SENTENZA
N. 89
ANNO 1977
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
LA CORTE
COSTITUZIONALE
composta dai signori giudici:
Prof. Paolo ROSSI, Presidente
Dott. Luigi OGGIONI
Prof. Vezio CRISAFULLI
Dott. Nicola REALE
Avv. Leonetto AMADEI
Dott. Giulio GIONFRIDA
Prof. Edoardo VOLTERRA
Prof. Guido ASTUTI
Prof. Antonino DE STEFANO
Prof. Leopoldo ELIA
Prof.
Guglielmo ROEHRSSEN
Avv. Oronzo
REALE
Dott.
Brunetto BUCCIARELLI DUCCI
Avv. Alberto
MALAGUGINI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorsi dei Presidenti delle Regioni
Emilia - Romagna, Toscana e Lombardia, notificati rispettivamente l'8 e il 22
agosto 1975, depositati in cancelleria il 26 agosto, il 4 e il 9 settembre 1975
ed iscritti ai nn. 26, 28 e 29 del registro 1975, per conflitto di attribuzione
sorto a seguito del decreto del Ministro per l'industria 26 maggio 1975,
recante "condizioni per il riconoscimento dei corsi professionali
abilitanti previsti dagli artt. 5 e 6 della legge 11 giugno 1971, n. 426, sulla
disciplina del commercio".
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 9 marzo 1977 il Giudice relatore
Giulio Gionfrida;
uditi gli avvocati Francesco Galgano per la Regione Emilia - Romagna,
Enzo Cheli per la Regione Toscana, Umberto Pototschnig per la Regione Lombardia
ed il sostituto avvocato generale dello Stato Giorgio Azzariti, per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con decreto in data 26 maggio 1975 (in G.U. 25 giugno 1975,
n. 165), il Ministro per l'Industria, Commercio e Artigianato ha stabilito
"condizioni per il riconoscimento dei corsi professionali abilitanti, la
cui frequenza con esito positivo é prevista dagli artt. 5, n. 3, e 6, n. 3,
della legge 11 giugno 1971, n. 426 (in alternativa al superamento ed allo
svolgimento di attività in proprio o prestazione di opera per un dato periodo
ed entro un certo tempo dalla domanda: ex nn. I e 2 degli artt. 5 e 6 citati)
come requisito per l'iscrizione nel registro degli esercenti il commercio, di
cui all'art. 1 della stessa legge n. 426 del 1971.
2. - Avverso tale decreto hanno sollevato conflitto di
attribuzione le Regioni Emilia - Romagna, Toscana e Lombardia (con ricorsi
notificati l'8 ed il 22 agosto 1975), deducendo la violazione degli artt. 117 e
118 della Costituzione in relazione all'art. 1 del d.P.R. 15 gennaio 1972, n.
10 ("Trasferimento alle Regioni a Statuto ordinario delle funzioni
amministrative statali in materia di istruzione artigiana e
professionale"), in quanto la disciplina dei corsi in questione
rientrerebbe tra le funzioni, appunto, trasferite, come risulterebbe dalla
lett. h dell'art. 1 in connessione all'art. 7 del d.P.R. 1972 citato.
3. - Nei giudizi innanzi alla Corte si é costituito il
Presidente del Consiglio dei ministri ed ha preliminarmente dedotto la
inammissibilità dei ricorsi, sul rilievo che il d.m. 26 maggio 1975 denunziato
sarebbe meramente esecutivo del precedente decreto dello stesso Ministro 14
gennaio 1972 (contenente "regolamento di esecuzione della legge 1971, n.
426, sulla disciplina del commercio"), avverso il quale le Regioni non
avevano proposto impugnazione.
Nel merito ha contestato, comunque, che la regolamentazione dei
corsi per esercenti commerciali abbia attinenza alla materia dell'istruzione
artigiana e professionale, di competenza regionale.
4. - Con successive memorie, le Regioni hanno replicato alle
deduzioni dell'Avvocatura di Stato; ed, in particolare, la Lombardia ha
ribadito di aver, da parte sua, già provveduto a disciplinare i corsi in
discussione con proprie leggi n. 21 del 17 luglio 1972 e n. 93 del 16 giugno
1975.
Considerato in diritto
1. - In quanto i ricorsi hanno ad oggetto il medesimo
provvedimento governativo, può disporsi la riunione dei relativi giudizi al
fine della decisione con unica sentenza.
2. - Le Regioni Emilia - Romagna, Toscana e Lombardia sollevano
- come in narrativa detto - conflitto di attribuzione nei confronti dello
Stato, in relazione al decreto del Ministro per l'Industria e Commercio in data
26 maggio 1975, che stabilisce "condizioni per il riconoscimento dei corsi
professionali previsti dagli artt. 5, n. 3, e 6, n. 3, della legge 11 giugno
1971, n. 426, sulla disciplina del commercio".
