SENTENZA
N. 90
ANNO 1977
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
LA CORTE
COSTITUZIONALE
composta dai signori giudici:
Prof. Paolo ROSSI, Presidente
Dott. Luigi OGGIONI
Prof. Vezio CRISAFULLI
Dott. Nicola REALE
Avv. Leonetto AMADEI
Prof. Edoardo VOLTERRA
Prof. Guido ASTUTI
Prof. Antonino DE STEFANO
Prof. Leopoldo ELIA
Prof.
Guglielmo ROEHRSSEN
Avv. Oronzo
REALE
Dott.
Brunetto BUCCIARELLI DUCCI
Avv. Alberto
MALAGUGINI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso del
Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 22 maggio 1975, depositato
in cancelleria il 31 successivo ed iscritto al n. l7 del registro ricorsi 1975,
per conflitto di attribuzione sorto a seguito delle deliberazioni nn. 200, 201
e 202 del 14 febbraio 1975 della Sezione provinciale di Salerno del Comitato
regionale di controllo, in merito alla competenza a convocare il Consiglio
comunale di Battipaglia per la elezione del Sindaco e della Giunta.
Visto l'atto di costituzione della Regione
Campania;
udito nell'udienza pubblica del 23 marzo
1977 il Giudice relatore Luigi Oggioni;
udito il sostituto avvocato generale dello
Stato Giorgio Azzariti, per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in
fatto
Il Consiglio comunale di Battipaglia,
convocato per il 13 gennaio 1975 all'oggetto di deliberare sulla nomina del
Sindaco e della Giunta, dimissionari, non provvedeva in proposito, stante la
mancanza del numero legale.
Il Prefetto di Salerno, con decreto 13
gennaio stesso, considerato quanto sopra ed attesa l'urgente necessità di
pervenire alla elezione, anche tenuto conto che l'Amministrazione di
Battipaglia non aveva ancora provveduto all'approvazione del bilancio di
previsione per l'esercizio 1975 ed al fine di evitare lo scioglimento del
Consiglio comunale per persistente violazione di legge disponeva, in
applicazione dell'art. 124, ultimo comma, r.d. 4 febbraio 1915, n. 148 (T.U.
Legge comunale e provinciale), la convocazione in via straordinaria del
predetto Consiglio per il giorno 30 gennaio per procedere alla elezione del
Sindaco e degli Assessori effettivi e supplenti. Il Consiglio provvedeva, nella
data fissata, alla dovuta elezione.
La delibera veniva trasmessa alla Sezione
provinciale del Comitato regionale di controllo di Salerno, la quale Sezione
con provvedimento 18 marzo 1975, considerato che il potere sostitutivo in
ordine alla mancata convocazione del Consiglio comunale appartiene alla
competenza di essa Sezione e non del Prefetto, annullava la deliberazione
consiliare del 30 gennaio "per difetto di convocazione".
Il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha proposto
ricorso per conflitto di attribuzione nei confronti della Regione Campania (ciò
con atto notificato il 22 maggio 1975) deducendo l'invasione della competenza
dello Stato, con violazione degli artt. 128 e 130 della Costituzione.
L'Avvocatura osserva che l'art. 124, ultimo
comma, del Testo unico della legge comunale e provinciale (r.d. 4 febbraio
1915, n. 148 modificato con r.d. 30 dicembre 1923, n. 2829 e sostituito dal
r.d. 3 marzo 1934, n. 383), in base al quale risulta emanato il decreto
prefettizio de quo, attribuisce al Prefetto una facoltà discrezionale di
convocazione del Consiglio comunale non avente, come tale, natura di controllo,
ma definibile invece come potere autonomo ed indipendente di convocazione
rispetto agli analoghi poteri di convocazione previsti dallo stesso art. 124
anche nei riguardi del Sindaco, della Giunta e di un terzo dei consiglieri, dei
quali poteri presenta gli stessi caratteri di amministrazione attiva. Più
precisamente, il detto potere, secondo l'Avvocatura, sarebbe attinente alla
materia dell'ordinamento comunale e provinciale, attribuito espressamente
dall'art. 128 Cost. allo Stato, e rientrerebbe quindi nel potere di vigilanza
tuttora spettante al Prefetto al riguardo, anche se egli non esercita più il
controllo di legittimità sugli atti dei Comuni. Non sarebbe venuta meno,
pertanto, la ratio legis che aveva a suo tempo determinato
l'attribuzione al Prefetto del potere di convocazione d'ufficio del Consiglio
comunale e, anche sotto questo profilo, pertanto, sarebbe da escludere la
competenza degli organi regionali di controllo riguardo all'esercizio della
facoltà di convocazione in esame, la quale avrebbe, comunque, una positiva
funzione di verifica della funzionalità dell'Amministrazione comunale in quei
casi in cui, come in quello in esame, occorra stabilire, nell'ambito di una
competenza esclusivamente statale, se ricorrano le condizioni per promuoverne
lo scioglimento.
Si é costituita in giudizio la Regione
Campania, in persona del Presidente pro tempore, rappresentato e difeso
dall'avv. prof. Vincenzo Spagnuolo Vigorita, mediante atto depositato in
cancelleria il 18 giugno e pertanto fuori del termine previsto dall'art. 41 in
relazione all'art. 25 legge 11 marzo 1953, n. 87.
