SENTENZA
N.21
ANNO
1978
REPUBBLICA
ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE
COSTITUZIONALE
composta dai
signori Giudici:
Prof. Paolo
ROSSI, Presidente
Dott. Luigi
OGGIONI
Avv. Leonetto
AMADEI
Prof. Edoardo
VOLTERRA
Prof. Guido
ASTUTI
Dott. Michele
ROSSANO
Prof. Antonino
DE STEFANO
Prof. Leopoldo
ELIA
Prof. Guglielmo
ROEHRSSEN
Avv. Oronzo
REALE
Dott. Brunetto
BUCCIARELLI DUCCI
Avv. Alberto
MALAGUGINI
Prof. Livio
PALADIN
Dott. Arnaldo
MACCARONE,
ha pronunciato
la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità
costituzionale della legge approvata il 7 luglio 1977 dall'Assemblea regionale
siciliana recante "Norme sullo stato giuridico ed economico del personale
dell'Amministrazione regionale", promosso con ricorso del Commissario
dello Stato per la Regione Sicilia, notificato il 15 luglio 1977, depositato in
cancelleria il 22 successivo ed iscritto al n. 18 del registro ricorsi 1977.
Visto l'atto di
costituzione della Regione Sicilia;
udito
nell'udienza pubblica del 20 dicembre 1977 il Giudice relatore Leopoldo Elia;
uditi il
sostituto avvocato generale dello Stato Giorgio Azzariti, per il ricorrente, e
l'avv. Salvatore Villari, per la Regione.
Ritenuto in
fatto
Il Commissario
dello Stato per la Regione siciliana impugnava con ricorso in data 15 luglio
1977, notificato lo stesso giorno, la legge approvata dall'Assemblea regionale
siciliana nella seduta pomeridiana del 7 luglio 1977 contenente norme sullo
stato giuridico ed economico del personale dell'amministrazione regionale. Tale
legge, prevedendo aumenti nello stipendio, nella pensione e negli assegni
vitalizi, avrebbe accresciuto ulteriormente ed oltre ogni ragionevole limite il
divario rispetto al personale dello Stato, con ciò violando il principio di
eguaglianza (art. 3 Cost.) ed il principio di proporzionalità fra lavoro e
trattamento retributivo (art. 36 Cost.).
Osservava
infatti il ricorrente che la Regione ha concesso un aumento di lire 23.000
mensili al personale che da essa dipende ed ulteriori agevolazioni nel computo
di servizi in precedenza prestati su retribuzioni già di gran lunga superiori a
quelle del corrispondente personale dello Stato ed indicava alcuni esempi di
diverso livello retributivo (il consigliere dell'amministrazione statale gode
di uno stipendio annuo di lire 4.292.124, mentre il dirigente regionale - grado
iniziale della carriera direttiva - percepisce uno stipendio annuo di lire
5.423.244; il direttore di sezione statale percepisce, dopo cinque anni di
anzianità, uno stipendio annuo di lire 5.342.118, mentre il dirigente regionale
con eguale anzianità di servizio percepisce uno stipendio annuo di lire
7.009.392, etc.).
Osservava
inoltre che l'aumento di lire 23.000 mensili al personale regionale in stato di
quiescenza accresceva il divario rispetto all'analogo trattamento del personale
statale: il primo gode infatti di un assegno superiore al 100% dell'ultima
retribuzione dopo 35 anni di servizio, mentre il secondo di un assegno pari al
94,40 % dell'ultima retribuzione dopo 40 anni di servizio.
Vero é che alla
Regione siciliana é riconosciuta in materia di stato giuridico ed economico dei
propri impiegati e funzionari una competenza legislativa primaria (art. 14,
lett. q, dello Statuto regionale); ma ciò non permette - ad avviso del
ricorrente - di ritenere che la Regione possa riservare ad libitum ai propri
dipendenti un trattamento di gran lunga sovrastante la piattaforma retributiva
riservata al personale dello Stato. Il perseguimento di una perequazione
retributiva di tutti i dipendenti pubblici, a parità di qualifiche ed a
prescindere dall'amministrazione di appartenenza, sarebbe infatti uno dei
principi fondamentali affermati dalla più recente legislazione statale (artt.
25 e 35 legge n. 70 del 1975; art. 9 legge n. 382 del 1975).
La normativa
impugnata conterrebbe ulteriori e più specifici vizi di costituzionalità.
L'art. 3, innanzi tutto, stabilendo nel primo comma che non si applica, con
decorrenza dal 1 gennaio 1976, al personale regionale di ruolo la riduzione di
anzianità prevista dai primi tre periodi dell'art. 75, secondo comma, legge
regionale siciliana n. 7 del 1971 e dall'art. 5 legge regionale siciliana n. 34
del 1974 e stabilendo nel terzo comma che tale riduzione non si applica al
personale transitato in qualifiche superiori in virtù di provvedimento avente
efficacia anteriore al 1 gennaio 1976, con decorrenza dal giorno precedente la
data del provvedimento, introdurrebbe una differenza normativa del tutto
carente di giustificazione e, dunque, violerebbe il principio di eguaglianza;
la norma medesima violerebbe anche i principi di imparzialità e buon andamento
della pubblica amministrazione perseguendo un obiettivo di soddisfacimento
degli interessi individuali di determinati funzionari e non un fine di utilità
generale.
