SENTENZA N. 139
ANNO 1977
REPUBBLICA ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori giudici:
Prof. Paolo ROSSI,
Presidente
Dott. Luigi OGGIONI
Avv. Leonetto AMADEI
Prof. Edoardo VOLTERRA
Prof. Guido ASTUTI
Dott. Michele ROSSANO
Prof. Antonino DE STEFANO
Prof. Leopoldo ELIA
Prof. Guglielmo ROEHRSSEN
Avv. Oronzo REALE
Dott. Brunetto BUCCIARELLI DUCCI
Avv. Alberto MALAGUGINI
Prof. Livio PALADIN
Dott. Arnaldo MACCARONE,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel
giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 4
e 6 della legge 14 aprile 1975, n. 103 (nuove norme in materia di diffusione
radiofonica e televisiva), promosso con ordinanza emessa il 30 dicembre 1975
dal pretore di Roma, sui ricorsi del segretario del partito radicale e dei
componenti del Comitato promotore del referendum abrogativo delle norme del
codice penale in materia di aborto contro
Visti
gli atti di costituzione del partito radicale, del Comitato promotore del
referendum, della RAI, nonché l'atto d'intervento del
Presidente del Consiglio dei ministri;
udito
nell'udienza pubblica del 19 ottobre 1977 il Giudice relatore Alberto Malagugini;
uditi
gli avvocati Egidio Tosato, Paolo Barile e Alessandro Pace, per
Ritenuto in fatto
Con
due distinti ricorsi in data 30 ottobre 1975,il
Partito Radicale, nella persona del suo segretario nazionale, ed i signori
Marisa Galli, Lino Zanetti e Marco Pannella, nella qualità di componenti del Comitato
promotore del referendum abrogativo delle norme del codice penale in materia di
aborto, chiedevano al pretore di Roma, in via cautelativa e di urgenza ai sensi
dell'art. 700 del cod.proc.civ., specificatamente e
rispettivamente: il Partito Radicale che fosse ingiunto alla società concessionaria
del pubblico servizio radiotelevisivo RAI-TV s.p.a. di ammetterlo alle
trasmissioni radiofoniche e televisive preordinate agli interventi ufficiali
dei partiti italiani (conferenze stampa, tribuna politica ecc.) e di
riservargli appropriati tempi di trasmissione per la diffusione del proprio
pensiero politico; i componenti del Comitato promotore del referendum
abrogativo (di cui sopra) che fosse imposto alla medesima di riservare al
ricorrente Comitato "congrui tempi di trasmissione radiotelevisiva, sia
per fornire informazioni dirette a più vasto pubblico degli utenti, sia per
partecipare con partiti-gruppi-associazioni-organismi,
già ammessi al mezzo radiotelevisivo a dibattiti e conferenze sul tema".
L'adito
pretore riuniva i due procedimenti, e concedeva alle parti termini per il
deposito di note e di repliche.
In
tale sede e precisamente nelle note illustrative depositate il 29 novembre 1975
la difesa di entrambi i ricorrenti chiariva che le domande proposte tendevano
non "alla ammissione di programmi essi realizzati in quelle "
apposite trasmissioni", di cui parla l'art. 6 della legge n. 103/1975, ma,
per quel che riguarda il Partito Radicale, alla partecipazione " alle
trasmissioni radiofoniche e televisive preordinate agli interventi ufficiali
dei partiti italiani (conferenze stampa, tribuna politica ecc.)" e, per
quel che riguarda i presentatori della richiesta di referendum abrogativo delle
norme del c.p. in materia di aborto, alla realizzazione da parte della RAI di servizi di informazione, dibattiti e conferenze
sul tema ed alla partecipazione a detti programmi".