Motivo fondamentale a tutti i ricorsi é la violazione degli
artt. 117 e 118 della Costituzione, in relazione all'art. 1 del d.P.R. 15
gennaio 1972, n. 10, che ha trasferito alle Regioni a Statuto ordinario
"le funzioni amministrative degli organi centrali e periferici dello Stato
in materia di istruzione artigiana e professionale".
Sostengono, infatti, le ricorrenti che, tra le funzioni
trasferite (ex d.P.R. 1972 cit.), rientrano sicuramente anche quelle relative
alla disciplina dei corsi professionali per il commercio previsti dagli artt. 5
e 6 della legge 1971, n. 426.
E ciò argomentano:
a) dalla dizione generica della lett. h dell'art. 1 del detto
d.P.R. che trasferisce, oltre a quelle esemplificativamente elencate nelle
precedenti lettere a-g, "ogni altra funzione in ordine alla formazione ed
addestramento professionale attualmente svolta dagli organi centrali e
periferici dello Stato" (e non da quelli soltanto facenti capo al Ministero
del Lavoro e della previdenza sociale);
b) dalla lettera, inoltre, del successivo art. 7 dello stesso
decreto che, tra le competenze statuali mantenute "ferme", non
include la disciplina della formazione professionale degli esercenti il
commercio.
3. - É preliminare l'esame dell'eccezione di inammissibilità dei
ricorsi formulata dall'Avvocatura dello Stato, in base al rilievo che il d.m.
26 maggio 1975 impugnato sia atto meramente esecutivo del precedente d.m. 14
gennaio 1972, dalle Regioni, a suo tempo, non impugnato.
L'eccezione é destituita di fondamento.
Il d.m. 14 gennaio 1972 (contenente regolamento di esecuzione
della legge 1971, n. 426), con l'unica disposizione concernente i corsi per gli
esercenti il commercio (art. 20) - prescindendo da qualsiasi riferimento a
competenze dello Stato o della Regione in ordine alla istituzione ed
organizzazione dei corsi predetti - si limitava, infatti, ad enunciare (il che
non contestano le ricorrenti che il Governo potesse fare) il principio secondo
cui "i corsi debbono avere per oggetto materie idonee al conseguimento
della qualificazione professionale".
Il successivo d.m. 26 maggio 1975 ha introdotto, invece, una
compiuta ed analitica regolamentazione (con indicazione, tra l'altro, diretta e
tassativa delle "materie di insegnamento") dei corsi in questione e
soprattutto ha attribuito al Ministro il potere del relativo riconoscimento.
L'autonomia (rispetto al precedente d.m. 14 gennaio 1972) e la
novità di contenuto del d.m. 26 maggio 1975 é, pertanto, innegabile: onde i
ricorsi avverso tale ultimo provvedimento proposti sono, senz'altro,
ammissibili.
4. - Nel merito l'Avvocatura contesta - come detto - che i corsi
previsti dalla legge 426 del 1971, ai fini della iscrizione nel registro degli
esercenti il commercio, possano rientrare nella materia, di competenza
regionale, della "istruzione artigiana e professionale".
L'affermazione non può essere condivisa.
Occorre, invero, considerare la portata della
"materia" in argomento, avendo riguardo al concetto di
"istruzione professionale", quale presente al legislatore all'atto
del trasferimento alle Regioni delle funzioni relative, in adempimento del
precetto costituzionale.
Il nucleo essenziale di tale concetto emerge, con sufficiente
chiarezza, dal dibattito sviluppatosi in sede dottrinale e nelle varie
occasioni di progettazioni normative.
In sostanza, deve ritenersi che l'istruzione in parola superi
l'ambito del concetto comunemente accolto in precedenza, in quanto ora si
caratterizza per la diretta finalizzazione all'acquisizione di nozioni
necessarie sul piano operativo per l'immediato esercizio di attività
tecnico-pratiche, anche se non riconducibili ai concetti tradizionali di arti e
mestieri.
E sotto tale profilo si distingue dalla istruzione in senso
lato, attinente all'ordinamento scolastico e - tranne le limitate e transitorie
competenze regionali ex art. 4 d.P.R. 1972, n. 10 -, di competenza statale; la
quale, pur se impartisce conoscenze tecniche utili per l'esercizio di una o più
professioni, ha come scopo la complessiva formazione della personalità.
Tale, dunque, essendo la portata della materia "istruzione
professionale" di competenza regionale, é evidente come non possa
considerarsi ad essa estranea la regolamentazione dei corsi ex lege
1971, n. 426; i quali, appunto, non risultano rivolti ad una formazione
culturale di tipo generale, sibbene a fornire precisamente quelle cognizioni
tecnico-pratiche (come le conoscenze merceologiche) necessarie per l'esercizio
dell'attività di commerciante.