L'art. 4 della
legge impugnata poi, nel riconoscere il servizio prestato ai sensi dell'art. 4
legge regionale 14 aprile 1967, n. 47 e della legge regionale 25 luglio 1969,
n. 25 ed il servizio prestato a qualsiasi titolo presso uffici centrali e
periferici dell'amministrazione regionale ma non il servizio prestato presso
amministrazioni statali, creerebbe una irragionevole differenza normativa e,
dunque, violerebbe sotto questo ulteriore profilo il principio di eguaglianza.
2. - Si
costituiva la Regione chiedendo il rigetto del ricorso. Assumeva essere in
conferenti le norme invocate da controparte, dato che la legge n. 70 del 1975
espressamente farebbe salva la competenza primaria delle regioni in materia di
stato giuridico ed economico del proprio personale e la legge n. 382 del 1975
sarebbe applicabile unicamente alle regioni a statuto ordinario.
Solo
obliterando il senso della competenza esclusiva riconosciuta in materia alla
Regione siciliana e dimenticando l'entità delle sperequazioni retributive
contenute nella stessa normativa statale, così come recenti inchieste sulla
c.d. "giungla retributiva" avrebbero dimostrato, si potrebbe
concludere per l'incostituzionalità della legge impugnata.
La legge n. 7
del 1971 avrebbe d'altra parte così profondamente ristrutturato secondo criteri
nuovi l'ordinamento del personale regionale da rendere impossibile un raffronto
con le posizioni del personale statale.
L'aumento di
lire 23.000 mensili per il personale della Regione troverebbe poi esatta
corrispondenza nell'aumento di lire 25.000 disposto con D.P.R. 16 aprile 1977,
n. 116, per il personale dello Stato.
Il migliore
trattamento riservato a chi ha conseguito promozione anteriormente al 1 gennaio
1976 dall'art. 3, terzo comma, della legge regionale sarebbe solo apparente:
tale norma infatti avrebbe l'unico effetto di rimuovere restrizioni apportate
da leggi anteriori, consentendo con efficacia retroattiva l'integrale
utilizzazione del servizio già prestato. La indicata incidenza della norma
escluderebbe anche un contrasto con l'art. 97 della Costituzione.
Neppure
sussisterebbe il lamentato contrasto dell'art. 4 della legge regionale con il
principio di eguaglianza: diverse infatti sarebbero le situazioni di coloro che
hanno prestato servizio presso lo Stato e di coloro che hanno prestato servizio
alle dipendenze della Regione, essendo solo l'attività di questi ultimi diretta
al soddisfacimento dei fini istituzionali dell'ente che eroga i compensi.
3. - La Regione
siciliana con successiva memoria, entrambe le parti nella discussione orale
ribadivano e sviluppavano le rispettive tesi.
Considerato in
diritto
La questione di
maggior rilievo sottoposta al giudizio di legittimità costituzionale di questa
Corte riguarda l'intera legge regionale siciliana approvata il 7 luglio 1977
recante "Norme sullo stato giuridico ed economico del personale
dell'Amministrazione regionale", per il motivo che essa, direttamente ed
indirettamente, stabilisce aumenti degli stipendi, pensioni ed assegni vitalizi
dei dipendenti della regione, e così accresce il divario tra il trattamento
economico di questo personale ed i corrispondenti compensi di quello dello
Stato, in violazione degli artt. 3 e 36 della Costituzione.
La questione
non é fondata.
Come é noto, in
corrispondenza della diversa disciplina normativa che regola la materia per le
regioni a statuto speciale e per quelle a statuto ordinario, si é sviluppata
una giurisprudenza di questa Corte, la quale ha tenuto ben conto di tali
differenze, con particolare riguardo alla regione siciliana (si vedano per le
regioni del primo tipo sentt. n. 47 del
1959, n. 124
del 1968, nn.
19 e 77 del
1970 e 112
del 1973; per le altre n. 8 del 1967 e
nn. 40 e 147 del 1972).