La
difesa dei ricorrenti produceva, inoltre, nella medesima occasione, fotocopia
di lettera in data 3 novembre 1975 con la quale il Presidente della Commissione
parlamentare per l'indirizzo generale e la vigilanza dei servizi
radiotelevisivi, comunicava che era già stato definito, per il residuo scorcio
dell'anno 1975, "l'ambito dei partecipanti" al ciclo di trasmissioni
di "Tribuna politica" e che, per il 1976, era all'esame della
Commissione medesima "il problema della nuova disciplina delle
trasmissioni" medesime.
Con
ordinanza 30 dicembre 1975 il pretore adito riconosceva la sussistenza
dell'attualità dell'interesse a ricorrere e delle altre condizioni di
proponibilità di entrambi i ricorsi, e disattendeva le eccezioni di carenza di
legittimazione attiva e passiva nonché quella di difetto di giurisdizione del
giudice ordinario sollevate dalla resistente.
Riteneva
quindi rilevante e non manifestamente infondato il dubbio di legittimità
costituzionale degli artt. 4 e 6 della legge 14
aprile 1975, n. 103, "nella parte in cui, disciplinando l'accesso alla
Radiotelevisione dei gruppi politici e sociali rilevanti, non considerano la
posizione soggettiva di cui gli stessi sono portatori come diritto soggettivo
perfetto e, conseguentemente, escludono la tutela giurisdizionale di detta
posizione".
Le
norme denunziate contrasterebbero, in via principale, sia con gli artt. 21 e
In
via subordinata vi sarebbe, poi, la violazione dell'art. 102 Cost., ove alla Commissione
parlamentare per l'indirizzo generale e la vigilanza dei servizi
radiotelevisivi dovesse riconoscersi natura di organo giurisdizionale; e
violazione degli articoli 55 e segg. Cost., in
relazione all'art. 6 del regolamento 13 novembre 1975 della suddetta
Commissione, ove quest'ultima fosse da considerare come un soggetto autonomo e
distinto dal Parlamento.
In
ordine alla prima censura, premette il giudice a quo che la già citata sentenza di questa Corte, nel ribadire la
legittimità costituzionale del monopolio televisivo anzitutto al fine di
garantire l'esercizio del diritto di libera manifestazione del pensiero, avrebbe
ravvisato nell'accesso a tale mezzo tecnico un vero e proprio diritto
soggettivo spettante imparzialmente, nei limiti massimi consentiti, a gruppi
politici, religiosi e culturali, nei quali si esprimono le varie ideologie
presenti nella società. Questa rigida configurazione di situazione giuridica
soggettiva perfetta sarebbe stata disconosciuta dalle suindicate
disposizioni, che avrebbero rimesso ogni determinazione alla suddetta
Commissione parlamentare, senza specificare i criteri né per la disciplina delle
varie rubriche né per la individuazione dei soggetti
aventi titolo a parteciparvi.
Le
ulteriori censure concernono i poteri, specialmente in ordine alla decisione
dei ricorsi, attribuiti alla Commissione, poiché la normativa in esame non
consentirebbe di precisarne le funzioni, e avrebbe, comunque, affievolito, se
non addirittura degradato a mera situazione di fatto, il diritto all'accesso
del richiedente.
In
particolare, ad avviso del pretore, nell'ipotesi, ritenuta da lui più
plausibile, che la suddetta Commissione sia un organo esercente una funzione
oggettiva di amministrazione attiva, con poteri specifici e concreti di
intervento nella gestione del servizio radiotelevisivo, vi sarebbe stata una
divergenza rispetto alle indicazioni contenute nel punto c) del paragrafo 8
della motivazione della cit. sentenza, che sembrerebbero piuttosto riferite ad
un organo fornito soltanto di poteri di indirizzo e regolamentazione generali.
Nell'ipotesi,
invece, che le suddette funzioni siano giurisdizionali, si sarebbe
contravvenuto al divieto di istituire giurisdizioni speciali.
Infine
nell'ipotesi che la suddetta Commissione sia da configurare come un organo con
funzioni tipiche del Parlamento, si sarebbero violati i relativi precetti
costituzionali, tenuto anche conto che l'art. 6 del regolamento della stessa
Commissione, attribuendo al suo presidente la rappresentanza di quest'ultima,
sembrerebbe far assumere ad essa una rilevanza (o soggettività)
autonoma rispetto al Parlamento.
