SENTENZA N.16
ANNO 1980
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
composta dai signori
giudici
Avv. Leonetto AMADEI Presidente
Dott. Giulio GIONFRIDA
Prof. Edoardo VOLTERRA
Prof. Guido ASTUTI
Dott. Michele ROSSANO
Prof. Antonino DE STEFANO
Prof. Leopoldo ELIA
Prof. Guglielmo ROEHRSSEN
Avv. Oronzo REALE
Dott. Brunetto BUCCIARELLI
DUCCI
Avv. Alberto MALAGUGINI
Prof. Livio PALADIN
Dott. Arnaldo MACCARONE
Prof. Antonio
Prof. Virgilio ANDRIOLI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di
legittimità costituzionale dell'art. 4, sesto comma, nn. 1, 2, 3, 4 e 5 del
d.l. 1o ottobre 1973, n. 580, conv. in legge 30
novembre 1973, n.766 (misure urgenti per l'universita), promosso con ordinanza 13-20 gennaio 1976 dal
Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte, nel procedimento instaurato
sui ricorsi di Gallo Orsi Gianfranco e Mathis Mauro
contro il Politecnico di Torino e la facoltà di Ingegneria del Politecnico di
Torino, nei confronti di Angeletti Adolfo ed altri, iscritta al n. 443 del
registro ordinanze 1976 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 239 dell'8 settembre 1976.
Visti gli atti di
costituzione di Gallo Orsi Gianfranco e del Politecnico di Torino, nonché
l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza
pubblica del 24 ottobre 1979 il Giudice relatore Michele Rossano;
udito il sostituto
avvocato generale dello Stato Renato Carafa, per il
Politecnico di Torino e per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Considerato
in diritto
1. - L'art. 4, comma
sesto, nn. 1, 2,3,4,5 d.l. 1o ottobre 1973, n. 580 (misure urgenti per
l'Università) convertito, con modificazioni, in legge 30 novembre 1973, n. 766,
prescrive: < Gli incarichi di insegnamento sono conferiti, a domanda, a
studiosi della relativa disciplina o di disciplina strettamente affine che
siano laureati da almeno tre anni o, nel caso siano sprovvisti di laurea, abbiano
superato il trentacinquesimo anno di età, secondo il seguente ordine di
precedenza: 1) già incaricati o assistenti di ruolo che non esercitino attività
professionale o di consulenza professionale retribuita; 2) professori di ruolo
che non esercitino le medesime attività; in tal caso non si applica il quarto
comma dell'art. 7 della legge 24 febbraio 1967, n. 62; 3) liberi docenti o
studiosi che abbiano recato con le loro pubblicazioni contributi originali alla
disciplina; 4) già incaricati o assistenti di ruolo che non si trovino nelle
condizioni previste al punto 1); 5) professori di ruolo che non si trovino
nelle condizioni previste al punto 2) >.
Questa norma, secondo il
Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte, sarebbe in contrasto con
gli artt. 1; 3, commi primo e secondo; 4, commi primo e secondo; 33, comma
primo; 34, capoverso; 35, comma primo; 51, comma primo; e 97, comma primo,
della Costituzione.
2. - Secondo l'ordine
logico è preliminare l'esame delle censure concernenti l'art. 97 della Costituzione
in quanto attiene all'oggetto della normativa del conferimento degli incarichi,
considerata, nella motivazione dell'ordinanza, nel suo complesso in diretto
riferimento anche agli altri articoli della Costituzione che si assumono
violati.
La normativa impugnata, ad
avviso del Tribunale Amministrativo, violerebbe il principio di buon andamento
dell'Amministrazione in quanto prescinde dall'effettivo merito degli aspiranti
e privilegia l'accesso alla delicata funzione di docente nell'Università con riferimento
ad esigenze pur importanti, ma non preminenti, come quella di una maggiore
disponibilità di tempo di candidati che non sempre sono i più qualificati per
serietà di studi e contributi originali alla disciplina. La maggiore
disponibilità di tempo potrebbe avere rilevanza in casi di parità di merito,
mai come condizione di precedenza nei confronti di candidati con qualificata
esperienza.
