, anziché alla < pubblica amministrazione >; tanto più che lo stesso art. 51 Cost. implicherebbe soltanto < che ai componenti degli uffici elettorali sia assicurata una giusta indennità ..., ma non anche una paga per lavoro non prestato >.

Tutto ciò non toglie, infatti, che la controversia pendente dinanzi al Pretore di Bassano del Grappa sia stata instaurata - a quanto precisa l'ordinanza di rimessione - da un lavoratore dipendente che aveva svolto funzioni di rappresentante di lista in occasione delle consultazioni elettorali del 15 giugno 1975, < per l'elezione congiunta degli organi delle amministrazioni comunali, provinciali e regionali nella regione a statuto ordinario del Veneto >; sicché nei confronti dell'attore non vi è luogo all'immediata applicazione dell'art. 119 del d.P.R. n. 361/1957, nella parte in cui tale norma concede < tre giorni di ferie retribuite > a carico dei datori di lavoro.

Del pari, a questa Corte è precluso il sindacato dell'analoga questione di legittimità costituzionale dell'art. 119 - in riferimento agli artt. 3, primo comma, e 53, primo comma, della Costituzione - proposta dal Pretore di Viareggio. Tale impugnativa è stata sollevata, in vero, subordinatamente all'accoglimento della questione concernente la legittimità costituzionale del d.P.R. numero 570/1960, nonché delle leggi n. 122/1951 e n. 108/1968, in riferimento all'art. 3 Cost.: questione della quale si è già riscontrata l'inammissibilità.

3. - Circoscritta all'art. 119 del d.P.R. n. 361/1957 nella parte in cui tale norma violerebbe l'art. 3 Cost., escludendo dal compenso di < tre giorni di ferie retribuite > i lavoratori dipendenti chiamati ad adempiere funzioni elettorali, in occasione di elezioni comunali, provinciali o regionali - la questione non è fondata.

Indiscutibilmente, le funzioni svolte dai componenti di tutti gli uffici elettorali di sezione possono dirsi omogenee, come pure sono identici od affini i loro doveri (a partire dall'obbligatorietà dell'ufficio), le loro responsabilità e le relative sanzioni penali, la loro qualità di pubblici ufficiali; ed è in coerenza con queste premesse che identici sono gli onorari, previsti dal legislatore < per tutte le consultazioni elettorali > (come ora dispone l'art. 1 della legge 13 marzo 1980, n. 70). Ma da questi dati non discende che la norma denunciata dovesse prevedere, in termini altrettanto generali, la concessione di < tre giorni di ferie retribuite >.

Anzitutto, la Costituzione non esige che i lavoratori dipendenti siano puntualmente compensati - a carico dei rispettivi datori di lavoro - per qualsivoglia sacrificio o svantaggio di ordine economico, dovuto all'adempimento di pubbliche funzioni, sia pure obbligatorie come quelle pertinenti agli uffici elettorali (fatta ovviamente eccezione per i rappresentanti di lista). Malgrado alcune ordinanze di rimessione lo abbiano addotto in questo senso, il terzo comma dell'art. 51 Cost. si limita a stabilire il principio della conservazione del posto di lavoro, quanto al lavoratore < chiamato a funzioni elettive >; ma non richiede affatto, pur non escludendolo a priori, che il periodo di assenza dal lavoro, nel corso del quale la prestazione del lavoratore sia resa impossibile od inesigibile dall'esercizio delle funzioni predette, venga retribuito né in tutto né in parte.

Parallelamente, anche nel secondo comma dell'art. 52 Cost. si dispone soltanto che l'adempimento dell'obbligatorio servizio militare <non pregiudica la posizione di lavoro del cittadino >: dal che questa Corte ha dedotto che il tempo trascorso per adempiere agli obblighi di leva dev'essere computato agli effetti dell'anzianità (cfr. la sent. n. 8 del 1963), ma ferma restando la sospensione del rapporto agli effetti retributivi.

Degli stessi criteri va fatta pertanto applicazione, circa le funzioni elettorali cui si riferisce la norma impugnata: le quali rientrano anch'esse fra i < doveri inderogabili di solidarietà politica >, imposti dall'art. 2 Cost., senza distinzione fra i cittadini tenuti ad adempierle. In altre parole, per ciò che riguarda gli uffici elettorali, due sole sono in tal senso le esigenze costituzionalmente rilevanti: primo, che non si pregiudichi la < posizione di lavoro >, propria di chi svolga le corrispondenti funzioni; secondo, che l'indennità prevista dalla legge sia fissata in misura eguale per tutti, a parità di funzioni esercitate.

Nessuna esigenza ulteriore deriva, viceversa, dal capoverso dell'art. 3 Cost., nella parte concernente < l'effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione politica ... del Paese >: al di là di ogni altra considerazione, basti infatti notare che tale principio non attiene al solo (e neppure al complessivo) lavoro subordinato, ma a tutti i lavoratori materialmente impediti nell'esercizio dei loro diritti fondamentali; e non può comunque considerarsi violato, se ai lavoratori interessati spetti un adeguato compenso, gravante sui pubblici poteri anziché sugli eventuali datori di lavoro.