Sotto altro profilo, non rileva, poi, che i corsi suddetti si
rivolgano a "soggetti che sono imprenditori autonomi": giacché la
tesi, sostenuta dalla Avvocatura dello Stato, che vuole accolta, dal decreto di
trasferimento 1972, n. 10, menzionato, una nozione restrittiva della
"istruzione professionale", nel senso che sia riferibile ai soli
lavoratori dipendenti, é smentita dalle disposizioni del decreto stesso che
testualmente attribuiscono alle Regioni "ogni altra funzione in ordine alla
formazione ed addestramento professionale" (art. 1 lett. h) e comunque non
includono, tra le competenze mantenute ferme allo Stato (art. 7), la disciplina
della formazione professionale degli esercenti di commercio.
5. - Un limite alla competenza delle Regioni relativamente alla
regolamentazione dei corsi di che si discute, tuttavia, sussiste; ed attiene
precisamente alla fase della valutazione del risultato della frequenza ai corsi
stessi.
Tale valutazione, infatti, pur ponendosi come momento terminale
del procedimento formativo, esorbita dall'ambito della istruzione professionale
(analogamente a quanto é stato ritenuto per l'accertamento di idoneità che
conclude il tirocinio di conduttori di generatori di vapore: cfr. sentenza Corte
1976, n. 216), inserendosi, con carattere di diretta strumentalità,
nell'ambito, invece, di materia non compresa nell'art. 117 della Costituzione:
in particolare, nella specie, nella materia del "commercio", di
competenza statuale.
Ciò in quanto la verifica dell'esito di positiva frequenza ai
corsi anzidetti si risolve nella attribuzione di un titolo, che (al pari del
superamento dell'esame presso le Camere di Commercio di cui al n. 1 degli
stessi artt. 5 e 6 della legge n. 426 del 1971) abilita - per la via mediata
dell'iscrizione nel registro (che non comporta, per altro, ulteriori controlli)
- all'esercizio dell'attività commerciale nell'intero territorio dello Stato.
6. - Consegue dalle premesse innanzi poste che il decreto
ministeriale in discussione - in quanto, appunto (con la riserva allo Stato del
potere di riconoscimento dei corsi per esercenti il commercio e la diretta
disciplina della relativa organizzazione) incide sulla materia della
"istruzione professionale" di cui all'art. 117 della Costituzione -
debba essere annullato.
Eccezion fatta per le disposizioni che esorbitano dalla materia
sopraddetta, per inserirsi in quella del "commercio": quali sono,
appunto, la disposizione, contenuta nell'art. 5, concernente la composizione
della commissione che deve procedere al colloquio finale con il candidato, e
quella contenuta nell'art. 2, relativa alla previa comunicazione del programma
di svolgimento dei corsi - con la facoltà del Ministro di chiederne modifiche
od integrazioni - la quale rende possibile allo Stato di controllare
preventivamente che le materie di insegnamento, che spetta alle Regioni
stabilire, siano, per quel che si é in precedenza precisato, "idonee al
conseguimento della qualificazione professionale".
7. - Ciò vale, per altro, limitatamente alla Regione Lombardia;
la quale, dopo l'attuato trasferimento ex d.P.R. 1972, n. 10, citato, ha
concretamente legiferato nella materia della istruzione artigiana e
professionale, anche per quanto attiene ai corsi de quibus.
Nei confronti delle altre Regioni, che non hanno ancora
esercitato la potestà normativa, il decreto impugnato continua, invece, a
spiegare i suoi effetti, tranne che per il capoverso dell'art. 1, concernente
il potere amministrativo di istituzione e riconoscimento dei corsi in oggetto:
in relazione al quale la competenza dell'organo regionale si sostituisce a
quella dell'organo statale (indipendentemente dall'emanazione di leggi, da
parte della Regione) per effetto del trasferimento di funzioni operato dal
d.P.R. n. 10 del 1972 citato.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara che spetta alle Regioni ricorrenti la istituzione e il
riconoscimento dei corsi professionali di cui agli artt. 5, n. 3, e 6, n. 3,
della legge 1971, n. 426, sulla disciplina del commercio; ed alla Regione
Lombardia, nei limiti di cui in motivazione, anche la organizzazione dei detti
corsi;
annulla, di conseguenza, il decreto del Ministro per l'industria,
il commercio e l'artigianato in data 26 maggio 1975 ("Condizioni per il
riconoscimento dei Corsi abilitanti previsti dagli artt. 5 e 6 della legge 11
giugno 1971, n. 426"), nei sensi e nei limiti di cui in motivazione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 maggio 1977.
Paolo ROSSI - Luigi OGGIONI - Vezio
CRISAFULLI - Nicola REALE - Leonetto AMADEI - Giulio GIONFRIDA - Edoardo
VOLTERRA - Guido ASTUTI - Antonino DE STEFANO - Leopoldo ELIA - Guglielmo
ROEHRSSEN - Oronzo REALE - Brunetto BUCCIARELLI DUCCI - Alberto MALAGUGINI
Giovanni VITALE - Cancelliere
Depositata in cancelleria il 30 maggio 1977.