3. - La censura è priva di
fondamento.
Con riguardo ai
presupposti, che determinarono la censurata normativa e l'intento del
legislatore di applicare, con essa, il principio dell'art. 97 della
Costituzione, va considerato che, nella relazione al Senato sul disegno di
legge n. 1267, concernente la conversione in legge del decreto legge n. 580 del
1973, il Ministro della Pubblica Istruzione pose in risalto che misure urgenti
per l'Università erano essenziali al fine di rimuovere un lungo periodo di
stasi rivelatosi gravemente nocivo alla vita delle istituzioni universitarie,
ponendone in crisi le strutture divenute ancora più inadeguate in relazione al
notevole incremento annuo della popolazione universitaria, che aveva visto il
nostro Paese al primo posto fra gli Stati europei. E fra i provvedimenti,
intesi < a sciogliere i nodi più stringenti che rischiavano altrimenti di
soffocare la vita universitaria >, indicò quelli concernenti i docenti, in
quanto lo squilibrio fra docenti e studenti, la presenza, nell'Università, di
docenti non ordinari, la collaborazione, in taluni casi senza una precisa
configurazione giuridica, di numerose forze già impegnate nella ricerca
didattica, diversamente denominate (borsisti, incaricati di esercitazioni,
assistenti volontari), avevano concorso a determinare la grave crisi. Preciso,
con riferimento alla nuova disciplina per il conferimento degli incarichi, che
i punti salienti di essa < si identificavano nelle preferenze attribuite a
coloro che non esercitavano private attività professionali e nel divieto di
conferire nuovi incarichi che non fossero retribuiti (art. 4) >.
4. - Questa Corte ha già
avuto occasione di affermare (sentenze n. 8 del
1967 e n. 123
del 1968) che il controllo di costituzionalità, nei ristretti limiti
dell'accertamento della non arbitrarietà della disciplina impugnata, può essere
effettuato anche in vista del < buon andamento > dell'amministrazione,
prescritto dal primo comma dell'art. 97 Cost. Ma, nel caso in esame, i fattori
che hanno determinato la grave crisi delle strutture delle Università,
specificamente indicati nella relazione al Senato sul disegno di legge n. 1267,
escludono che sia in contrasto con il principio dell'art. 97 della Costituzione
la scelta del legislatore di un tassativo ordine gradato
per il conferimento degli incarichi.
Che il professore
universitario di ruolo possegga, nei settori di sua particolare competenza, i
più alti requisiti di cultura ed esperienza per lo svolgimento di un incarico,
è in linea generale indiscutibile; ma anche gli incaricati e gli assistenti di
ruolo, che devono pur sempre risultare < studiosi della relativa disciplina
o di disciplina strettamente affine >, possono assicurare degnamente il buon
andamento dell'insegnamento universitario, senza che la scelta preferenziale
operata nei loro confronti sia da considerare arbitraria.
La scelta si giustifica
anzitutto in considerazione dell'insufficiente numero dei professori di ruolo,
che concorse a determinare la crisi delle Università, del peso
dell'insegnamento di cui tali professori sono titolari, della conseguente
esigenza di rafforzare le strutture universitarie mediante l'inserimento di
docenti più giovani, che altrimenti si vedrebbero sempre posposti ai titolari
stessi.
In secondo luogo l'ordine
legislativo di precedenza per il conferimento degli incarichi non deve esser
inteso ed applicato in un senso automatico.