L'ordinanza
é stata ritualmente notificata comunicata e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 85 del 31 marzo 1976.
Innanzi
a questa Corte si sono costituiti le parti del giudizio a quo e, con atto di
intervento, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, rispettivamente chiedendo, il patrocinio
del Partito Radicale e dei componenti del Comitato promotore, la dichiarazione
di illegittimità costituzionale delle norme denunziate, la difesa della
Radiotelevisione la declaratoria di inammissibilità e di infondatezza, e
l'Avvocatura quella di (sola) infondatezza delle sollevate questioni.
Deduce
l'Avvocatura che l'accesso alla radiotelevisione - seppure fosse da considerare
un diritto soggettivo secondo l'assunto dell'ordinanza di rimessione
- non potrebbe confondersi con il diritto di utilizzazione del mezzo tecnico,
il cui uso, non potendo essere comune a tutti i cittadini, ma necessariamente
speciale (per il fatto stesso che il suo esercizio esclude l'uso da parte di
altri), sarebbe stato riservato, nei sensi indicati dalle statuizioni della
cit. sentenza del
1974, alle sole "formazioni più rilevanti", attraverso un
procedimento ed un provvedimento oggettivamente amministrativi di ammissione,
per la scelta appunto, di quelle più rilevanti formazioni, che non dovrebbero
essere individuate dalla legge, cui spetterebbe soltanto di assicurare
l'imparzialità del procedimento, oltre che di disciplinare, come già risulta
dalla precedente sentenza
n. 59 del 1960, la "potenziale possibilità di goderne" da parte
di chi intenda avvalersene. Al riguardo, vengono
tratte analogie dalla giurisprudenza di questa Corte in tema di accesso alle
cariche pubbliche, specialmente per quanto riguarda la scelta dei cittadini e
la legittimità delle cause di esclusione, per categorie generali ed astratte.
In
questa prospettiva di garanzie, che avrebbero comportato anche la necessità di
sottrarre all'Ente gestore il potere decisorio in
ordine all'ammissione all'uso dello strumento tecnico, l'Avvocatura esamina i
poteri della Commissione parlamentare per l'indirizzo generale e la vigilanza
dei servizi radiotelevisivi. La quale sarebbe espressione diretta del
Parlamento e dotata di un potere regolamentare per autolimitare
i suoi poteri, con la predeterminazione in via generale dei criteri da
applicare nell'esame delle istanze di ammissione. Le sue Decisioni sarebbero
sottoposte al sindacato giurisdizionale - sia pure con i limiti inerenti alle
valutazioni tecniche e discrezionali - in quanto, per loro natura,
oggettivamente amministrative, se non pure tali anche soggettivamente, ove si
tenga conto che, per gli adempimenti dovuti, sono trasmesse al Consiglio di
Amministrazione della società concessionaria.
Per
quanto, infine, concerne la violazione degli artt. 55
e segg. Cost., l'Avvocatura
osserva che
La
difesa della Radiotelevisione, con memoria ritualmente
depositata, insiste anzitutto nel chiedere che le questioni sollevate siano
dichiarate inammissibili, per irrilevanza, sotto i seguenti profili:
-
l'accesso alle trasmissioni autogestite, di cui agli
articoli 4 e 6 della legge denunziata, sarebbe estraneo alla materia del
contendere (come risulterebbe dalle note illustrative dei ricorrenti, cui fa
richiamo la stessa ordinanza di rimessione), ne,
comunque, sarebbe potuto essere posto ad oggetto della relativa decisione, per
essere stata l'ordinanza emessa in data 30 dicembre 1975, precedente a quella
di pubblicazione del regolamento per l'esame delle richieste di accesso (G.U.
n. 128 del 15 maggio 1976): pubblicazione necessaria per l'inizio in via
sperimentale dei relativi programmi;
-
il pretore non avrebbe, comunque, potuto ordinare alla RAI-TV
di ammettere i ricorrenti né all'accesso suindicato
né a quello alle "tribune", ai sensi dell'art. 4 della stessa legge,
essendo
-
le norme denunziate atterrebbero alla trattazione del merito e, pertanto, non
avrebbero potuto dar luogo a questioni di legittimità nel corso del
procedimento d'urgenza, nel quale potrebbero aver rilievo solo le disposizioni
sui poteri del giudice e quelle sostanziali applicabili in tale procedura.
