SENTENZA N.54
ANNO 1980
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori giudici
Avv. Leonetto AMADEI Presidente
Prof. Edoardo VOLTERRA
Prof. Guido ASTUTI
Dott. Michele ROSSANO
Prof. Antonino DE STEFANO
Prof. Leopoldo ELIA
Prof. Guglielmo ROEHRSSEN
Avv. Oronzo REALE
Dott. Brunetto BUCCIARELLI DUCCI
Avv. Alberto MALAGUGINI
Prof. Livio PALADIN
Dott. Arnaldo MACCARONE
Prof. Antonio LA PERGOLA
Prof. Virgilio ANDRIOLI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 80 del d.l. 18 novembre 1966, n. 976, conv. in legge 23 dicembre 1966, n. 1142; del d.l. 11 dicembre 1967, n. 1132, conv. in legge 7 febbraio 1968, n. 27; degli artt. 6 e 9 della legge 28 ottobre 1970, n. 801 (addizionale ai contributi di miglioria), promosso con ordinanza emessa il 7 ottobre 1974 dal Tribunale di Roma, nel procedimento civile vertente tra la Soc. Generale Immobiliare di lavori di utilità pubblica ed agricola e l'Amministrazione delle finanze dello Stato ed il Comune di Roma, iscritta al n. 81 del registro ordinanze 1975 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 88 del 2 aprile 1975.
Visto l'atto di costituzione della Soc. Immobiliare di lavori di utilità pubblica ed agricola nonché l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 18 aprile 1979 il Giudice relatore Leopoldo Elia;
udito l'avvocato dello Stato Giorgio Azzariti, per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Considerato in diritto
1. - É da accertare preliminarmente se l'art. 80 del d.l. 18 novembre 1966, n. 976, conv. con legge 23 dicembre 1966, n. 1142, si possa interpretare in senso diverso da quello accolto nella ordinanza di rimessione; ed in particolare se, secondo quanto sostenuto nelle difese della parte attrice, un differente risultato interpretativo ponga al riparo la norma da ogni censura di incostituzionalità.
Come è noto, l'addizionale straordinaria per far fronte ai danni derivanti dalle alluvioni e mareggiate dell'autunno 1966, colpiva nel decreto istitutivo, e < limitatamente al periodo di imposta 1967 >, una serie di tributi che non includeva l'imposta sugli incrementi di valore delle aree fabbricabili e i contributi di miglioria. Questi ultimi tributi vennero aggiunti all'elenco in sede di legge di conversione, senza che dai lavori parlamentari possa trarsi ausilio per l'attività dell'interprete; la formula adottata fu la seguente: < imposta sugli incrementi di valore delle aree fabbricabili e contributi di miglioria, anche nella ipotesi di versamento diretto in tesoreria, limitatamente alla quota del tributo dovuto per l'anno 1967 >.
É ovvio che la disposizione si riferisse ai contributi di miglioria specifica, quelli di miglioria generica essendo stati aboliti dalla legge n. 246 del 1963, che istituiva l'imposta sulle aree fabbricabili. Ma il riferimento < alla quota del tributo dovuto per l'anno 1967 > doveva ritenersi equivalente, con portata soltanto specificativa, alla clausola < limitatamente al periodo d'imposta 1967 >, senza dubbio applicabile a tutti gli altri tributi elencati? Appare più plausibile la risposta negativa data dall'ordinanza, e prima ancora dal Comune di Roma e dall'Amministrazione delle finanze (risol. min. fin. 12 marzo 1971, n. 2/6018). Infatti, mentre per gli altri tributi l'addizionale si rende applicabile soltanto quando il presupposto del tributo si sia verificato nell'anno 1967, per l'imposta sulle aree fabbricabili e per i contributi di miglioria il legislatore ha voluto (probabilmente per ragioni di agevolezza applicativa) tener conto di alcune particolari modalità di esazione dei tributi medesimi (rateazione in 12 o 24 rate bimestrali per l'imposta sulle aree fabbricabili dovuta per decorso del decennio o per utilizzazione edificatoria; rateazione in dieci annualità per i contributi di miglioria): ed ha stabilito che, ove ricorrano queste modalità, l'addizionale straordinaria debba essere applicata a quella parte del tributo che il contribuente, in base all'anzidetta rateazione, é tenuto a corrispondere nell'anno 1967, nessun rilievo attribuendosi a tal fine all'atto o fatto nel quale è ravvisabile il presupposto di ciascun tributo.
