SENTENZA
N. 46
ANNO 1979
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
LA CORTE
COSTITUZIONALE
composta dai signori giudici:
Prof. Leonetto AMADEI, Presidente
Prof. Edoardo VOLTERRA
Prof. Guido ASTUTI
Dott. Michele ROSSANO
Prof Antonino DE STEFANO
Prof. Leopoldo ELIA
Prof.
Guglielmo ROEHRSSEN
Avv. Oronzo
REALE
Dott.
Brunetto BUCCIARELLI DUCCI
Avv. Alberto MALAGUGINI
Prof. Livio
PALADIN
Dott. Arnaldo MACCARONE
Prof. Antonio LA PERGOLA
Prof. Virgilio ANDRIOLI,
ha
pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi
di legittimità costituzionale dell'art. 81, primo comma, del d.P.R. 29 dicembre
1973, n. 1092 (testo unico delle norme sul trattamento di quiescenza dei dipendenti
civili e militari dello Stato), promossi con ordinanze emesse rispettivamente
il 15 novembre e il 16 ottobre 1974 dalla Corte dei Conti - Sezione III
pensioni civili - sui ricorsi di Cirrone Giuseppa e di Fantini Carmela contro
il Ministero della pubblica istruzione, iscritte al n. 511 del registro
ordinanze 1975 e al n. 162 del registro ordinanze 1976 e pubblicate nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 332 dell'anno 1975 e n. 85 dell'anno
1976.
Visto l'atto
di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito
nell'udienza pubblica del 4 aprile 1979 il Giudice relatore Alberto Malagugini;
udito il
sostituto avvocato generale dello Stato Giorgio Azzariti, per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - La Corte
dei conti, sez. III pensioni civili, con due ordinanze in data 16 ottobre 1974
e 15 novembre 1974 ha sollevato questione di legittimità costituzionale
dell'art. 81, primo comma, del testo unico delle norme sul trattamento di
quiescenza dei dipendenti civili e militari dello Stato approvato con d.P.R. 29
dicembre 1973, n. 1092, in relazione all'art. 3 Cost., nella parte in cui
prevede due diversi limiti minimi di anzianità di servizio per la concessione
della pensione indiretta alle vedove e ai congiunti dei dipendenti statali,
distinguendo secondo che questi ultimi fossero civili o militari. Le due
ordinanze sono state emesse in due procedimenti, rispettivamente promossi dalla
vedova e dalla madre di due dipendenti civili dello Stato (insegnanti) per
ottenere la pensione indiretta. In entrambi i casi la Corte dei conti ha
premesso che i ricorsi avrebbero dovuto essere giudicati non fondati alla
stregua della normativa vigente, per la quale la pensione indiretta spetta alla
vedova o ai genitori superstiti se il dipendente civile deceduto aveva
raggiunto l'anzianità minima di 20 anni (rectius, 19 anni, 6 mesi e 1
giorno) di servizio effettivo, mentre nella specie il servizio effettivo
prestato dai congiunti deceduti delle ricorrenti era in un caso di anni 19,
mesi 2 e giorni 3, e nell'altro di anni 16, mesi 9 e giorni 23, non essendo
computabili gli aumenti convenzionali di favore previsti dalla legge per fini
diversi dal calcolo del servizio effettivo minimo.
La Corte dei
conti ha tuttavia osservato che in identica situazione la pensione indiretta
sarebbe spettata alla vedova o alla madre di un militare, bastando in tal caso
un'anzianità minima di 15 anni di servizio utile, di cui 12 di servizio effettivo.
Tale normativa (art. 52, primo comma, t.u. citato), nel caso di cui
all'ordinanza 15 novembre 1974, avrebbe anche reso fruibile dalla vedova di un
militare il beneficio invocato dalla ricorrente (un anno di anzianità
convenzionale o servizio utile per la campagna di guerra 1943). Più in
generale, si pone una questione di costituzionalità della duplice disciplina
ricavabile dall'art. 81 del t.u., il quale, facendo riferimento a due norme
diverse e di diverso contenuto (art.42, secondo comma, per i civili; art. 52,
primo comma, per i militari) disciplina uno stesso fatto oggettivo qual é la
morte, causa risolutrice di ogni rapporto, in due modi ingiustamente
differenziati.