Occorre invece che la
qualità di studioso sia accertata, per tutti gli aspiranti, sulla base dei
criteri previamente ed astrattamente fissati da ciascuna Facoltà interessata, i
quali consentano un concreto giudizio alla stregua di sicure prove di
apprezzabile attività scientifica attinente alla materia cui ha riferimento
l'incarico. Pertanto la disposizione dell'art. 4, comma sesto, n. 3, delle
misure urgenti per l'Università (relativa ai liberi docenti od agli altri <
studiosi che abbiano recato con le loro pubblicazioni contributi originali alla
disciplina >) non costituisce affatto un'eccezione, ma riafferma e sottolinea
un principio di portata generale.
5. - Non è fondata nemmeno
la censura di violazione dell'art. 51, comma primo, della Costituzione, poiché
per tale norma le condizioni di eguaglianza hanno rilievo con riferimento ai
requisiti stabiliti dalla legge e, nel caso in esame, i requisiti per il
conferimento degli incarichi sono stabiliti dalla legge con razionale
applicazione dell'art. 97, comma primo, della Costituzione.
6. - Quanto al denunciato
contrasto della impugnata normativa con i seguenti articoli della Costituzione:
35, secondo cui
7. - Anche il riferimento
agli artt. 1 e 4, commi primo e secondo, della Costituzione è privo di
fondamento.
Questa Corte ha già
precisato che l'art. 1 della Costituzione afferma solo un principio ispiratore
della tutela del lavoro, non vuole determinare i modi e le forme di questa
tutela; e che l'art. 4 della Costituzione mette in risalto l'importanza sociale
del diritto al lavoro. (Sentenze n. 3 del
1957, n. 105
del 1963, n.
22 del 1967, n. 5 del 1971, n. 130 del 1973
e n. 194 del
1976).
8. - Il Tribunale
Amministrativo Regionale per il Piemonte sostiene, inoltre, che la normativa
dell'art. 4, comma sesto, d.l. n. 580 del 1973, oltre ad essere illegittima nel
suo insieme, attuerebbe una irragionevole discriminazione fra categorie di
candidati in quanto le attività professionali o la consulenza professionale
retribuita, che precludono il conferimento preferenziale ai gia incaricati o
assistenti di ruolo, sono soltanto le attività professionali libere o di
consulenza professionale autonoma e non le attività svolte da pubblici
dipendenti. La normativa sarebbe illegittima in quanto colloca alla quarta
categoria (n. 4) i liberi professionisti e consulenti professionisti autonomi
in base ad una presunzione di un minore impegno e di una minore disponibilità
di tempo dei professionisti rispetto ai pubblici dipendenti, presunzione che
potrebbe non trovare conferma nei fatti.
9. - La censura è fondata.
Questa Corte ritiene
esatta l'interpretazione data dal Tribunale Amministrativo al termine <
attività professionale > contenuto nel numero 1 della norma impugnata.
L'attività professionale, che impedisce il conferimento preferenziale
dell'incarico, è soltanto quella professionale libera. La distinzione, nello
stesso n. 1 della norma impugnata, tra esercizio di attività professionale e
consulenza professionale retribuita si spiega considerando che il legislatore
ha voluto vietare il conferimento degli incarichi sia a coloro che esercitano
un'attività professionale condizionata all'iscrizione in albo o elenco, sia a
coloro che svolgono attività professionali non subordinate alla iscrizione in
particolare albo, le quali, secondo la giurisprudenza della Corte di
Cassazione, sono attività professionali libere.
La norma dell'art. 4-, n.
1, d.l. n. 5&0 del 1973, così interpretata, determina tra la categoria dei
dipendenti pubblici e privati e quella dei liberi professionisti una disparità
di trattamento priva di razionale giustificazione poiché le due categorie si
trovano in situazioni da ritenere oggettivamente eguali.
Nella citata relazione al
Senato sul disegno di legge n. 1267, concernente la conversione in legge del d.l.
n. 580 del 1973, si afferma che punto saliente della nuova disciplina per il
conferimento degli incarichi di insegnamento nelle Università si identifica
nelle preferenze attribuite a coloro che non esercitano private attività
professionali. Nella relazione non sono specificati i motivi delle preferenze.