D'altra parte la limitazione alla quota idealmente riferibile alla annualità 1967 anche nelle ipotesi di versamento diretto in tesoreria (per l'intero ammontare della imposta o del contributo) conferma che il legislatore ha inteso davvero adottare per questi due tributi un criterio differente di applicazione della addizionale: in effetti, se dovesse valere il collegamento con l'anno 1967 dell'aumento di valore realizzatosi o accertato a favore del contribuente, non si vede perchè questi non sarebbe tenuto a pagare l'addizionale sull'intero ammontare del contributo, anziché su una sola quota annuale di esso.
Il legislatore, dunque, per necessità giuridica (principio di pari trattamento tributario a parità di situazioni) e per necessità pratica (non disincentivare il versamento diretto e integrale in tesoreria), ha assimilato la misura dell'addizionale a carico di chi opera il versamento diretto alla misura di chi paga frazionatamente previa iscrizione a ruolo: ed in relazione ad una singola quota annuale di versamento. D'altra parte, la formula usata in un atto legislativo di proroga del l'addizionale (art. 1 d.l. 11 dicembre 1967, n. 1132 conv. in legge 7 febbraio 1968, n. 27), secondo la quale questa < continua ad applicarsi per i periodi di imposta successivi... >, indica che il legislatore si è sinteticamente riferito alla maggior parte dei tributi elencati nel citato art. 80; e non già che la clausola < limitatamente al periodo di imposta 1967 > dovesse valere, in senso proprio, anche per l'imposta sulle aree e per i contributi di miglioria.
Tanto premesso, si deve risolvere la questione di legittimità costituzionale sollevata dal tribunale di Roma.
2. - La questione è fondata.
I contributi di miglioria specifica (la cui abolizione, prescritta al legislatore delegato dall'art. 1, n. III, legge 9 ottobre 1971, n. 825, si è poi realizzata con l'art. 32 del d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 643) erano un tipo di tributo caratterizzato dalla coincidenza del presupposto con un vantaggio individualizzato, acquisito in ordine ad un bene immobile, per effetto di un intervento pubblico di utilità generale (incremento di valore del bene dovuto, nella maggior parte dei casi, alla esecuzione di un'opera da parte dello Stato, del Comune, della Provincia). Di particolare rilievo, nell'ambito della normativa vigente fino alla entrata in vigore del cit. d.P.R. n. 643 del 1972, erano poi le disposizioni concernenti i contributi di miglioria collegati all'attuazione del piano regolatore della città di Roma (art. 7 r.d.l. 6 luglio 1931, n. 981, convertito con modificazioni in legge 24 marzo 1932, n. 355 e r.d.l. 17 ottobre 1935, n. 1987, convertito con modificazioni in legge 4 giugno 1936, n. 1210).
E' pacificamente riconosciuta, in giurisprudenza ed in dottrina, la natura tributaria di tali contributi, anche se più controversa è la loro caratterizzazione nei confronti delle imposte e delle tasse. Non emergono, comunque, valide ragioni per escludere che ad essi si applichino i principi di cui all'articolo 53, primo comma, Cost. ed in particolare quelli relativi alla capacità contributiva, sia per l'ampiezza della formula costituzionale (< concorrere alle spese pubbliche >) sia perchè l'esclusione già affermata in ordine a prestazioni di servizi il cui costo si possa determinare divisibilmente (sentenza n. 30 del 1964) va riferita alla particolare fattispecie delle spese processuali previste dagli artt. 488 e 613 c.p.p. In effetti, è da ritenere che gli incrementi di valore o plusvalori patrimoniali di beni immobili costituiscano tipica espressione di nuova ricchezza, e si presentino dunque come indici diretti o immediati di capacità contributiva. Se è vero che i contributi o tributi speciali sono conformati dal legislatore sul modello dell'imposta, poiché dal realizzarsi del presupposto sorge l'obbligo del pagamento del tributo, deve del pari riconoscersi che, a differenza che nelle imposte, il vantaggio dell'obbligato rileva come elemento costitutivo del presupposto stesso.