Nel
merito il patrocinio della RAI-TV deduce che il
preteso diritto all'accesso delle formazioni sociali non sarebbe stato
riconosciuto né dagli artt. 21 e 43 Cost. né con la sent.
n. 225 del 1974, da questa Corte. La quale, al
contrario avrebbe più volte ribadito nella sua giurisprudenza che il diritto di
manifestare liberamente il proprio pensiero non comprenderebbe pure quello di
disporre di tutti i possibili mezzi, e che la disciplina di utilizzazione di
quelli di diffusione resterebbe demandata alla discrezionalità politica del
legislatore. E ciò anche nel caso in cui, come nella specie, la riserva del
servizio allo Stato debba perseguire le finalità di "interesse
generale" previste dall'art. 43 della Costituzione.
Considerato in diritto
1.
- Sono stati denunziati a questa Corte gli artt. 4 e
6 della legge 14 aprile 1975, n. 103, recante norme in materia di diffusione
radiofonica e televisiva.
Come
riferito in narrativa, si assume che dette norme non considererebbero la
posizione giuridica, della quale i gruppi politici e sociali rilevanti sono
portatori, come diritto soggettivo, con la conseguenza di escluderne la tutela
giurisdizionale.
Se
ne deduce, in via principale, la violazione degli artt.
21 e 43 Cost., con
riferimento alla sentenza
n. 225 del 1974 di questa Corte, nonché degli artt.
24 e 113 della Costituzione.
In
via subordinata, si denunzia il contrasto con l'art. 102 Cost., ove si ritenessero di natura giurisdizionale le funzioni
della Commissione parlamentare per l'indirizzo generale e la vigilanza dei
servizi radiotelevisivi, e con gli artt. 55 e segg. Cost., in relazione all'art. 6 del
regolamento della predetta Commissione parlamentare, ove quest'ultima fosse
considerata soggetto giuridico autonomo e distinto dal Parlamento.
Il
giudice a quo dalle sentenze n. 59 del
1960 e, soprattutto, n. 225 del 1974
di questa Corte deduce che in regime di monopolio pubblico radiotelevisivo il
diritto di libera manifestazione del pensiero con ogni mezzo di diffusione,
garantito a tutti dall'art. 21 Cost.,
si convertirebbe in diritto soggettivo di accesso al mezzo monopolizzato;
siffatto diritto, per l'evidente pratica impossibilità, non può essere
riconosciuto a ciascun cittadino, ma spetta a quelle formazioni che, in ragione
della loro qualificazione sociale e con riferimento alla loro rilevanza
costituzionale, risultino idonee, nel disegno della Costituzione e nell'ambito
dei principi da questa fissati, ad esprimere un messaggio socialmente
rilevante.
Viceversa,
argomenta il giudice a quo, la
situazione soggettiva di tali formazioni, alla stregua delle norme denunziate,
risulterebbe affievolita, non, addirittura, degradata a mera situazione di
fatto, per essere la loro ammissione al mezzo radiotelevisivo
pubblico rimessa alla valutazione latamente
discrezionale di una Commissione parlamentare di incerta natura.
Di
qui il dubbio di illegittimità costituzionale degli artt.
4 e 6 della legge n. 103 del 1975 nelle parti in cui disciplinano l'accesso al
mezzo radiotelevisivo pubblico.
2.