Questi motivi, secondo la giurisprudenza amministrativa, consisterebbero nella
maggiore disponibilità di tempo, da dedicare all'insegnamento universitario,
del dipendente pubblico o privato rispetto al libero professionista .
L'Avvocato Generale dello
Stato, nell'atto di intervento nel presente giudizio, sostiene che la norma
denunciata, con la formazione di un certo ordine di precedenza, ha inteso
privilegiare coloro che intendono destinare la maggior parte di tempo
all'insegnamento, coloro che ravvisano nell'insegnamento universitario una
concreta ed attuale prospettiva di prioritarie aspirazioni professionali.
Il motivo della maggiore
disponibilità di tempo del dipendente non può considerarsi fondato.
L'incarico universitario
consente margini di autonomia per lo svolgimento di altre attività, che restano
consentite e, anzi, di fatto agevolate nei limiti in cui la titolarità
dell'incarico può tradursi in ulteriore qualificazione professionale. Queste considerazioni
valgono per i professionisti, non meno che per i dipendenti.
D'altronde il dipendente
deve adempiere, in stato di subordinazione, i numerosi, gravosi doveri del
rapporto di impiego, che influiscono notevolmente sulla quantità di tempo
libero. Al riguardo va considerato che spesso il dipendente, che ha titolo per
assumere l'incarico di insegnamento universitario, occupa, nell'ordinaria
attività, una posizione di rilievo, con i conseguenti oneri, che riducono
notevolmente il tempo per svolgere altra attività. Lo stesso dipendente, in
generale, è soggetto ad orario di ufficio e, per assumere qualsiasi incarico,
ha l'obbligo di ottenere l'autorizzazione del superiore gerarchico, che deve
accertare la compatibilità dell'incarico con gli impegni derivanti dalle
funzioni esercitate. Al contrario il professionista, non soggetto a vincoli di
subordinazione e di orario, ha la possibilità di scegliere e dedicare
all'insegnamento il tempo che liberamente ritiene di sottrarre alla sua normale
attività.
La mancata
predeterminazione di un certo periodo di tempo non può, quindi, far presumere
che il professionista non sia in grado di assolvere con il necessario impegno
l'incarico di insegnamento universitario; né può, per converso, far ritenere
che i dipendenti pubblici e privati debbano essere preposti ai liberi
professionisti, anziché venire anch'essi collocati, se già incaricati, al 4o
posto della graduatoria per il conferimento degli incarichi.
E, poiché mancano criteri
logici da assumere quali ragioni giustificatrici del trattamento differenziato,
sussiste la denunciata violazione del principio di eguaglianza.
PER
QUESTI MOTIVI
1. - Dichiara
l'illegittimità costituzionale del n. 1, comma sesto, art. 4 d.l. 1o ottobre
1973, n. 580 (misure urgenti per l'Università) - convertito, con modificazioni,
in legge 30 novembre 1973, n. 766-nella parte in cui non comprende tra coloro
che esercitano attività professionale o consulenza professionale retribuita
anche i dipendenti pubblici e privati.
2. - Dichiara non fondate
le altre questioni, proposte dal Tribunale Amministrativo Regionale per il
Piemonte con l'ordinanza 13-20 gennaio 1976, concernenti la legittimità
costituzionale: -del n. 1 del comma sesto dell'art. 4 d.l. n. 580 del
Così deciso in Roma, nella
sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 12/02/80.
Leonetto AMADEI – Giulio
GIONFRIDA - Edoardo VOLTERRA –
Guido ASTUTI – Michele ROSSANO – Antonino DE STEFANO – Leopoldo ELIA – Guglielmo ROEHRSSEN – Oronzo REALE - Brunetto BUCCIARELLI DUCCI – Alberto MALAGUGINI – Livio PALADIN – Arnaldo MACCARONE – Antonio
Giovanni
VITALE - Cancelliere
Depositata in cancelleria
il 15/02/80.