SENTENZA
N. 41
ANNO 1977
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
LA CORTE
COSTITUZIONALE
composta dai signori giudici:
Prof. Paolo ROSSI, Presidente
Dott. Luigi OGGIONI
Avv. Angelo DE MARCO
Avv. Ercole ROCCHETTI
Prof. Enzo CAPALOZZA
Prof. Vincenzo Michele TRIMARCHI
Prof. Vezio CRISAFULLI
Dott. Nicola REALE
Avv. Leonetto AMADEI
Dott. Giulio GIONFRIDA
Prof. Edoardo VOLTERRA
Prof. Guido ASTUTI
Dott. Michele ROSSANO
Prof. Antonino DE STEFANO
Prof. Leopoldo ELIA,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio
di legittimità costituzionale dell'art. 25, primo, secondo e terzo comma, del
d.P.R. 5 giugno 1965, n. 749 (conglobamento dell'assegno mensile e competenze
analoghe negli stipendi, paghe e retribuzioni del personale statale, in
applicazione dell'art. 3 della legge 5 dicembre 1964, n. 1268); dell'art. 11
della legge 24 febbraio 1967, n. 62 (nuova disciplina degli incarichi di
insegnamento universitario e degli assistenti volontari); e dell'art. 20 del
d.P.R. 28 dicembre 1970, n. 1079 (nuovi stipendi, paghe e retribuzioni del
personale delle Amministrazioni dello Stato, comprese quelle ad ordinamento
autonomo), promosso con ordinanza emessa il 15 luglio 1975 dal Consiglio di
Stato - sezione VI giurisdizionale -, sui ricorsi riuniti proposti da Domenico
Ceruso ed altri contro il Ministero della pubblica istruzione ed il Rettore
dell'Università di Messina, iscritta al n. 486 del registro ordinanze 1976 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 218 del 18 agosto 1976.
Visti gli
atti di costituzione di Saitta Emilio e di Saitta Nazareno, di Iannelli Santi
ed altri, nonché l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri.
udito
nell'udienza pubblica del 24 novembre 1976 il Giudice relatore Giulio
Gionfrida;
uditi l'avv.
Nazareno Saitta, per Saitta Emilio e Nazareno, Iannelli Santi ed altri, e il
sostituto avvocato generale dello Stato Giorgio Azzariti, per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con
ordinanza 18 aprile 1972, emessa sui ricorsi riuniti proposti da Domenico
Ceruso ed altri (a vario titolo incaricati di insegnamento nell'Ateneo di
Messina) contro il Ministero della pubblica istruzione ed il Rettore della
predetta Università, l'adito Consiglio di Stato - Sezione VI giurisdizionale -
denunciava, per sospetta violazione degli artt. 3 e 36 della Costituzione:
a) l'art. 11,
comma primo, della legge 1967, n. 62, "nel punto in cui implicitamente
consente il conferimento di incarichi universitari senza retribuzione";
b) l'art. 25,
commi secondo e terzo, del d.P.R. 1965, n. 749, e l'art. 20 del d.P.R. 1970, n.
1079 "per la parte in cui, discostandosi dalla disciplina generale del
trattamento di cumulo consentito di pubblici impieghi, di cui all'art. 99 r.d.
1923, n. 2960, stabiliscono una retribuzione minore per gli incarichi di
insegnamento universitario conferiti rispettivamente ai professori di ruolo (e
aggregati ex art. 11 legge 1966, n. 585) e ad assistenti ordinari, incaricati
esterni, liberi docenti e cultori della materia, in quanto ricoprano altro
ufficio con retribuzione a carico dello Stato o di altro ente pubblico o
privato";
c) l'art. 25,
comma primo, d.P.R. 1965, n. 749, e l'articolo 20 d.P.R. 1970, n. 1079,
"nel punto in cui stabiliscono, per lo espletamento del servizio di
incarico universitario, retribuzioni differenziate a seconda della qualifica di
provenienza dell'incaricato". Investita del decidere sulle dette
questioni, questa Corte, con ordinanza n. 12 del
1973, restituì gli atti limitatamente alla questione concernente l'art. 11
legge 1967 citata, avendo ritenuto che si rendeva necessario ai fini di un
completo esame della rilevanza che il giudice a quo prendesse in
considerazione l'incidenza che sulla disposizione impugnata (che stabiliva, sul
presupposto della "distinzione tra insegnamenti fondamentali e
complementari", il numero massimo degli incarichi - complementari - non
retribuiti) potesse avere avuto la successiva legge n. 910 del 1969 (che
prevede la facoltà, invece, degli studenti di predisporre piani di studio
"diversi da quelli stabiliti dai vigenti ordinamenti didattici").