Considerato
in diritto
1. - La Corte é chiamata a decidere in
merito a conflitto di attribuzione, sollevato dalla Presidenza del Consiglio
dei ministri nei confronti della Presidenza della Regione Campania. Il
conflitto trae origine dalla statuizione adottata il 14 febbraio 1975 dalla
Sezione di controllo istituita presso detta Regione, con la quale statuizione
risulta annullata la delibera del Consiglio comunale di Battipaglia di nomina
del Sindaco e della Giunta, delibera avvenuta a seguito di precisa istanza
sollecitatoria da parte del Prefetto. Poiché l'annullamento risulta disposto
"per difetto di convocazione" e, cioè, per asserito difetto del
potere prefettizio di convocazione del Consiglio, potere che spetterebbe,
invece, ad essa Sezione di controllo, la Presidenza del Consiglio sostenendo,
al contrario, la competenza del Prefetto, denuncia la situazione conflittuale
che da quanto sopra deriva.
2. - I motivi di conflitto sono fondati.
Va ricordato che con la legge comunale e
provinciale del 1865 (T.U. 20 marzo 1865, n. 2248) era stabilito che nessuna
riunione straordinaria del Consiglio comunale potesse aver luogo senza apposito
provvedimento del Prefetto, a richiesta della Giunta o di una terza parte dei
Consiglieri, salvo il caso in cui il Prefetto ritenesse di ordinare d'ufficio
la riunione stessa.
Successivamente, con il T.U. 10 febbraio
1889, n. 5921 fu apportata al riguardo una notevole innovazione, stabilendosi
che le riunioni straordinarie del Consiglio potessero aver luogo,
alternativamente, per determinazione del Sindaco, per deliberazione della
Giunta, per richiesta di un terzo dei Consiglieri, ovvero per decreto del
Prefetto. Con ciò il legislatore del tempo ha previsto al riguardo una serie di
possibili fonti concorrenti d'iniziativa, nell'intento di apprestare gli
strumenti idonei a garantire il tempestivo funzionamento dell'organo collegiale
e, di riflesso, il corretto funzionamento del sistema democratico a livello
locale.
Dette disposizioni sono state integralmente
trasfuse nell'art. 124 del T.U. della legge comunale e provinciale del 1915
(r.d. 4 febbraio 1915, n. 148) confermato in vigore da successive disposizioni
integrative ed espressamente richiamato, nel caso, dal Prefetto di Salerno nel
suo decreto.
Tale iniziativa del Prefetto, pur
nell'attuale assetto decentrato della pubblica amministrazione e nella
accresciuta dimensione delle autonomie locali, é giustificata come strumento di
intervento per la tutela di interessi pubblici, come sono quelli attinenti allo
stimolo e all'attuazione del regolare funzionamento del Consiglio comunale,
lasciando tuttavia libero l'organo collegiale locale quanto al contenuto delle
deliberazioni di sua competenza.
In proposito, va ricordata la sentenza di
questa Corte n.
164 del 1972 con la quale, nel dichiarare di spettanza dello Stato il
potere di nomina di commissari per la reggenza di amministrazioni comunali
incapaci di funzionare, si é considerato, in riferimento all'art. 128 Cost.,
che i Comuni rivestono tradizionalmente la figura di parti dell'ordinamento
generale dello Stato, al quale "deve rimanere riservata l'intera loro
disciplina organizzativa e funzionale, come espressione di un potere politico
di sovranità ".
3. - La Regione Campania ha contestato,
come già esposto, il potere prefettizio di convocazione del Consiglio comunale,
assumendo che, trattandosi di esercizio di potere sostitutivo, questo
rientrerebbe nella competenza della Regione. La Regione ha inteso con ciò
rapportarsi agli artt. 56 e 59, ultimo comma, della legge 10 febbraio 1953, n.
62 sul funzionamento degli organi regionali, secondo cui il potere di controllo
sostitutivo sugli atti dei Comuni, già attribuito al Prefetto, é deferito alle
apposite Sezioni di controllo: nonché ha inteso riferirsi alla legge regionale
4 marzo 1972, n. 4 in tutte le articolazioni relative alla materia dei
controlli sugli Enti locali.
La Corte non ritiene, nel caso, applicabili
i criteri che regolano il controllo sostitutivo.
A parte la differenza concettuale tra
controllo sugli atti e controllo sugli organi, come già delineata nella sentenza n. 164 del
1972, può bensì parlarsi di controllo sostitutivo ove si tratti di
sostituzione che faccia seguito ad una situazione di inerzia concernente
l'esercizio di poteri, discrezionali o vincolati, ma comunque facenti capo direttamente
al soggetto sostituito. Invece, nella specie, il Prefetto ha fatto uso, in una
situazione di grave difficoltà di funzionamento dell'organo comunale, di un
potere che gli é proprio, come sopra si é detto, in linea concorrente con gli
altri soggetti cui é demandata una parallela facoltà di iniziativa.
4. - Va, di conseguenza, riconosciuto
essere di spettanza prefettizia l'impartire disposizioni per la convocazione
del Consiglio comunale, ai sensi ed agli effetti della norma sopra esaminata.
PER QUESTI
MOTIVI
LA CORTE
COSTITUZIONALE
dichiara la competenza del Prefetto a
promuovere la convocazione in via straordinaria del Consiglio comunale per
provvedere alla elezione del Sindaco e degli Assessori.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 24 maggio 1977.
Paolo ROSSI - Luigi OGGIONI - Vezio
CRISAFULLI - Nicola REALE - Leonetto AMADEI - Edoardo VOLTERRA - Guido ASTUTI -
Antonino DE STEFANO - Leopoldo ELIA - Guglielmo ROEHRSSEN - Oronzo REALE -
Brunetto BUCCIARELLI DUCCI - Alberto MALAGUGINI
Giovanni VITALE - Cancelliere
Depositata in
cancelleria il 30 maggio 1977.