Nella presente
fattispecie l'art. 14 lett. q) dello Statuto speciale non consente, in
concreto, di accogliere l'impugnativa del Commissario dello Stato. Mentre, di
per sé considerata, la norma dell'art. 14, lett. q), non impedirebbe di procedere
ad un raffronto tra la disciplina della regione siciliana in tema di
retribuzione dei suoi dipendenti ed un principio dell'ordinamento giuridico
dello Stato od una norma fondamentale delle riforme economico-sociali della
Repubblica. Va da sé che non possa trovare applicazione in questo caso l'ultima
parte dell'art. 67 della legge n. 62 del 1953, in cui si vieta alle regioni a
statuto ordinario di disporre un trattamento economico più favorevole di quello
spettante al personale statale. D'altra parte l'ovvio principio della
perequazione retributiva dei dipendenti pubblici, quale risulta dal combinato
disposto degli artt. 3 e 36 Cost., non é munito nel nostro ordinamento dei
necessari presidi normativi, né é possibile ravvisare l'esistenza di essi in disposizioni
legislative pur sempre parziali (come gli artt. 26 e 35 della legge 20 marzo
1975, n. 70, che escludono espressamente dalla loro disciplina i dipendenti
degli enti pubblici sottoposti al controllo o alla vigilanza delle regioni
dotate di competenza legislativa primaria nella materia; o come l'art. 9 della
legge 22 luglio 1975, n. 382, che concerne il trattamento economico di attività
dei dipendenti civili dello Stato, con notevoli esclusioni, nonché dei
dipendenti delle aziende autonome statali). Del resto, una recente inchiesta
parlamentare ha messo in luce una serie assai significativa di disparità nel
trattamento economico dei pubblici dipendenti.
In altre parole
non esiste una disciplina statale generale in tema di retribuzioni del pubblico
impiego, da cui possa trarsi un limite che sia in grado di operare nei
confronti della competenza legislativa primaria delle regioni a statuto
speciale; sia poi che il limite debba essere configurato come principio
dell'ordinamento dello Stato o come grande riforma economico-sociale. Pertanto
la situazione normativa sottoposta all'esame di questa Corte é ben diversa da
quella che si presenta per la disciplina della indennità integrativa speciale,
recentemente regolata dal d.l. n. 12 del 1977 (convertito, con modifiche, in
legge 31 marzo 1977, n. 91).
Non vale dunque
richiamarsi agli artt. 3 e 36 della Costituzione (nonché all'art. 97 di
questa), perché queste disposizioni, a parte la possibilità di essere derogate
dalla normativa regionale (si veda il n. 8 della motivazione della sent. n. 47 del
1959), non sono in grado, di per sé, di surrogare i termini concreti di
riferimento enucleabili da una desiderabile disciplina statale in subiecta
materia.
Questa Corte
non può non auspicare che con i mezzi consentiti dal nostro ordinamento si
giunga al più presto ad una determinazione dei livelli massimi di trattamento
non superabili da alcuna legge regionale o provinciale. E ciò nel quadro di una
disciplina generale che presuppone evidentemente la possibilità di definire una
corrispondenza abbastanza precisa tra qualifiche, mansioni e trattamenti
economici. In questo modo si realizzerebbe, nel rispetto delle autonomie
regionali e provinciali, quel contenuto essenziale di eguaglianza (in relazione
agli artt. 3 e 36 Cost.) che é richiesto dall'assetto unitario della Repubblica
e dal principio del buon andamento della pubblica amministrazione.
Quanto alle
violazioni dell'art. 3 Cost., eccepite a proposito dell'art. 3 della legge
siciliana per disparità di trattamento prodotte all'interno della stessa
categoria degli impiegati regionali, esse non risultano dimostrate e pertanto
le relative questioni non possono essere accolte. In effetti le nuove norme tendono
a riequilibrare situazioni analoghe trattate diversamente per il succedersi di
alcune leggi non coordinate tra loro.
Al contrario é
fondata l'eccezione di legittimità rivolta contro l'art. 4 della legge, giacché
non é dato scorgere alcun plausibile motivo, che giustifichi la esclusione dal
beneficio previsto nello stesso articolo di coloro che abbiano in precedenza
prestato servizio presso l'amministrazione statale od altri enti pubblici
diversi dalla regione (inquadrati nei ruoli istituiti con legge regionale 23
marzo 1971, n. 7, e successive aggiunte e modifiche, od ai sensi dell'art. 4
della legge regionale 14 aprile 1967, n. 47, e successive modifiche, ai sensi
della legge 6 marzo 1968, n. 219, e della legge regionale 25 luglio 1969, n.
25).
PER
QUESTI MOTIVI
LA
CORTE COSTITUZIONALE
dichiara la
illegittimità costituzionale dell'art. 4 della legge approvata dall'assemblea
regionale siciliana in data 7 luglio 1977, recante "Norme sullo stato
giuridico ed economico del personale dell'Amministrazione regionale";
dichiara non
fondate le questioni di costituzionalità sollevate contro le altre disposizioni
della stessa legge con il ricorso indicato in epigrafe per violazione degli
artt. 3, 36 e 97 della Costituzione.
Così deciso in
Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 9 marzo
1978.
Paolo
ROSSI - Luigi OGGIONI - Leonetto AMADEI - Edoardo VOLTERRA - Guido ASTUTI -
Michele ROSSANO - Antonino DE STEFANO - Leopoldo ELIA - Guglielmo ROEHRSSEN -
Oronzo REALE - Brunetto BUCCIARELLI DUCCI - Alberto MALAGUGINI - Livio PALADIN
- Arnaldo MACCARONE
Giovanni
VITALE - Cancelliere
Depositata in
cancelleria il 20 marzo 1978.