- Nell'ordine logico, occorre, preliminarmente, esaminare le eccezioni di
inammissibilità, per irrilevanza, delle dedotte questioni - quali sollevate
dalla difesa della RAI, radiotelevisione s.p.a. e,
comunque, prospettabili di ufficio - con riferimento allo specifico oggetto del
procedimento sommario promosso, in via d'urgenza, davanti al pretore di Roma.
In
quella sede, entrambi i ricorrenti hanno dichiarato che le loro domande,
avanzate esclusivamente nei confronti della società concessionaria, non
tendevano "alla ammissione di programmi da essi
realizzati in quelle "apposite trasmissioni" di cui parla l'art. 6
della legge n. 103/1975".
La
norma in questione (art. 6, primo comma) stabilisce che la società
concessionaria debba riservare tempi determinati nel
minimo, in proporzione al totale delle ore di programmazione televisiva e
radiofonica, distintamente per la diffusione nazionale e per quella regionale,
"per apposite trasmissioni" "ai partiti ed ai gruppi rappresentati
in Parlamento, alle organizzazioni associative delle autonomie locali, ai
sindacati nazionali, alle confessioni religiose, ai movimenti politici, agli
enti e alle associazioni politiche e culturali, alle associazioni nazionali del
movimento cooperativo giuridicamente riconosciute, ai gruppi etnici e
linguistici e ad altri gruppi di rilevante interesse sociale che ne facciano
richiesta".
I successivi commi terzo, quarto e quinto del medesimo art. 6 prevedono che una apposita
sottocommissione permanente, costituita nell'ambito della Commissione
parlamentare per l'indirizzo generale e la vigilanza dei servizi
radiotelevisivi, esamini e decida sulle domande di accesso, sulla base di norme
stabilite dalla Commissione plenaria, secondo criteri dettati dalla legge
stessa; spartisca il tempo disponibile tra i soggetti ammessi; stabilisca le
modalità di programmazione, sentita la concessionaria.
Infine
(art. 6, comma quinto, primo periodo) la legge dispone che contro le decisioni
della sottocommissione, in materia di accesso, é ammesso ricorso del
richiedente alla Commissione parlamentare in seduta plenaria.
A
sua volta, l'art. 4, primo comma, 2 cpv., demanda alla Commissione parlamentare di stabilire,
tenuto conto delle esigenze dell'organizzazione e dell'equilibrio dei
programmi, le norme per garantire l'accesso al mezzo radiotelevisivo e di
decidere sui ricorsi presentati contro le deliberazioni adottate dalla
sottocommissione parlamentare sulle richieste di accesso.
Le
norme sopra richiamate definiscono la disciplina dell'accesso in senso proprio
(nell'unico senso, cioé, in cui il vocabolo accesso é
usato nella legge 103/1975), al quale soltanto sono riservati (legislativamente e di fatto) i
tempi minimi di trasmissione determinati come sopra si é detto. Esclusivamente
l'accesso in senso proprio ha formato, poi, oggetto dell'apposito regolamento
pubblicato nella G.U. del 15 maggio 1976, n. 128.
Orbene,
é evidente che delle norme esaminate (art. 4, comma primo, cpv. 2 e art. 6 legge 103/1975) il giudice a quo non era chiamato
a fare applicazione né diretta né indiretta, per l'assorbente motivo che tanto
il Partito Radicale quanto i componenti del Comitato promotore del referendum
abrogativo delle norme del c.p. in materia di aborto hanno escluso che le loro
domande tendessero all'ammissione all'accesso in senso proprio, disciplinato,
appunto, dalle sopracitate disposizioni di legge.
La
questione di legittimità costituzionale dell'art. 6 e dell'art. 4, comma primo,
cpv. 2, della legge 103 del 1975, esula, dunque, dal thema decidendum e deve, perciò, dichiararsi
inammissibile, per manifesta irrilevanza.
3.
- Vero é che lo stesso giudice a quo, nell'ordinanza di rimessione
esclude di dovere nella specie fare applicazione dell'art. 6 della legge 103
del 1975 e afferma che, in ipotesi, dovrebbe ordinare alla
RAI di ammettere entrambi i ricorrenti alle trasmissioni di cui all'art.