Ma l'art. 119 del d.P.R. n. 361 del 1957 non viola nemmeno, per ciò che esso esclude, il principio generale d'eguaglianza di cui al primo comma dell'art. 3 Cost. Quella prevista dalla norma impugnata è una specifica misura agevolativa, discrezionalmente disposta dal legislatore (a partire dall'art. 49 della legge 16 maggio 1956, n . 493), senza che ciò abbia comportato alcuna arbitraria discriminazione. Sebbene le elezioni di ogni specie costituiscano tutte esplicazione della sovranità popolare, ben diverse sono infatti - per posizione e per funzioni - le assemblee elettive che ciascun tipo di consultazione mira a rinnovare; ed è manifesto che le attribuzioni delle assemblee parlamentari < sono espressione del potere di indirizzo politico generale >, svolgendosi < a livello di sovranità >, in contrapposto al < livello di autonomia > sul quale si collocano i Consigli regionali, provinciali e comunali (come questa Corte ha gia chiarito, sia pure ad altri fini, nelle sentenze n. 66 del 1964 e n. 110 del 1970).

Un sintomo non trascurabile della particolare rilevanza che spetta in tal senso alle elezioni politiche ed alle assemblee parlamentari è poi offerto dall'intera legge 2 maggio 1974, n. 195 (non superata ma solamente integrata - con riferimento ad una specifica ipotesi - dall'art. 2 della legge 8 agosto 1980, n. 422, quanto alle < spese derivanti dalle elezioni dei consigli regionali a statuto ordinario svoltesi l'8 e 9 gennaio 1980 >).

Effettivamente, la legge n. 195 dispone, da un lato, che i partiti politici hanno diritto a contributi finanziari gravanti sul bilancio dello Stato, < a titolo di concorso nelle spese elettorali sostenute per il rinnovo delle due Camere > (cfr. l'art. 1, primo comma): e aggiunge, d'altro lato, che gli ulteriori contributi previsti < per l'attività funzionale dei relativi partiti >, oltre che < per l'esplicazione dei propri compiti >, vanno direttamente erogati ai gruppi parlamentari (cfr. l'art. 3, primo comma). Analoghe finalità, consistenti nel rendere più agevole e sicuro il regolare svolgimento delle operazioni elettorali politiche, stanno anche a fondamento della norma impugnata, che perciò non contraddice il principio costituzionale di eguaglianza.

Del resto, che le esclusioni implicitamente statuite dall'art. 119 del d.P.R. n. 361 del 1957 non siano tali da violare l'art. 3 Cost., è confermato dalla circostanza - sottolineata in una buona parte delle stesse ordinanze di rimessione - che gli oneri derivanti dalla concessione di < tre giorni di ferie retribuite > rappresentano pur sempre alcunché di anomalo rispetto all'ordinaria struttura del rapporto di lavoro (malgrado i correttivi che a diversi effetti sono stati previsti da varie disposizioni di legge); sicché non può dirsi ingiustificato che la norma impugnata non abbia esteso la deroga al principio di corrispettività delle prestazioni, là dove non soccorrevano le peculiari ragioni concernenti l'elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE COSTITUZIONALE

1. - Dichiara inammissibili:

a) le questioni di legittimità costituzionale degli articoli 20 e 26, nonchè dell'intero d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, della legge 8 marzo 1951, n. 122, della legge 17 febbraio 1968, n. 108, e della legge 23 luglio 1973, n. 9, della Regione Trentino-Alto Adige, rispettivamente sollevate - in riferimento agli artt. 3 e 51 Cost. - dai pretori di Cittadella, di o Castelnuovo Garfagnana, di Reggio Calabria, di Gavirate, di Bassano del Grappa, di Busto Arsizio, di Viareggio, con le ordinanze indicate in epigrafe;

b) le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 79 della legge 23 marzo 1961, n. 4, della Regione Sardegna, dell'art. 2 della legge 5 agosto 1962, n. 1257, dell'art. della legge 3 febbraio 1964, n. 3, dell'art,_49 della legge 27 marzo 1968, n. 20, della Regione Friuli-Venezia Giulia, dell'art. 50 della legge 25 maggio 1970, n. 52, rispettivamente sollevate - in riferimento all 'art. 3 Cost. - dai pretori di Bassano del Grappa e di Busto Arsizio, con le ordinanze indicate in epigrafe;

c) le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 119 del d.P.R. 30 marzo l957, n. 361, nonché dell'art. 79 della legge 23 marzo 1961, n. 4, della Regione Sardegna, dell'art. 2 della legge 5 agosto 1962, n. 1257, dell'art. 3 della legge 3 febbraio 1964. n. 3, dell'art. 49 della legge 27 marzo 1968, n. 20, della Regione Friuli-Venezia Giulia, dell'art. 50 della legge 25 maggio 1970, n. 352, rispettivamente sollevate - in riferimento agli artt. 3, 51 e 53 Cost. - dai pretori di Bassano del Grappa e di Viareggio, con le ordinanze indicate in epigrafe;

2. - Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. ll9 del d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361, in riferimento all'art. 3 Cost., sollevata dai pretori di Bassano del Grappa, di San Miniato, di Genova, di Busto Arsizio, di Massa, di Casoria e dal Tribunale di Verbania, con le ordinanze indicate in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte Costituzionale, Palazzo della Consulta, il 12/02/81.

Leonetto AMADEI – Giulio  GIONFRIDA - Edoardo VOLTERRA - Michele ROSSANO - Antonino DE STEFANO - Leopoldo ELIA - Oronzo REALE - Brunetto BUCCIARELLI DUCCI - Alberto MALAGUGINI - Livio PALADIN - Arnaldo MACCARONE - Antonio LA PERGOLA - Virgilio ANDRIOLI - Giuseppe FERRARI.

Giovanni VITALE – Cancelliere

 

Depositata in cancelleria il 26/02/81.