Anzi, la specifica natura di questo elemento essenziale del presupposto garantisce di per se l'effettività del rapporto tra presupposto del tributo e capacità contributiva.
I principi di capacità contributiva, inoltre, debbono farsi valere, per logica derivazione, anche nei confronti della addizionale straordinaria prevista dal citato art. 80 del d.l. 18 novembre 1966, n. 976, come emendato nella legge di conversione e negli atti legislativi di proroga e di aumento.
Se dunque l'art. 53, primo comma, si applica all'imposizione di carattere additivo prevista in via straordinaria, ha una importanza minore chiedersi se anche ai contributi di miglioria (e di conseguenza alla connessa addizionale) possa riferirsi la nozione di < periodo di imposta >; e se si, con quale significato, almeno in parte diverso da quello di solito attribuito. t evidente infatti che, sia pure con differenze rispetto alle imposte sul reddito (nel quale il presupposto ha carattere ricorrente, dando luogo ogni anno ad autonome obbligazioni) anche per i contributi di miglioria assume specifico rilievo una delimitazione temporale, e cioè l'individuazione del tempo in cui sia venuto in essere una tantum l'incremento di valore del bene. Ma ciò che più importa, dal punto di vista del sindacato di costituzionalità, è l'accertare se la imposizione dell'addizionale è stata o meno collegata dal legislatore al presupposto dell'originario contributo o ad una autonoma e diversa manifestazione di capacità contributiva.
In realtà, sia dall'ordinanza che dagli atti delle parti emerge, anche se non è enucleata in modo esplicito come per il principio di eguaglianza tributaria, la questione logicamente preliminare in ordine al principio di capacità contributiva: quella cioè che attiene all'esistenza di un indice di capacità come presupposto di legittima imposizione. Solo se il presupposto è presente, la capacità contributiva potrà poi farsi valere come limite e come parametro della misura dell'imposizione Orbene, nella fattispecie dell'art. 80 manca il collegamento con un autentico indice di capacità, in quanto si fa riferimento, per l'imposizione dell'addizionale, non già ad un fatto relativo all'incremento del reddito, ma puramente e semplicemente alla iscrizione a ruolo del rateo annuale del contributo di miglioria. Non è necessario in questa sede precisare se il fatto presupposto si realizzi con la ultimazione dell'opera eseguita dal Comune di Roma, con il suo collaudo, o invece con la delibera di giunta municipale nella quale si dichiarano gli incrementi di valore post opus e si formano le relative matricole. Certo è che la disciplina dell'addizionale prescinde da ogni correlazione con questi eventi (tutti anteriori, nella fattispecie sottoposta al giudice a quo, all'anno 1967). Né può dirsi che le particolari caratteristiche dei contributi di miglioria comportino la coincidenza tra < periodo di imposta > (nel senso sopra accolto) e periodo di iscrizione a ruolo: come chiaramente si legge nella ordinanza del Tribunale di Roma, non si può confondere il presupposto del contributo, cui si collega il sorgere della obbligazione tributaria, con la fase della esazione del contributo stesso o dei suoi ratei, condizionata come essa e, anche nel tempo, ad una serie di vicende che non toccano il venir in essere dell'incremento di valore del bene. Si potrebbe eccepire a quanto si é affermato fin qui che tra le caratteristiche dei contributi di miglioria va ravvisata la difficoltà di delimitare temporalmente il vantaggio consistente < nell'aumento effettivo di valore > (art. 7 r.d.l. 6 luglio 1931, n. 981), maturato post opus. Ma si può rispondere se il legislatore avesse voluto colpire con l'addizionale la proiezione della sopravvenuta utilità in una certa fascia di anni, avrebbe dovuto raggiungere con l'imposizione additiva anche quei soggetti che avessero realizzato un incremento di valore post opus negli anni immediatamente precedenti al 1967, adempiendo poi all'obbligazione tributaria con il versamento diretto in tesoreria. In fatto il legislatore si è riferito esclusivamente al momento della riscossione, a partire dal 1967, esponendosi così alle censure avanzate nell'ordinanza del Tribunale di Roma.