4 della legge medesima, intendendo riferirsi, dell'art. 4, al terzo capoverso
del comma primo e, in esso, alla rubrica di "Tribuna politica".
Anche
a questo proposito é chiara l'irrilevanza della questione per quanto riguarda
la definizione del procedimento promosso dai componenti il Comitato promotore
del referendum abrogativo delle norme del c.p. in materia di aborto, che non
hanno mai chiesto, né alla Commissione parlamentare né al pretore di Roma, di
partecipare alle trasmissioni di Tribuna politica, ma hanno proposto domanda
giudiziale diversa, riportata in narrativa, rispetto alla quale non é stata
sollevata questione alcuna di costituzionalità.
4.
- Resta da esaminare la questione di legittimità costituzionale dell'art. 4,
comma primo, cpv.
La
questione, pur così circoscritta, deve ritenersi irrilevante, per ciò che
emerge dal testo stesso dell'ordinanza.
Anche
a voler prescindere dalla constatazione che il pretore ha considerato le due
situazioni, disciplinate rispettivamente dall'art. 4, comma primo, cpv. 3 e
dall'art.
Infatti,
nell'ordinanza di rimessione, in primo luogo si afferma
che i rapporti tra RAI-TV e Commissione parlamentare "nella valutazione in
merito alla domanda potranno comportarne il rigetto ove si pervenga alla
conclusione che il comportamento della RAI trovi
giustificazione nelle deliberazioni della detta Commissione parlamentare".
Ma successivamente si dà atto che con lettera in data 13 novembre 1975 il
Presidente della Commissione parlamentare aveva comunicato
al Partito Radicale che la sua richiesta di ammissione a Tribuna politica era
stata respinta (rectius
che "era già stato definito l'ambito dei partecipanti" al ciclo di
trasmissioni di Tribuna politica relativo all'ultima parte dell'anno 1975). Né
potrebbe pensarsi che con il riferimento alla domanda il pretore intendesse
alludere a sede di giudizio diversa da quella disciplinata nell'art. 700 c.p.c., giacché lo stesso pretore,
per dimostrare la rilevanza della questione, asserisce che, a seguito di
sentenza di accoglimento di questa Corte costituzionale, egli avrebbe dovuto,
dando ragione ai ricorrenti, "ordinare alla RAI di ammettere il Partito
Radicale e i promotori del referendum sulle norme del codice penale in tema di
aborto alle trasmissioni di cui all'art. 4, legge 103 del 1975". In
definitiva, la comunicazione del Presidente della Commissione parlamentare
conduceva di per sé, secondo la stessa ordinanza, a non fare applicazione nel
giudizio di quella parte dell'art. 4 della legge 103 del 1975 della quale viene denunziata la illegittimità costituzionale.
Riconosciuta,
per i motivi sopra esposti, la irrilevanza e quindi
l'inammissibilità delle questioni proposte, ogni altra eccezione resta
assorbita.
PER QUESTI MOTIVI
dichiara
inammissibile la questione di legittimità costituzionale degli artt. 4 e 6 della legge 14 aprile 1975, n. 103 (recante
norme in materia di diffusione radiofonica e televisiva) sollevata con
l'ordinanza in epigrafe dal pretore di Roma.
Così
deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta,
il 30 novembre 1977.
Paolo
ROSSI - Luigi
OGGIONI - Leonetto AMADEI - Edoardo VOLTERRA - Guido ASTUTI - Michele ROSSANO -
Antonino DE STEFANO - Leopoldo ELIA - Guglielmo ROEHRSSEN - Oronzo REALE -
Brunetto BUCCIARELLI DUCCI - Alberto MALAGUGINI - Livio PALADIN - Arnaldo
MACCARONE.
Giovanni VITALE - Cancelliere
Depositata
in cancelleria il 6 dicembre 1977.