Il detto
giudice a quo, con nuova ordinanza 15 luglio 1975, ha osservato:
1) che la
rilevanza della questione di legittimità dell'art. 11 della legge 1967, n. 62,
va (pur dopo il chiesto ed effettuato suo riesame) confermata.
Giacché,
invero (pur prescindendo dal fatto che il problema si porrebbe, in ogni caso,
"nei riguardi degli incarichi gratuiti conferiti, nella specie,
anteriormente all'anno accademico 1969/70"), nessuna innovazione, ad
avviso di esso Consiglio, sembra apportata (alla disciplina impugnata) dalla
legge 1969 menzionata.
Ciò in quanto
la facoltà, che (da tale ultima normativa) viene riconosciuta allo studente, di
scegliere il proprio piano di studio, resterebbe, comunque, sempre subordinata
all'approvazione (del piano stesso) da parte del Consiglio di Facoltà : il
quale non potrebbe, ovviamente, prescindere dal parametro rappresentato dai
"piani previsti dagli ordinamenti in vigore": con le correlate
distinzioni tra insegnamenti fondamentali e complementari (circostanza, questa,
confermata nella circolare del Ministero della pubblica istruzione n. 1485 del
1971);
2. - Che,
d'altra parte, quanto alla questione sub b della precedente ordinanza - pur
essendo nota la sentenza della Corte (emessa su ricorsi relativi a fattispecie
analoghe) n. 11 del
1973 (dichiarativa della incostituzionalità dei commi secondo e terzo
dell'art. 25 d.P.R. 1965, n. 749 "nella parte in cui dispongono che le
retribuzioni fissate al primo comma vengano ridotte rispettivamente al 31% per
gli incaricati interni ed al 38% per gli incaricati esterni, anziché stabilire
che in entrambe le ipotesi venga ridotta del terzo la retribuzione
minore") - resta un problema di "estensione, per quanto di ragione",
di tale pronuncia, all'art. 20 d.P.R. n. 1079: che (nella precedente ricordata
ordinanza della Sezione VI giurisdizionale del Consiglio di Stato n. 151 del
1972) risultava anche esso denunziato siccome (appunto) modificativo dell'art. 25 d.P.R. 1965, n.
749.
3. - Che,
infine, doveva riproporsi anche la questione sub c - di legittimità del primo
comma dell'art. 25 d.P.R. 1965, n. 749 e dell'art. 20 d.P.R. 1970 citato - già
ritenuta rilevante e non manifestamente infondata.
Tutto ciò
premesso, il Consiglio di Stato ha nuovamente rimesso gli atti alla Corte
"per la pronuncia sulla conformità agli artt. 3 e 36 della Costituzione
delle norme di legge di cui alla precedente ordinanza 151 del 1972".
4. - Nel
giudizio si sono costituite le parti private concludendo nel senso della
declaratoria di illegittimità dell'art. 11 della legge 1967, n. 62 (quantomeno
per il periodo anteriore alla entrata in vigore della legge 1969, n. 910) e di
tutte le altre norme denunziate, in adesione ai rilievi già dal giudice a
quo formulati.
Si é,
altresì, costituito il Ministero della pubblica istruzione, per mezzo
dell'Avvocatura dello Stato, che ha contestato la fondatezza delle sollevate
questioni: in particolare, quanto a quella sub art. 11 legge 1967 citata, in
considerazione del fatto che la norma denunziata non conterrebbe la ravvisata
previsione di conferibilità di incarichi gratuiti.