Né è dato rinvenire un collegamento dell'addizionale con una nuova manifestazione di capacità contributiva: tale non può sicuramente considerarsi l'iscrizione a ruolo (ed il conseguente pagamento) del rateo annuale, come ha già affermato questa Corte nella sentenza n. 219 del 1976, precisando che l'iscrizione del tributo nei ruoli (addizionale pro Calabria) < non rivela come invece assume l'Avvocatura generale dello Stato un'autonoma e diversa capacità contributiva >. Se davvero l'iscrizione a ruolo di un tributo fosse un elemento dal quale può dedursi l'idoneità dei contribuenti a sopportare l'ulteriore prelievo di una percentuale sull'importo del tributo stesso, potrebbe legittimarsi una serie ad infinitum di addizionali (o, in genere, di maggiorazioni d'imposte o di sovraimposte) con la completa vanificazione del principio di capacità contributiva in quanto presupposto di legittima imposizione.
É poi da presumere che l'art. 53, primo comma, possa essere indirettamente violato sotto il profilo della retroattività della legge tributaria quando quest'ultima (senza tener conto del periodo di tempo in ipotesi assai lungo intercorrente tra realizzazione del presupposto e riscossione del tributo) collega a questo secondo momento l'imposizione dell'addizionale e trascura così il carattere attuale, proprio della capacità contributiva.
Innegabilmente, la dissociazione temporale tra il realizzarsi del presupposto e l'iscrizione a ruolo dei ratei annuali di pagamento, tipica dei contributi di miglioria, accentuava (a differenza che per le imposte c.d. periodiche) il pericolo che le imposizioni additive contrastassero con l'art. 53, primo comma, Cost.
Ciò non toglie però che, con diversa disciplina, si possano prevedere < addizionali > a tributi di questa natura in tutto conformi ai precetti degli artt. 53 e 3 Cost.
3. - Le violazioni dell'art. 3 Cost. e dell'art. 53, primo comma, Cost. sotto il profilo della eguaglianza del trattamento tributario, si presentano con carattere conseguenziale rispetto all'inosservanza del principio di capacità contributiva inteso in senso stretto. Infatti, da ciò discendono disparità di tratta mento tra obbligati ai contributi, anche a parità di situazioni quanto al tempo in cui sono venuti in essere i presupposti dei contributi stessi. Senza dire della più generale disparità che si realizza tra gli obbligati alle altre imposte di cui all'art. 80 (per i quali è certo il rispetto del principio di capacità contributiva in senso stretto) e gli obbligati alla addizionale sui contributi di miglioria, correlata soltanto, come si è detto, al tempo dell'esazione. Le censure in tema di eguaglianza devono dunque essere accolte a seguito del preliminare giudizio circa l'insussistenza del necessario collegamento tra presupposto di fatto e capacità contributiva. Va pertanto dichiarata l'illegittimità dell'art. 80 e delle altre disposizioni, nei termini e nell'ambito proposti dall'ordinanza di rimessione.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimità costituzionale:
1. - dell'art. 80, primo comma, n. 2, del d.l. 18 novembre 1966, n. 976 (testo modificato dalla legge 23 dicembre 1966, n. 1142), nella parte in cui, per l'applicazione dell'addizionale ai contributi di miglioria, fa riferimento all'anno di esazione dei contributi stessi o di un loro rateo;
2. - del d.l. 11 dicembre 1967, n. 1132 (conv. con legge 7 febbraio 1968, n. 27) e degli artt. 6 e 9 della legge 28 ottobre 1970, n. 801, nelle parti in cui si riferiscono, per gli stessi fini, ai contributi di miglioria.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 16/04/80.
Leonetto AMADEI – Edoardo VOLTERRA – Guido ASTUTI – Michele ROSSANO – Antonino DE STEFANO – Leopoldo ELIA – Guglielmo ROEHRSSEN – Oronzo REALE - Brunetto BUCCIARELLI DUCCI – Alberto MALAGUGINI – Livio PALADIN – Arnaldo MACCARONE – Antonio LA PERGOLA – Virgilio ANDRIOLI
Giovanni VITALE - Cancelliere
Depositata in cancelleria il 22/04/80.