2. -
L'ordinanza 16 ottobre 1974 (n. 162 reg. ord. 1976) premette il riconoscimento
della "piena legittimità costituzionale del potere discrezionale che
spetta al legislatore nel fissare i limiti diversi di anzianità ai fini del
raggiungimento del diritto a pensione diretta, in corrispondenza con le diverse
ipotesi di risoluzione del rapporto di impiego (per età, per anzianità di
servizio, per dimissioni ecc.) che ovviamente devono essere commisurati alla
varia natura ed al carattere più o meno impegnativo nonché alla normale durata
del rapporto stesso". Anche con riferimento alla pensione di riversibilità
in senso stretto, ne trae la conseguenza che essa non può prescindere "dal
diritto e dalla misura della pensione diretta, già liquidata al dante causa
all'atto della cessazione dal servizio; in questo caso si pone la "necessità
inderogabile" che la pensione di riversibilità venga totalmente
condizionata alle peculiarità del servizio prestato a suo tempo dal dante
causa, sicché le diversità delle previsioni legislative sono pienamente
giustificate dalla diversa natura di vari rapporti di impiego (civile o
militare) cui corrispondevano le varie figure di pensioni dirette".
Diverso
sarebbe, invece, il caso in cui il rapporto d'impiego sia stato troncato dalla
morte del dipendente. Qui infatti, "in coincidenza con la risoluzione del
rapporto d'impiego, si verifica anche la scomparsa dal nucleo familiare del
sostegno morale ed economico che era offerto ai congiunti dal dipendente
deceduto". E la peculiarità di questa situazione, come base
economico-sociale delle pensioni indirette, non può non riflettersi sulla
disciplina di queste, differenziandole dalle pensioni di riversibilità in senso
stretto.
Il
condizionamento del trattamento pensionistico alle peculiarità del rapporto
d'impiego, non si pone infatti "in alcun modo per le pensioni indirette,
poiché la risoluzione del rapporto d'impiego, in tali casi, non é minimamente
condizionata alle peculiarità del servizio reso dal dante causa, ma può
verificarsi con carattere di mera accidentalità e di assoluta imprevedibilità
in ogni tempo, sicché una diversificazione che si voglia fare, in base alla
durata del servizio, per il riconoscimento del diritto alla vedova o ad altri
congiunti, non sembra sorretta da alcuna giustificazione logica.
Ciò premesso
se si pongono a raffronto due ipotesi parallele della vedova di un militare e
di quella di un dipendente civile, deceduti entrambi per un incidente fuori
servizio con la stessa anzianità superiore ai quindici anni ed inferiore ai
venti anni, e se si considera che la prima vedova consegue mentre la seconda
non consegue la pensione indiretta, si rende evidente una disparità di
trattamento che non sembra possa trovare alcuna spiegazione sul piano logico,
posto che la diversa natura del servizio reso da ciascuno dei dipendenti
deceduti non può essere presa in alcuna considerazione come causa di
risoluzione anticipata del rapporto di impiego.
Perciò il
primo comma dell'art. 81, in esame, sembra porsi in contrasto con il principio
di eguaglianza sancito dall'art. 3 della Costituzione".
Analoghe
considerazioni sono svolte dall'ordinanza 15 novembre 1974 (n. 511 reg. ord.
1975) dove si osserva, con specifico riguardo alle pensioni indirette, che
"il motivo di risoluzione del rapporto é ben diverso da valutazioni
attinenti alla natura del rapporto, derivando esso, sempre, da un fatto
oggettivo risolutivo uguale per tutti - la morte - la quale non può essere
riguardata sotto angolazioni diverse a seconda che il defunto sia militare o
civile".
3. - É
intervenuta in giudizio l'Avvocatura dello Stato, chiedendo il rigetto della
sollevata questione di costituzionalità. Si contesta, innanzi tutto, la
distinzione adottata dalla Corte dei conti, fra pensioni di riversibilità e
pensioni indirette, della quale non vi é più traccia nelle disposizioni del
t.u. 29 dicembre 1973, n. 1092, le quali (art. 81) definiscono come pensione di
riversibilità sia quella che spetta alla vedova del dipendente (primo comma),
sia quella che spetta alla vedova del pensionato (secondo comma).
Quanto
all'esistenza di obiettive ragioni della differenziazione fra il trattamento -
anche ai fini pensionistici - dei dipendenti civili e militari, essa é
riconosciuta anche dalla Corte dei conti.
In tale
sistema - fondato, per antica tradizione legislativa, sulla differente natura
ed onerosità del servizio militare rispetto a quello civile - "anche la
morte del dipendente, in quanto incidente con effetto risolutivo su di un
diverso rapporto di servizio, é valutata diversamente dalla legge ai fini
pensionistici. Nessuno dubita che la morte sia un fatto oggettivo uguale per
tutti, ma se tale fatto produca effetti su rapporti diversi, tali effetti, in
quanto dipendenti non esclusivamente da quel fatto bensì anche e principalmente
dalla natura del singolo rapporto, devono necessariamente essere anch'essi diversi".
Considerato in diritto
1. - La
questione sollevata con le due ordinanze della Corte dei conti, sezione III
pensioni civili, é identica e, pertanto, i due procedimenti vanno riuniti per
essere decisi con unica sentenza.