Considerato in diritto
1. - Come in
narrativa più dettagliatamente esposto, il Consiglio di Stato - Sez. VI
giurisdizionale - avendo, a seguito dell'ordinanza di restituzione degli atti n. 12 del 1973
di questa Corte, integrato sul punto della rilevanza (anche in relazione alla
legge 1969, n. 910, contenente "Provvedimenti urgenti per l'Università "),
la motivazione di cui alla propria precedente ordinanza 18 aprile 1972 -
ripropone, in riferimento agli artt. 3 e 36 della Costituzione, le questioni
(ivi già sollevate) di legittimità costituzionale:
a) dell'art.
11, comma primo, legge 1967, n. 62 "nel punto in cui implicitamente
consente il conferimento di incarichi senza retribuzione";
b) degli
artt. 25, commi secondo e terzo, d.P.R. 1965, n. 749, e 20 d.P.R. 1970, n.
1079, "nella parte in cui stabiliscono una disciplina ingiustificatamente
differenziata del cumulo di retribuzioni per gli incaricati di insegnamento
universitario";
c) degli
artt. 25, comma primo, d.P.R. 1965, n. 749, e 20 d.P.R. 1970, n. 1079 "nel
punto in cui prevedono retribuzioni differenziate a seconda della qualifica di
provenienza dell'incaricato".
2. - La prima
delle sopra enunciate questioni investe - come detto - l'art. 11, comma primo,
della legge 1967, n. 62.
La norma,
stabilendo il numero massimo degli incarichi universitari retribuiti
conferibili, consentirebbe, infatti, secondo il giudice a quo, il conferimento
di incarichi senza retribuzione; e proprio per tale ragione verrebbe in
contrasto con gli artt. 3 e 36 della Costituzione.
3. - Oppone,
però, l'Avvocatura - nel contesto della formulata eccezione di non fondatezza
della questione - che la norma impugnata nulla, in realtà, disporrebbe, né
espressamente né implicitamente, circa la possibilità di conferire incarichi
non retribuiti.
Analogamente,
una previsione di gratuità dell'incarico mancherebbe anche nella disposizione
(richiamata in motivazione dal Consiglio di Stato in collegamento a quella
denunziata) di cui all'art. 21, comma nono, della legge 1958, n. 311; la quale
si limiterebbe ad identificare l'organo legittimato al conferimento degli
incarichi e sarebbe stata, comunque, abrogata dal comma quarto dell'art. 5
della successiva legge 1962, n. 16.
La
possibilità di svolgere, nell'ambito della Facoltà, corsi di insegnamento non
retribuiti si troverebbe, invece - sempre ad avviso dell'Avvocatura -
unicamente prevista dall'art. 63, comma quarto, r.d. 6 aprile 1924, n. 674: il
quale, per altro, non verrebbe in questa sede in discussione, per non essere
stato investito da specifica impugnazione.
Il rilievo
dell'Avvocatura non é esatto.
A parte
l'inconferenza del richiamo all'art. 63 del r.d. 1924 cit., che esula dalla
materia in argomento (inserendosi nella pregressa disciplina dell'insegnamento
a titolo privato nelle Università : con la previsione della facoltà dei liberi
docenti di rinunziare alle tasse, che secondo il decreto stesso sarebbero loro
dovute direttamente dagli studenti), deve, invero, convenirsi che il fenomeno
della gratuità dell'incarico é evenienza di fatto che la legislazione statuale
non ha ignorato, sibbene più volte disciplinato.
Ne danno conferma
già l'art. 9 del r.d. 1935, n. 1071, che prescrive il nulla osta del Ministro
della pubblica istruzione per l'assegnazione di incarichi: i quali, secondo
l'art. 112 del t.u. (sull'istruzione superiore) n. 1592 del 1933 potevano
essere anche "senza retribuzione"; l'art. 21, comma nono, della
menzionata legge 311 del 1958 che richiedeva il decreto del Ministro per il
conferimento (che, ex art. 5 della successiva legge 1962, n. 16, é diventato di
competenza del Rettore, previo sempre, però, nulla osta ministeriale) degli
incarichi di insegnamento, tra questi compresi quelli, dall'art. 9 della stessa
legge del 1958 definiti "a titolo gratuito"; l'art. 12, inoltre,
della legge 1967, n. 62, che stabilisce imiti al numero degli incarichi conferibili,
e ciò sia per i gratuiti come per i retribuiti.
Deve, per
ciò, concludersi che la disposizione impugnata (in connessione alle altre
superiormente ricordate) effettivamente presuppone ed autorizza l'esplicazione
di attività di insegnamento universitario senza retribuzione.
E, in
relazione a tale (sia pur implicito) contenuto, la verifica di costituzionalità
della norma, rispetto ai parametri di cui agli artt. 3 e 36 della Costituzione,
é, pertanto, correttamente invocata.
4. - La
questione é, però, non fondata.
Non v'é
dubbio che le mansioni svolte dall'incaricato a titolo gratuito sono le stesse
che esplica l'incaricato retribuito e che identica (a parte, ovviamente, il
trattamento economico) é anche la complessiva disciplina dei rispettivi
rapporti (cfr. art. 2 r.d.l. 1946, n. 534): oggetto dei quali sono una attività
di insegnamento, in ogni caso, a titolo ufficiale e una attività di ricerca,
nell'ambito della libertà che a ciascuna di esse é connaturale.
Ciò non
pertanto la possibilità del conferimento di incarichi non retribuiti resta
giustificata.
Pur
prescindendo dal riferimento (che, con riguardo all'attività di insegnamento -
anche gratuito - non sarebbe puntuale) alla "funzione onoraria" a cui
si é invece riferita la Corte per ritenere la legittimità delle norme sulla
gratuità dell'ufficio di conciliatore e sulla limitata compensabilità delle
prestazioni di componenti commissioni elettorali con le sentenze 1971, n.
70, e 1965, n.
67), é decisivo, infatti, il rilievo assolutamente peculiare che nella
specie assumono gli elementi caratterizzanti della possibilità di larghi
margini di autonomia per lo svolgimento di altre attività professionali (che
restano consentite ed anzi di fatto agevolate, nei limiti in cui la titolarità
dell'incarico può tradursi in ulteriore qualificazione professionale) e
soprattutto della libera scelta, che, nella esaminata ipotesi, attiene non al
solo momento dell'accettazione dell'ufficio, sibbene si radica in un momento
anteriore, quale quello della richiesta, che spontaneamente proviene dallo
stesso interessato.
Gli é, in
realtà, che l'insegnamento universitario - anche quando non procura diretti
corrispettivi economici - resta attività pur sempre ambita, in vista di
finalità che (anche a prescindere dalla prospettiva, per altro normalmente
ricorrente, di un inquadramento definitivo) riguardano la stessa acquisizione
di elementi di miglioramento ed affinamento delle attitudini e qualità del
soggetto interessato.
Ne dà
conferma la genesi stessa del fenomeno esaminato, sorto in risposta ad esigenze
delle Università, per la copertura di corsi che non si era in grado di
retribuire, ed anche degli stessi aspiranti docenti, cui si intendeva
consentire, nella maniera più estesa possibile, l'accesso all'insegnamento.
A ciò deve,
poi, aggiungersi l'elemento ('di cui si é in precedenza fatto cenno) del
prestigio, che l'esplicazione dell'attività di insegnamento, appunto,
conferisce al docente e che é suscettibile di tradursi in concreti vantaggi nell'ambito
dell'attività professionale che il medesimo collateralmente svolga.
Si tratta - é
pur vero - di vantaggi potenzialmente conseguibili anche dall'incaricato
retribuito e, comunque, eventuali (la cui verificabilità in concreto dipende,
caso per caso, dalla possibilità che il docente abbia di utilizzare in maniera
più o meno proficua il suo tempo libero).
Gli é però
che, nel caso dell'insegnamento gratuito, il fatto stesso dell'accettazione (ed
anzi della richiesta) dell'incarico (pur) senza retribuzione lascia
fondatamente presumere che - per valutazione dello stesso interessato - le
condizioni per la realizzazione dei vantaggi sopra detti sussistono
effettivamente in concreto.