2. - La Corte
dei conti dubita della legittimità costituzionale della disposizione contenuta
nell'art. 81, primo comma, del testo unico approvato con d.P.R. 29 dicembre
1973, n. 1092, nella parte in cui prevede due diversi limiti minimi di
anzianità di servizio per la concessione della pensione indiretta alla vedova -
o ai congiunti - dei dipendenti statali, distinguendo tra i civili e i
militari, in relazione all'art. 3 della Costituzione.
I giudici a
quibus non contestano, ovvero espressamente riconoscono, "la piena
legittimità costituzionale del potere discrezionale che spetta al legislatore
nel fissare limiti diversi di anzianità ai fini del raggiungimento del diritto
a pensione, in corrispondenza con le diverse ipotesi di risoluzione del rapporto
di impiego" e in relazione alla varia natura ed alla normale durata del
rapporto stesso.
Dubitano,
peraltro, che la morte, per cause cosiddette "comuni" del dipendente
statale in attività di servizio, in quanto evento che determina la scomparsa
dal "nucleo familiare del sostegno morale ed economico, che era offerto ai
coniugi dal dipendente deceduto", possa produrre conseguenze diverse, ai
fini pensionistici, a seconda che il soggetto deceduto fosse dipendente statale
civile o militare.
Ciò perché,
nelle ipotesi considerate, "il motivo di risoluzione del rapporto"
d'impiego o di lavoro, non deriverebbe da valutazioni attinenti alla natura del
rapporto medesimo, ma da un fatto oggettivo risolutivo uguale per tutti, che
non potrebbe essere "riguardato sotto angolazioni diverse a seconda che il
defunto sia (stato) militare o civile".
Inoltre,
sempre secondo i giudici a quibus, quando la morte, per cause comuni,
colpisce il dipendente statale in attività di servizio, a carico dello Stato
permarrebbe "ancora in tutta la sua integrità" "l'onere
previdenziale", a differenza di quanto si verifica nei casi di decesso del
dipendente statale già pensionato, nei quali le diversità di previsioni
legislative, in relazione "alla peculiarità del servizio prestato a suo
tempo dal dante causa, sarebbero pienamente giustificate".
3. - La
questione non é fondata.
Dal rapporto
di impiego o di lavoro (civile o militare che sia) con lo Stato, scaturisce il
diritto del dipendente o dei suoi congiunti ad un trattamento di quiescenza in
tutti i casi di cessazione del rapporto stesso, sempre che sia stata superata
la soglia minima di un anno di servizio effettivo.
Peraltro, la
pensione, anche nell'ambito del rapporto di pubblico impiego, é da
considerarsi, secondo una copiosa giurisprudenza di questa Corte, come una
forma di retribuzione differita, alla cui erogazione lo Stato provvede con
fondi tratti dal proprio bilancio, nel quale d'altronde confluiscono le
contribuzioni del dipendente, le cui retribuzioni sono soggette a ritenuta a questo
specifico scopo.
Il diritto
del dipendente statale - o dei suoi congiunti - a conseguire, all'atto della
cessazione del rapporto di lavoro, un determinato trattamento di quiescenza é
disciplinato dalla legge in modo differenziato in relazione alla specifica
attività prestata nonché alla durata del rapporto. Concretamente, perché maturi
diritto a pensione, la normativa vigente richiede una anzianità minima di
servizio, e neppure i giudici a quibus dubitano della piena legittimità
di previsioni temporali differenziate, a questo fine, in relazione alla diversa
natura ed ai diversi aspetti del rapporto di lavoro prestato. Se, peraltro,
l'anzianità minima di servizio non é maturata all'atto della cessazione del
rapporto e sempre che il dipendente abbia compiuto almeno un anno di servizio
effettivo, al diritto a pensione si sostituisce il diritto ad una indennità una
volta tanto, proporzionata alla durata del servizio e ragguagliata all'ultima
retribuzione del dipendente.
Il sistema
complessivo esprime, dunque, una scelta legislativa, opinabile, come qualunque
scelta, ma non irrazionale e, perciò, non censurabile sotto il profilo
costituzionale.
La differente
disciplina normativa del trattamento di quiescenza dei dipendenti statali, a
seconda che essi siano civili o militari, ha visto senza dubbio affievolirsi le
ragioni che la giustificano e il legislatore se ne é reso conto, dettando le
nuove disposizioni di cui alla legge 29 aprile 1976, n. 177, che, all'art. 27,
fissa la anzianità minima di servizio richiesta perché maturi il diritto a
pensione, diretta o indiretta che sia, secondo una linea che tende ad
avvicinare, se non ancora ad equiparare, i trattamenti riservati ai dipendenti
civili e militari, nonché ai loro congiunti. Riprova, questa, di un processo
politico-legislativo in atto mirante ad improntare la disciplina della materia
"a principi di equità e di giustizia", come é scritto nella relazione
al disegno di legge che ha dato luogo alla citata legge n. 177 del 1976, ma che
non involge il parametro costituzionale di uguaglianza del quale i giudici a
quibus lamentano la lesione in riferimento a talune pensioni indirette.