Deve quindi
concludersi - tenendo presenti gli elementi che caratterizzano l'incarico
gratuito ed in considerazione della intensità e della maniera (reciprocamente
combinata) con cui incidono nel relativo rapporto - che non si verifica nella
specie, in ragione della mancanza di un corrispettivo economico, violazione dei
precetti di cui agli articoli della Costituzione 3 e 36 richiamati.
5. - La
seconda questione - di legittimità costituzionale degli artt. 25, commi secondo
e terzo, d.P.R. 1965, n. 749, e 20 d.P.R. 1970, n. 1079, "per la parte in
cui, discostandosi dalla disciplina generale del trattamento di cumulo
consentito di pubblici impieghi, di cui all'art. 99 r.d. 1923, n. 2960,
stabiliscono una retribuzione minore per gli incarichi di insegnamento
universitario" - é, a sua volta, manifestamente infondata, per quanto riguarda
l'art. 25, commi secondo e terzo, citato, il quale é già stato dichiarato
costituzionalmente illegittimo con sentenza di
questa Corte n.
11 del 1972; ed inoltre non fondata, per quanto attiene all'art.20 d.P.R.
1970, n. 1079, nei cui riguardi (contrariamente a quanto mostra di ritenere il
giudice a quo) non va estesa la declaratoria di cui alla sentenza
indicata, trattandosi di norma che riguarda la determinazione della
retribuzione, e non già della sua percentuale di riduzione in caso di cumulo.
6. - Non
fondata é, infine, anche la terza questione di legittimità del primo comma
dell'art. 25 d.P.R. 1965 citato.
La
disposizione impugnata (contrariamente a quanto dedotto) non prevede, infatti,
una ingiustificata diversificazione della retribuzione di prestazioni
identiche, sibbene, in realtà, prevede una progressione economica per i
professori incaricati, razionalmente collegata a determinati titoli
scientifici; il conseguimento dei quali presuntivamente incide, in senso
migliorativo, sulla qualità stessa della prestazione, che - ex art. 36 della
Costituzione - é pur un elemento di riferimento della retribuzione.
PER
QUESTI MOTIVI
LA
CORTE COSTITUZIONALE
dichiara
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale -
sollevata, in riferimento agli artt. 3 e 36 della Costituzione, con l'ordinanza
del Consiglio di Stato indicata in epigrafe - dell'art. 25, commi secondo e
terzo, del d.P.R.5 giugno 1965, n.749 (Conglobamento dell'assegno mensile e
competenze analoghe del personale statale), già dichiarato costituzionalmente
illegittimo con sentenza
della Corte n. 11 del 1973;
dichiara non
fondate:
a) la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 11, comma primo, della legge
24 febbraio 1967, n. 62 (Nuova disciplina degli incarichi di insegnamento
universitario), sollevata, in riferimento agli artt. 3 e 36 della Costituzione,
con l'ordinanza del Consiglio di Stato di cui sopra;
b) la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 25, comma primo, del d.P.R.
1965, n. 749, citato, sollevata, rispetto ai medesimi parametri, con
l'ordinanza medesima;
c) le
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 20 del d.P.R. 28 dicembre
1970, n. 1079 (Nuovi stipendi del personale delle Amministrazioni dello Stato),
sollevate, in riferimento agli artt. 3 e 36 della Costituzione, con la stessa
ordinanza.
Così deciso
in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 4
gennaio 1977.
Paolo ROSSI - Luigi OGGIONI - Angelo DE
MARCO - Ercole ROCCHETTI - Enzo CAPALOZZA - Vincenzo Michele TRIMARCHI - Vezio
CRISAFULLI - Nicola REALE - Leonetto AMADEI - Giulio GIONFRIDA - Edoardo VOLTERRA
- Guido ASTUTI - Michele ROSSANO - Antonino DE STEFANO - Leopoldo ELIA
Arduino SALUSTRI - Cancelliere
Depositata in
cancelleria il 20 gennaio 1977.