4. - Il
diritto dei congiunti del dipendente deceduto di conseguire una pensione
indiretta (o di riversibilità, per usare la terminologia del t.u. del 1973 e
delle successive modificazioni) secondo l'opinione prevalente é un diritto
proprio - e non successorio - che deriva dalla legge. I presupposti di questo
diritto devono, però, essere individuati nel rapporto di lavoro intercorso tra
il dipendente deceduto e lo Stato e nella disciplina di esso per quanto attiene
al trattamento di quiescenza.
Il diritto a
pensione indiretta, dunque, in tanto può sorgere in quanto si siano verificati
quei presupposti, quali fissati dalla normativa vigente, che esige, tra
l'altro, il compimento di un periodo minimo di servizio perché maturi il
diritto a pensione.
Il
legislatore ha determinato questa anzianità di servizio in misura identica a
quella necessaria per la potenziale attribuzione al dipendente statale, al
momento del suo decesso, del diritto a conseguire una pensione diretta, e la
scelta appare del tutto ragionevole, in coerenza con la natura retributiva del
trattamento di quiescenza.
In questa
ottica i motivi per i quali si verifica la risoluzione del rapporto di impiego
con lo Stato non possono avere autonoma rilevanza. In particolare, la morte per
cause comuni che colpisce il dipendente in attività di servizio é motivo di
risoluzione del rapporto di impiego o di lavoro (al pari di ogni altro evento
provocato anch'esso da cause comuni che ne impedisca la prosecuzione), ma non é
certamente la fonte dell'obbligazione dello Stato - e del corrispondente
diritto dei congiunti del dipendente deceduto - al trattamento di quiescenza;
fonte che sta, invece, nel rapporto di impiego o di lavoro, estrinsecandosi,
obbligazione e diritto, in forma e contenuti diversi a seconda della natura e
della durata di un tale rapporto.
Il decesso
per cause comuni del dipendente statale che si trovi in attività di servizio
provoca una conseguenza uguale per tutti: la cessazione del rapporto di impiego
o di lavoro. Dalla diversità del rapporto cessato per quella - o per altre -
cause, scaturiscono, in favore dei congiunti del dipendente deceduto, diritti
che il legislatore ha disciplinato in modo differenziato, rapportandoli, nella
forma e nella sostanza, a quello che il dipendente avrebbe maturato al momento
del decesso. Far discendere dalla morte del dipendente in servizio, senza alcun
riguardo alla durata di tale servizio, il diritto dei congiunti a conseguire
una pensione indiretta significa modificare la natura del diritto al
trattamento di quiescenza, trasformando la pensione indiretta (o l'assegno una
volta tanto) da adempimento di un obbligo retributivo in una prestazione
assicurativa o in una pensione sociale.
Ciò che viene
in discussione, invero, non é la morte - evento naturale uguale per tutti - ma
la sua casualità che, per questo, può produrre casuali diseguaglianze, non
soltanto tra le diverse categorie di dipendenti statali, ma anche all'interno
della medesima categoria.
Premessa,
dunque, la legittimità costituzionale di diverse previsioni normative
(nell'ovvio limite della ragionevolezza) del trattamento di quiescenza dei
dipendenti statali, civili e militari, nelle sue forme dirette, ne consegue la
pari legittimità delle disposizioni che quelle differenze trasferiscono e
mantengono per quanto attiene ai trattamenti indiretti, che con i primi hanno
identici presupposti sostanziali.
PER
QUESTI MOTIVI
LA
CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non
fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 81, primo comma,
del t.u. approvato con d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092, in relazione all'art.
3 della Costituzione, sollevata dalla Corte dei conti, sezione III pensioni
civili, con le ordinanze indicate in epigrafe.
Così deciso
in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 12
giugno 1979.
Leonetto AMADEI - Edoardo VOLTERRA - Guido
ASTUTI - Michele ROSSANO - Antonino DE STEFANO - Leopoldo ELIA - Guglielmo
ROEHRSSEN - Oronzo REALE - Brunetto BUCCIARELLI DUCCI - Alberto MALAGUGINI -
Livio PALADIN - Arnaldo MACCARONE - Antonio LA PERGOLA - Virgilio ANDRIOLI
Giovanni VITALE - Cancelliere
Depositata in
cancelleria il 18 giugno 1979.